История развития казначейства

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

История развития казначейства неотделима от истории развития Российского  государства в целом. Зарождение казначейской службы  произошло  еще во времена Древней Руси, когда  появилась должность казначея - должностного лица княжеской или боярской администрации , хранителя княжеских ценностей , которые назывались казной. С расширением Российского государства и его укреплением постепенно росла казна , и это требовало дополнительного контроля за сохранностью средств . Все это привело к возрастанию роли казначеев и появление в 15 в., в период царствования Иоанна 3, казенных дворов.[10, с 81]

Казначейство - это специальный  финансовый орган, выполняющий функции  по составлению проекта, кассовое исполнение государственного бюджета и других финансовых функций ,  определенные законодательством в соответствие с организацией системы исполнения бюджета страны.[10,с 80]

Успешное развитие экономики  любого государства во многом зависит  от достоверности и оперативности  получения информации о состоянии  государственных финансовых и материальных ресурсов, а также возможности  эффективного управления ими. Правительство  Российской Федерации должно знать, сколько у него денег, сколько  оно должно из них отдать, когда  и кому, а также прогнозировать, сколько и когда оно получит  доходов. Основным поставщиком этой информации для Правительства Российской Федерации и выступает Федеральное  казначейство. Помимо этого, органы Федерального казначейства призваны управлять государственными финансовыми ресурсами, а также  контролировать исполнение бюджетов всех уровней. Только таким образом можно  обеспечить единство государственных  финансов и их эффективное использование.

Государственный бюджет, являясь  главным средством мобилизации  и расходования ресурсов государства, дает политической власти реальную возможность воздействовать на экономику, финансировать ее структурную перестройку, стимулировать развитие приоритетных секторов экономики, обеспечивать социальную поддержку наименее защищенным слоям населения.

Переход на казначейскую систему  исполнения бюджета позволил упростить  механизм обслуживания бюджета, усилить  контроль за исполнением и эффективностью использования бюджетных средств. Становление и развитие казначейского исполнения федерального бюджета, бюджетов других уровней обеспечивает условия для решения проблем управления бюджетными потоками в системе межбюджетных отношений.

К сожалению, существует множество  проблем в развитии казначейской системы исполнения бюджета ,она  не совершенна и требует реформирование. Основной проблемой является правовое регулирование казначейского исполнения бюджетов, то есть несовершенство нормативно- правовой базы  при ведении бюджетной политики.

Целью данной работы является рассмотрение истории развития и современного состояния Федерального казначейства Российской Федерации.

Задачи работы:

1) рассмотрение истории становления и развития казначейства в РФ;

2) изучение сущности, структуры и роли казначейской системы       ( казначейства)  в экономике системе страны;

3) анализ основных показателей деятельности федерального казначейства за 2011-2012 год;

4) рассмотрение  проблем и перспектив развития  казначейской системы РФ.

Актуальность выбранной  для исследования темы заключается  в первостепенной важности бюджета  и бюджетной системы для функционирования национальной экономики, в его формировании и исполнении, регулирующей роли в использовании и перераспределении ВВП. Федеральное казначейство играет огромную роль в этих процессах.

Работа состоит  из введения, 3 глав, заключения и списка использованной литературы.

Первая глава посвящена  теоретическим аспектам казначейской системы. Рассмотрены сущностные, основополагающие вопросы, понятие казначейства и история его возникновения и становления раскрыты основные характеристики казначейской системы исполнения бюджета, сформулировано определение казначейской системы.

Вторая глава  посвящена изучению задач и функций федерального казначейства РФ, детально рассмотрена структура казначейской системы РФ. В ней произведен анализ основных показателей деятельности казначейства в 2011-2012 году в РФ.

В третьей главе  рассмотрены проблемы и перспективы  развития Федерального казначейства РФ.

При написании работы были использованы учебники (в частности, Бюджетная система России: Казначейская система исполнения бюджета в РФ :Учебное пособие /Под ред. Акперов АГ., Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской., Мысляева И.Н. Государственные и муниципальные финансы: Учебник для студ. вузов / И.Н. Мысляева. и т.д.), Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, нормативные акты по бюджету и бюджетной и казначейской системе, публикации в печати, данные сети Internet.

1. СУЩНОСТЬ И ЭВОЛЮЦИЯ КАЗНАЧЕЙСКОЙ СИСТЕМЫ ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТА

1.1 ИСТОРИЯ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ КАЗНАЧЕЙСКОЙ СИСТЕМЫ (КАЗНАЧЕЙСТВА) В РОССИИ.

Казначейство прошло длинный  и сложный путь развития. Его история  неотделима от истории развития Российского  государства в целом.

