История развития государственной службы в России

Содержание

Введение…………………………………………………………………………...2

Раздел 1. История развития государственной службы в России……………....4

Раздел 2. Основы государственной службы в РФ

2.1. Понятие, принципы и виды государственной службы………..........9

2.2. Классификация должностей государственной службы……………16

Раздел 3. Понятие и административно - правовой статус государственного служащего

3.1. Понятие государственного служащего……………………………..21

3.2. Административно – правовой статус государственного

служащего………………………………………………………………....23

Раздел 4. Особенности и проблемы государственной службы в Российской Федерации………………………………………………………………………..32

Заключение……………………………………………………………………….37

Список литературы………………………………………………………………39

Введение

В настоящее время уделяется большое внимание развитию законодательства о государственной службе, как на федеральном, так и на региональном уровнях. Это обусловлено, прежде всего, теми изменениями, которые произошли и происходят в нашем обществе и государстве. В декабре 1993 года была принята новая Конституция Российской Федерации. Кардинально изменилась структура и функции органов государственной власти. Проводимые реформы привели к изменению роли и самого государственного аппарата и государственных служащих. Встала необходимость повышения эффективности функций государственного аппарата, обеспечения профессионализма государственных служащих, изучения новых аспектов и проблем государственной службы в целом. Эффективность деятельности любого государственного органа напрямую зависит от правильности подбора, расстановки и рационального использования кадров, входящих в состав этих органов, их профессиональной подготовки, квалификации и опыта работы.

Целью данной курсовой работы является раскрытие сущности государственной  службы, административно – правового статуса государственного служащего, анализ современных проблем прохождения государственной службы.

Актуальность темы определяется тем, что эффективное функционирование государственного аппарата России, укомплектованного  кадрами надлежащей компетенции  и высокой квалификации, выступает  одним из решающих факторов ускорения  перехода к качественной рыночной экономике и устранению многих кризисных явлений в жизни страны.

Объектом исследования будет  являться институт государственной  службы.

Предмет исследования – развитие  и реформирование государственной службы в Российской Федерации.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

• раскрыть понятие и принципы государственной службы;
• определить классификацию государственных должностей;
• исследовать концепцию государственного служащего;
• сформировать административно - правовое положение государственного служащего;
• обозначить современные проблемы прохождения государственной службы в РФ

Раздел 1. История развития государственной службы в России

Государственная Служба России начала складываться по мере становления  самой государственности. Вспомним Древний Рим, где также придавали  больше значение государственной службе и управлению.

В Киевской Руси IX - XI веков  отдельные функции или руководство  отраслями княжеского дворцового хозяйства  осуществляли тиуны и старосты. Причем первоначально категория людей  управляющих княжеским двором была зависима, то есть это были не вольные слуги, а холопы (рабы). Со временем эти дворцовые управители превращаются в управляющих отраслями княжеского (государственного) хозяйства. Княжескую дружину же нельзя причислять к государственной службе, так как князь считался в дружине «первым среди равных» и в данном военном образовании присутствовали отношения, отличающиеся от отношений «службы».

Активно стала развиваться  государственная служба в период образования Московского централизованного  государства с XII по XV века. Именно в  этот период создается централизованный государственный аппарат, совершенно новые структуры власти в Московском государстве. Основой новой государственности стала система наместных отношений, когда категория служивых людей (дворян) получила за свою службу, как военную, так и гражданскую земельный надел на прокорм. Надел давался на срок службы. Служат уже и слуги, получая за это содержание. К XV веку происходит разное сокращение феодальных привилегий и иммунитетов. Складывается иерархия придворных чинов, даваемых за службу: окольничий, дворецкий, казначей, чины думных дворян, думных дьяков.

Формируется принцип местничества, связывающий возможность занятия  государственных должностей с происхождением кандидата, его родовитостью. Вплоть до XII века продолжают развиваться и  укрепляться все эти отношения. В середине XVI века была сделана первая попытка юридически уравнять вотчину (феодальное землевладение) с поместьем  (служивым землевладением). Устанавливается единый порядок государственной (военной службы), когда в независимости от формы землевладения обязывалось выставлять одинаковое число вооруженных людей. Развивается система приказов, как центральных органов с жестким подчинением по вертикали и строгое руководство инструкциями и предположениями по горизонтали. На местах при воеводах также создаются специальные аппараты управления.

Таким образом, к XVII веку в  России развилась приказно - воеводская система управления. Для дворян и иных служивых сословий государственная служба была обязательна. Основой ее были земельные наделы, личные заслуги, родовитость. Развивается и законодательство, регламентирующее службу. Это Судебники 1497 и 1550 годов, Соборное Уложение 1649 года, великокняжеские, а затем царские указы.