В конце XIX в. известный ученый Иосиф Блех писал: «Устройство финансового управления в историческом его развитии имеет интерес не только научный, но и практический. Если история вообще, указывая ошибки прошедшего, дает уроки для будущего, то наиболее ценными эти уроки должны быть для финансового управления и его устройства». [9, с 14]

Рассматривая казначейскую систему, нельзя не затронуть историю управления государственными финансами. Для этого необходимо вернуться на несколько сотен лет назад в период зарождения системы государственных финансов и казначейской системы. История создания казначейства естественным образом совпадает с началом процесса становления финансово-кредитной системы государства. В средние века в период правления на Руси Ивана III (1462 - 1505 гг.) обозначился переход от удельного княжения, носившего частно-хозяйственный характер, к государственному управлению.

Были созданы Приказы, в том числе финансовые: Большого Двора, Большой Казны, Большого Прихода, Счетный. Приказы-службы подчинялись царю и Боярской Думе, имея, в свою очередь, в подчинении местное управление. В 1512 году создается Казенный Приказ (Двор). А в 1558 году было образовано первое государственное экономическое учреждение - Казна, появилась должность казначея - хранителя великокняжеской казны и архива. Вместе с тем, системной организации государственных финансов до Петра I не существовало.[11,с 8]

В XVII веке охрана финансовых интересов государства, его Казны  регламентировалась Соборным Уложением 1649 года.

Именно в 17 веке стали  составляться первые бюджеты. При чем более ранними являются местные бюджеты. Они появились в 20 -х -30-х годах 17 века, в то время как сведения о первом государственном бюджете относятся к 1679 г.

Особенностью общегосударственной  росписи 1679 г. является то.что общая сумма полученного дохода превышает сумму израсходованных денежных средств, соответственно доход - 1220367 р., а расход - 1125323 р. Эта ситуация крайне редкая для отечественного бюджета ,характерна только для конца 17 века.

Далее, рассматривая  особенности  становления казначейской системы следует рассмотреть 18 век, в этом столетии происходят коренные изменения в существующей налоговой и денежной системе государства. Это связано с тем ,что именно в этот период из большого числа царей и цариц, находящихся у власти , такие правители .как Петр 1 и Екатерина 2 провели коренные преобразования в финансово- кредитной сфере, позволившие России приблизиться к развитым зарубежным странам.

Царствование Петра Великого внесло значительные преобразования в  систему местного управления. Среди финансовых учреждений появилась Счетная, или Казначейская, Контора (образованная указом от 18 декабря 1708 г.), которая была призвана следить за правильным и четким поступлением налогов. Она просуществовала недолго – до 1742 г. [9, с 17]

Петр I кардинально реформировал систему государственного управления. Вместо прежних приказов было создано 12 коллегий, половина из которых имела  финансово-экономический характер. С финансовой точки зрения, самыми важными из них были три: камер-коллегия, ведавшая государственными доходами и  имуществом; штатс-контор-коллегия, ведавшая государственными расходами; и ревизион-коллегия, наблюдавшая за исполнением смет по доходам и расходам. Высшим органом финансового управления в стране стал сенат.

Кроме того, государство  было разделено на 45 провинций, во главе  каждой поставлены воеводы, а при  них, т.е. (это важно отметить) в  их подчинении, территориальные представители  финансовых коллегий: камерир и рентмейстер (или казначей). Казначей принимал поступавшие сборы, хранил их в особой земской казне и выдавал по ассигновкам. Казначейство, или "рентарея", состояло при губернской канцелярии, а в столице деньги поступали в главную казенную палату, откуда производились расходы по центральному управлению.

Реформа, таким образом, вместо прежней приказной, ввела новую - коллегиальную систему управления.

В эпоху же правления императрицы  Елизаветы Петровны, несмотря на внешне благополучное состояние государственных  финансов, доходы и расходы не поддавались  даже приблизительному учету. Происходит постепенное разрушение созданной  при Петре 1 системы государственных  учреждений, ведавших финансами.[15,с 3]

 Следующей ступенью в развитии финансовой системы России стал выход в 1775 году, в эпоху царствования Екатерины II, крупного правового акта «Учреждения для управления губерний Российской империи» от 7 ноября 1775 г. Согласно данному документу, в каждой губернии создаются казенные палаты «для домостроительных дел и управления казенных доходов Императорского Величества» и определяются основные их функции: «1) Дабы доходы сполна и в настоящее время собраны были, 2) Дабы доходы куда надлежит доставлены были, 3) Дабы доходы в целости сохранены были».