Восшествие на престол  в 1682 году молодого Петра  I  ознаменовало развитие и укрепление новой системы  государственных органов и радикальные изменения государственного строя в целом. Петр I заставляет дворянство служить. Правовой статус дворянства был существенно изменен принятием «Указа о единонаследии» 1714 года, который закреплял наследование поместья только за старшим сыном. Остальные дети вынуждены были устраиваться на военную или гражданскую службу и служить за жалование. Логическим продолжением Указа о единонаследии стал – «Табель о рангах» (1722 г.). Профессиональные качества, личная преданность и выслуга становятся определяющими для продвижения по службе. Табель сформулировал новую систему чинов и должностей. Устанавливались сроки службы в определенных чинах, с достижением чинов восьмого класса чиновнику присваивалось звание потомственного дворянина, с передачей этого звания по наследству, с четырнадцатого по седьмой класс чиновник получал личное дворянство. Таким образом, принцип выслуги подчинял принцип родовитости. Табель о рангах уравнял военную и гражданскую службу. Каждому воинскому званию соответствовал гражданский чин, были аналогичны и принципы продвижения по службе. Подготовка кадров для нового государственного аппарата стала осуществляться в специальных школах и академиях в России и за рубежом. Образование и специальная подготовка становятся важнейшими доктринами определения квалификации чиновника. Государственная служба носит централизованный характер и единообразие в масштабах всей страны. Служба регулируется уже специальными законодательными актами: «Генеральным регламентом» (1720 г.), семью регламентами для различных коллегий, определяющими общую структуру, статус и направление деятельности отдельных государственных учреждений и «Воинским уставом». Кроме того, служба регулировалась манифестами, указами царя, а затем императора.

Во второй половине XVIII века, при Екатерине  II  система, заложенная Петром I, продолжает совершенствоваться. Проводится губернская реформа и ряд реформ государственных органов. Важнейшими актами стали Манифест Петра III «О даровании вольности и свободы всему российскому дворянству» (1762 г.) и подобный указ о дворянских вольностях самой Екатерины II. Ими дворянство освобождалось от обязательной военной и гражданской службы. Таким образом, после Петра I  идет постепенное ослабление, а затем и отмена обязательности государственной службы для основного служивого сословия - дворянства, в большей степени она становится их привилегией.

Новое развитие получила государственная  служба в первой половине XIX века. Ее развитие связано с именем выдающегося  государственного деятеля России - Сперанского Михаила Михайловича. В 1809 году он подготавливает Указ «Об обязательном экзамене для занятия государственной должности». Также Сперанский М.М. устанавливает образовательный ценз, обязательное высшее университетское образование для замещения ряда должностей. И хотя этот указ под давлением бюрократии был отменен, тем не менее, он вводил новые принципы государственной службы, которые позже нашли применение. В 1832 году принят «Устав о службе гражданской», в 1834 году «Правила о порядке производства в чины гражданской службы», в 1845 году вводятся изменения в Табель о рангах. В течение XIX века утвердился ряд положений, характеризующих государственную службу. Это запрет родственных связей по службе, ведение определенного образа жизни, который не должен был подрывать авторитет и достоинство государственной власти, запрет определенных занятий, содержание в зависимости от чина и должности включающее жалование, столовые и квартирные деньги, право на пособие и пенсию при выходе в отставку. Гарантировалась усиленная уголовная охрана от преступлений при исполнении им своих обязанностей, устанавливался особый порядок предания суду самих государственных чиновников. Государственные служащие империи имели установленную форменную одежду, за каждым велся обязательный послужной (формулярный список), увольнение производилось по прошению и так далее. Таким образом, можно заключить, что Россия до 1917 года имела детальное законодательство о государственной службе и развитую государственную службу как типовую.

При советской власти все  это законодательство было отменено. Это было связано, прежде всего, с  идеями быстрого отмирания всякого  государства, слома старого государственного аппарата и упразднения всякого  чиновничества. При советской власти так и не было принято специального закона о государственной службе, детально регулировалась лишь служба в армии и органах МВД России. Служба в государственных органах  регулировалась лишь несколькими подзаконными актами. Рядом указов вводились классные чины и ранги в некоторых отраслях, декретом СНК РСФСР в 1922 году были приняты «Временные правила о  работе в государственных учреждениях  и на предприятиях», в 1967 году Госкомтруд утвердил Единую номенклатуру должностей служащих и ряд других актов. В материалах XXI съезда КПСС утверждалось, что работа в аппарате вообще перестала быть особой прогрессией. И лишь в конце 80-х годов была признана необходимость принятия союзного закона о государственной службе.

В последующие годы законодательство нашей страны не стояло на месте, а  двигалось только вперед, в связи  с этим были изданы различные нормативно-правовые акты, которые регулировали вопросы государственной службы в России. Особенно хочется отметить начало XXI века, он ознаменовал появление в наших руках очень важных нормативно-правовых документов, относящихся к данной сфере деятельности, а именно Федерального закона от 25.05.2003г. N 58-ФЗ « О системе государственной службы Российской Федерации» и Федерального закона от 27.07.2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», также мы являемся свидетелями федеральной программы «Реформирование и развитие Системы государственной службы Российской Федерации» (2009 - 2013 годы).

Целью этой программы является: создание целостной системы государственной службы Российской Федерации посредством завершения реформирования ее видов и создания системы управления государственной службой, формирования высококвалифицированного кадрового состава государственной службы, обеспечивающего эффективность государственного управления, развитие гражданского общества и инновационной экономики.

Раздел 2. Основы государственной службы в РФ

2.1. Понятие, виды  и принципы государственной службы 

Под государственной службой  может пониматься любая работа, выполняемая  в государственных органах и  отличающаяся по содержанию и по форме  от труда рабочих. Такой подход к  государственной службе основывается на выделении двух основных форм трудовой деятельности людей: непосредственное создание материальных ценностей, товаров (рабочие) и осуществление функций  по руководству, управлению, контролю, надзору, учету (служащие). В последнем  случае люди либо создают духовные ценности, либо реализуют функции  государственных органов¹.

В количественном отношении  среди служащих ведущее место  занимают государственные и муниципальные  служащие. Необходимость создания государственной службы и ее правового регулирования обусловлена самим существованием государства с его задачами и функциями, а также потребностью в организации кадрового потенциала государственных органов (законодательной, исполнительной и судебной власти). Именно служащие действуют как персонал в многочисленных структурах государственных органов, учреждений и организаций, внутри институтов управляющей и управляемой систем; именно их компетентность определяет реальное использование возможностей управления с целью установления требуемого правового порядка в государстве и обществе².

Государственная служба объединяет всех работающих лиц — сотрудников органов публичной власти, т.е. работающих на профессиональной основе и выполняющих задачи этих органов, которые входят в структуру государственной администрации (органов муниципального образования), понимаемой в данном случае в широком смысле и включающей в себя органы государственной власти на уровне Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления.3.

Федеральный закон от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной  службы Российской Федерации» (далее  – Закон № 58-ФЗ) дает следующее  определение государственной службы: государственная служба Российской Федерации – это профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:

• Российской Федерации;
• федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;
• субъектов Российской Федерации;
• органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации;
• лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;
• лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации⁴.

Согласно части 1 статьи 2 Закона № 58-ФЗ система государственной  службы включает в себя следующие  виды государственной службы:

• государственная гражданская служба;
• военная служба;
• правоохранительная служба.

Государственная гражданская  служба подразделяется на федеральную  государственную гражданскую службу и государственную гражданскую  службу субъекта Российской Федерации.

Гражданская служба – вид государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.

Военная служба - вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства⁵.

Правоохранительная  служба - вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина.

Взаимосвязь гражданской  службы с иными видами государственной  службы Российской Федерации обеспечивается на основе единства системы государственной  службы Российской Федерации и принципов  ее построения и функционирования, а также посредством:

• соотношения основных условий, размера оплаты труда и основных государственных социальных гарантий;
• установления ограничений и обязательств при прохождении различных видов государственной службы Российской Федерации;
• учета стажа иной государственной службы Российской Федерации при исчислении стажа гражданской службы;
• соотносимости основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших государственную службу Российской Федерации.⁶.

Таким образом, в определении  государственной службы можно выделить следующие аспекты:

• государственная служба представляет собой профессиональную деятельность, т.е. деятельность, являющуюся для государственного служащего профессией и, как правило, она связанна с выполнением им в качестве основного вида деятельности специальных полномочий;
• в рамках осуществляемой деятельности происходит реализация компетенции государственных органов;
• эта деятельность направлена на обеспечение функционирования государственных органов;
• такая деятельность представляет собой исполнение должностных обязанностей, т.е. в данном случае очевиден личностный аспект понятия государственной службы, так как обязанности принадлежат не государственной службе, не должности, а самому государственному служащему;
• обязательным требованием для государственного служащего является гражданство Российской Федерации.