 Были определены и  штаты соответствующих чиновников. В составе каждой губернии  выделились такие административные  единицы, как уезды, и впервые  была определена должность уездного  казначея как основного финансового чиновника низшего звена, который назначался государственным казначеем по представлению губернской казенной палаты на три года и был ей подотчетен. Губернская казенная палата стала центральной частью структуры финансового аппарата на местах.

 Сохранение казны уже  в то время стало делом государственной  важности. Зачастую казначеи хранили  государственные средства с риском  для жизни. Так, в период  пугачевских волнений в селе  Малыковка (ныне г.Вольск) Саратовской губернии казначейша Тишина была казнена бунтовщиками за то, что не отдала им дворцовую казну.

В короткое время царствования Павла I, на рубеже XVIII–XIX вв., были сделаны попытки новой реорганизации управления казначейством – были созданы Главные Департаменты, прообразы министерств, была, наконец, учреждена должность Государственного Казначея, создан департамент финансов.[14,с 69]

 Следующим этапом развития казначейства стали реформы Александра I. В 1802 году был подписан манифест “Об учреждении министерств”, в соответствии с которым, наряду с другими министерствами, создается Министерство финансов, структура и сферы компетенции которого определялись изданным 25 июня 1811 года “Особенным учреждением Министерства финансов”. Управление финансами было распределено между тремя ведомствами – Министерством финансов, Государственным казначейством и Государственным контролером. Впоследствии Государственное казначейство становится подразделением Министерства финансов России. После ряда структурных преобразований 15 февраля 1821 года резолюцией императора Александра I «Быть по сему» был создан Департамент Государственного казначейства в структуре Министерства финансов, ставший ядром всей системы казначейской службы России.

 Департаменту Государственного  казначейства было определено  ведомственное подчинение центральных  и местных финансовых структур: Главного казначейства, губернских, окружных казначейств с состоящими в их ведомстве уездными казначействами, и «вообще Казенные палаты, по делам до приходов и расходов казначейств относящиеся».

 Главными направлениями  деятельности Департамента Государственного  казначейства с 1821 года (с последующими  дополнениями) были:

1. движение казенных сумм по приходам и расходам всех казначейств;

2. главное счетоводство приходов и расходов всех казначейств;

3. заведование монетной (до основания почти через 40 лет Государственного банка России) и пробирной частями;

4. дела по предварительной проверке финансовых смет всех министерств;

5. дела по составлению росписи доходов и расходов;

6. дела по рассмотрению составляемых Министерством финансов проектов, положений, уставов и других законоположений, следствием введения в действие которых становились новые казенные расходы.

 Именно с 1821 года  в Российской Империи окончательно  сложился и впоследствии был  усовершенствован и отлажен четкий  механизм деятельности казначейств  от центрального – Департамента  Государственного казначейства  – до местных - губернских и уездных казначейств.

В Российской Империи окончательно складывается четкая структура органов  казначейства - от центрального (департамента государственного казначейства) до местных (губернских и уездных).[15,с 6]

Позднее, в 1837 г.  полномочия всех уездных казначеев были унифицированы  единой инструкцией, в которой были точно определены предметы их деятельности, пределы власти, порядок приема платежей, выдачи и хранения сумм и т.д.

Большое неудобство для министерства финансов представлял также устаревший порядок отпуска денег не прямым кредиторам, а большей частью в  руки распорядительных ведомств, и  притом вперед и очень крупными суммами. При этом порядке остатки отпущенных сумм ускользали от точного учета  со стороны минфина или государственного контроля и редко возвращались в кассы министерства, оставаясь обыкновенно в полном распоряжении ведомств.

Следствием такого положения  дел стало реформирование финансовой системы страны, проведенное Александром II во второй половине XIX в.  В это время воплощаются в жизнь принципы рационализации и единства бюджета. В 1862 г. государственная роспись доходов и расходов впервые объявляется открытой и подлежащей опубликованию. Кроме того, происходит централизация финансовых ресурсов: вводится единство кассы, и, соответственно, меняется технология исполнения бюджета.