Итак, легальное (т.е. установленное  в Законе № 58-ФЗ) истолкование понятия  государственной службы позволяет  утверждать, что государственная  служба - это профессиональная деятельность служащих в государственных органах  представительной, исполнительной и  судебной власти.

Таким образом, в соответствии с действующим законодательством  в практически функциональном смысле государственная служба представляет собой основанную на законе деятельность персонала государственных органов  представительной, исполнительной и  судебной власти, состоящую в реализации государственной власти в различных  сферах общественной жизни в целях  выполнения задач и функций государства.

Общими признаками государственной  службы являются⁷:

• замещение служащими государственной должности государственной службы, предусмотренных штатным расписанием государственного органа;
• исполнение полномочий государственного органа, специфических должностных обязанностей с установлением служащему денежного содержания.

Принципы государственной  службы - это основополагающие идеи, установления, выражающие объективные закономерности и определяющие научно обоснованные направления реализации компетенции, задач и функций государственных органов, полномочий государственных служащих, действующих в системе государственной службы.

Принципы государственной  службы – это также значимость отношений, возникающих в системе государственной службы. Отсутствие правовых принципов государственной службы влечёт за собой появление в ней элементов произвольности, бюрократизма, неорганизованности, беззакония, несправедливости и безнравственности.

Принципы современной  государственной службы закрепляются в различных законодательных  и других нормативных правовых актах: Конституции РФ, Федеральных и других законах, указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, конституциях, уставах и иных законодательных и нормативных актах субъектов РФ. Они реализуются государственными служащими посредствам их практических действий. Принципы государственной службы, установленные в федеральных законах «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации», являются моделью для всех других законодательных и иных нормативных правовых актов, которые также определяют систему принципов публичной службы.

Основными принципами построения и функционирования системы государственной  службы являются:

• федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
• законность;
• приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;
• равный доступ граждан к государственной службе⁸;
• единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;
• взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы;
• открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;
• профессионализм и компетентность государственных служащих;
• защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц⁹.

Принципами гражданской  службы являются¹⁰:

• приоритет прав и свобод человека и гражданина;
• единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации;
• равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего;
• оценка эффективности гражданской службы и степени удовлетворения интересов общества и государства;
• профессионализм и компетентность гражданских служащих;  
  стабильность гражданской службы;
• доступность информации о функционировании гражданской службы;  
  взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;
• защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность;
• укрепление авторитета гражданского служащего и престижа гражданской службы¹¹.

Реализация принципов  построения и функционирования системы  государственной службы обеспечивается федеральными законами о видах государственной  службы. Указанными федеральными законами могут быть предусмотрены также другие принципы построения и функционирования видов государственной службы, учитывающие их особенности.

Таким образом, современное понятие установленное Законом № 58-ФЗ, позволяет утверждать, что государственная служба является профессиональной деятельностью служащих в государственных органах представительной, исполнительной и судебной власти.

2.2. Классификация должностей государственной гражданской службы

В соответствии с общим правилом, предусмотренным пунктом 1 статьи 22 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ (в ред. Федерального закона от 30.12.2012 N 327-ФЗ,) (далее – Закон № 79-ФЗ) поступление гражданина на гражданскую службу для замещения должности гражданской службы или замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы осуществляется по результатам конкурса, если иное не установлено настоящей статьей. Конкурс заключается в оценке профессионального уровня претендентов на замещение должности гражданской службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности гражданской службы.

В этой связи важное значение имеет классификация должностей гражданской службы. Такая классификация приведена в главе 2 Закона № 79-ФЗ. В статье 8 Закона № 79-ФЗ определено, что должности федеральной государственной гражданской службы учреждаются федеральным законом или указом Президента Российской Федерации, должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации - законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации с учетом положений настоящего Федерального закона в целях обеспечения исполнения полномочий государственного органа либо лица, замещающего государственную должность.

В статье 9 Закона № 79-ФЗ выделены категории  и группы должностей государственных  служащих.

Должности гражданской службы подразделяются на следующие категории:

• руководители – должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий;
• помощники (советники) – должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей;
• специалисты – должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий;
• обеспечивающие специалисты – должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.

Должности гражданской службы подразделяются на следующие группы:

• высшие должности гражданской службы;
• главные должности гражданской службы;
• ведущие должности гражданской службы;
• старшие должности гражданской службы;
• младшие должности гражданской службы.