Прежде устройство бюджетной  системы заключалось в множественности  ведомственных и территориальных  касс. В эти кассы поступали  бюджетные платежи, имеющие специальное  назначение и идущие на покрытие заранее  определенных расходов. Соответственно сбором средств занимались различные  ведомства. Принцип единства кассы  ситуацию кардинально меняет. Теперь все доходы государства сосредоточиваются  в кассах министерства финансов, на которые всецело возлагаются  и обязанности по осуществлению  расходов. Кассы непосредственно  производят в руки прямых кредиторов казны расходы всех министерств  и главных управлений. Сами же министерства и главные управления не получают на руки никаких сумм, кроме авансов за счет действующей сметы.[15,с 8]

Составление общей отчетности по губерниям было поручено не государственному контролю, а казенным палатам, которые  фактически играли роль представителей департамента государственного казначейства в губерниях. Казенным палатам теперь было предписано вести все бухгалтерское счетоводство по государственным доходам и расходам.[15,с 9]

 Во второй половине XIX века, в период великих реформ 60-70 годов, узакониваются и проводятся  в жизнь принципы рационализации  и единства бюджета. Государственная  роспись доходов и расходов  объявляется открытой и подлежит  опубликованию. Происходит централизация  государственного хозяйства. Вводится  единство кассы. Такие экономические  перемены требовали реорганизации  казначейской службы и увеличения  штатов казначейств различных  уровней. Это привело к упрочению  места казначейства в финансовой  системе государства, которое  в полном объеме стало вести  бухгалтерское счетоводство по  государственным доходам и расходам. [14,с 73]

 В начале XX века роль  казначейства усиливается в связи  с ростом доходов и расходов  государства, усложнением финансовой  системы. В свет выходят новые  законы и внутренние инструкции, более четко регламентирующие  деятельность казначейств. 

 Предметами ведения  казначеев в то время были:

1) прием и хранение  всех принадлежащих Государственному  казначейству доходов; 

2) производство расходов  и высылка сумм из поступающих  в казначейство доходов; 

3) продажа всякого рода  гербовой бумаги, гербовых марок,  бланков, свидетельств и патентов;

4) выдача промысловых  свидетельств и бесплатных промысловых  билетов; 

5) счетоводство по всем  поступающим в казначейство доходам  и возложенным на них расходам, а также по порученному для  хранения и продажи казенному  имуществу; 

6) открытие текущих счетов, размен денег, уплата процентов  по купонам, перевод денег. 

Таким образом, в российском государстве со времен Александра I и до 1917 г. через казначейскую систему  осуществлялся учет исполнения бюджета  и контроль за расходованием государственных средств.

Государственное казначейство в те времена являлось основной приходно -расходной кассой Российской империи, осуществлявшей крупные и мелкие ассигнования на различные цели.

Исследование исторического  аспекта казначейских органов России показывает, что на всех этапах развития российской государственности казначейские структуры в различных организационно-правовых формах выполняли ведущую роль в  учете и управлении финансово-материальными  ресурсами как всего государства, так и его отдельных административно-территориальных образований. [14,с 73]

В октябре 1918 г. вышло постановление  о слиянии Казначейства с учреждениями Народного банка, где сосредоточилось  не только кредитное дело, но и финансирование всего народного хозяйства страны, вся сметно-бюджетная работа, руководство  денежным обращением.

Начатые с 1985 г. экономические  реформы в большей степени  были направлены на изменение формы  собственности основных субъектов  экономики. Однако при их реализации был упущен контроль за финансовыми потоками. Налоги и другие платежи в бюджет стали проходить через коммерческие банки.

Только 27 августа 1993 г. постановлением Совета Министров Российской Федерации  № 864, во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 8 декабря 1992 г. № 1556 «О Федеральном казначействе», органы Федерального казначейства были воссозданы.

Переход от банковской к  казначейской системе исполнения бюджета  был обусловлен развитием рыночных процессов в российской экономике, сопровождающихся образованием разрозненной массы кредитных организаций. Центральный  банк Российской Федерации, сосредоточив все усилия на вопросах денежно- кредитного регулирования, значительно снизил приоритетность вопросов исполнения бюджета. Был серьезно ослаблен банковский учет бюджетных средств, а коммерческие банки вообще не осуществляли контроль за использованием бюджетных средств. [14,с 74]

В середине 1999 года постановлением Правительства Российской Федерации  принимается Федеральная целевая  программа развития органов федерального казначейства на 2000-2004 годы. Основной ее целью является развитие казначейской системы как важнейшего инструмента  повышения эффективности управления и контроля за государственными финансовыми ресурсами.

 Новый импульс в  развитии Федеральное казначейство  получило в связи с вступлением  в действие 1 января 2000 года Бюджетного  кодекса Российской Федерации.  Бюджетный Кодекс Российской  Федерации решил следующие основные  задачи процесса исполнения бюджетов  Российской Федерации: 

1. закрепил казначейское исполнение бюджетов в Российской Федерации;

2. обеспечил необходимое соответствие кассовых расходов нормам, установленным законом о бюджете на текущий финансовый год;

3. определил, что объем принятых обязательств, оплата которых осуществляется за счет средств бюджета, должен соответствовать объему доведенных до бюджетополучателя лимитов бюджетных обязательств;

4. установил ответственность Главных распорядителей и получателей средств федерального бюджета за целевое использование выделяемых им средств.

 В течение 2000-2002 годов  было завершено создание вертикальной  структуры органов федерального  казначейства, включающей 89 управлений  федерального казначейства и  2254 отделения федерального казначейства.

 В 2002 году практически  был завершен процесс перевода  всех федеральных учреждений, за  исключением отдельных учреждений  Министерства обороны Российской  Федерации, на обслуживание через  органы федерального казначейства.

 Операции по внебюджетным  средствам федеральных учреждений  также были взяты под контроль  органов федерального казначейства. С 1 января 2002 года счета по  учету внебюджетных средств 33 тысяч федеральных учреждений  открыты в органах федерального казначейства.

 Новым этапом в развитии  системы органов федерального  казначейства стало проведение  административной реформы в соответствии  с Указом Президента Российской  Федерации от 9 марта 2004 года №  314 «О системе и структуре федеральных  органов исполнительной власти».

 В результате проведения  данной реформы с 1 января 2005 года  Федеральное казначейство было  выделено из состава Министерства  финансов Российской Федерации  и преобразовано в федеральную  службу с подчинением Министерству  финансов Российской Федерации. 

 В соответствии с  данными преобразованиями правоприменительные  функции по обеспечению исполнения  федерального бюджета перешли  от Министерства финансов Российской  Федерации к Федеральному казначейству, а также функция составления  отчета об исполнении федерального  бюджета и об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации.

 Постановлением Правительства  Российской Федерации от 01 декабря  2004 года № 703 «О Федеральном  казначействе» было утверждено  Положение о Федеральном казначействе.

 На современном этапе  перед органами Федерального  казначейства стоят следующие  основные задачи:

1. проведение кассовых операций, осуществляемых в ходе исполнения федерального бюджета;
2. осуществление предварительного и текущего контроля за соблюдением бюджетного законодательства участниками бюджетного процесса;
3. распределение (по законодательно установленным нормативам) доходов, поступивших в бюджетную систему, между бюджетами разных уровней;
4. осуществление кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов;
5. своевременное и качественное составление отчетности об исполнении федерального бюджета.

Делая вывод, по изложенному  выше можно сказать, что дальнейшее развитие казначейской системы России, по моему мнению, должно быть направлено на повышение эффективности управления и контроля за государственными финансами на всех уровнях власти, в том числе и путем всеобщего введения стандартов кассового обслуживания исполнения бюджетов и единых информационных технологий в процесс их исполнения.

История развития казначейских органов показывает свойственные этой системе функциях по обеспечению учета доходов и ведения расчетов по операциям со средствами не только государственной казны, но и по доходам и средствам различных региональных и муниципальных административных образований.

1.2 СУЩНОСТЬ КАЗНАЧЕЙСКОЙ СИСТЕМЫ ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТА (В СРАВНЕНИИ С БАНКОВСКОЙ СИСТЕМОЙ)

Исполнение бюджета –  процесс, который обеспечивает полное и своевременное поступление  доходов в целом и по каждому  источнику, а так же финансирование организаций и учреждений в пределах утвержденных по бюджету сумм в течение финансового года. В мировой практике известны следующие системы исполнения бюджетов:

1. казначейская, при которой на специальные органы министерства финансов (казначейства) возложены организация и исполнение бюджетов, управление их счетами и бюджетными средствами. Казначейство является кассиром для всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи от имени и по поручению бюджетный учреждений.

2. банковская, когда функцию организации исполнения бюджета выполняет центральный банк (коммерческие банки).

3. смешанная, для которой характерно обслуживание бюджетных счетов как казначейством, так и центральным банком.

С 1918 года в СССР сложилась  банковская система исполнения бюджета, которая практически без изменений просуществовала до 1992 г.

Изменением политической и экономической систем общества и последовавшим вслед за этим провозглашением независимости  РФ бюджетная система потребовала  реформирования. С выходом экономики  из рамок централизованного планирования стала изменяться банковская система. Образование коммерческих банков и  переориентация функций Центрального банка привели к тому, что был  серьёзно ослаблен банковский учет бюджетных  средств. Как результат, возникали  задержки в перечислении бюджетных  средств, допускалось их нецелевое  использование. Кроме того, существенным недостатком банковского исполнения бюджета стало наращивание инфляционных процессов, так как кредитование дефицита бюджета осуществлялось автоматически  и носило эмиссионный характер.