История развития законодательства о государственной службе в России

ФГБОУ ВПО  «БАШКИРСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АГРАРНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ» 

                                                                                              Факультет:   ФИТУ

                                                                            Кафедра:   ГМУ

                                                                                       Специальность:  ГМУ

                                                                                           Форма обучения: Очная

                                                                                       Курс, группа: IV, 401

Ихсанов Алмаз Альбертович

Фамилия, имя, отчество студента 
 

История развития законодательства о государственной  службе в России

(название  курсовой работы) 

Курсовая  работа 
 
 
 
 
 
 

                                                               «К защите допускаю»

                                      Руководитель:

                                                                                             доцент, к.с.н. Ураев Р.Р.

Оценка при  защите                                                       (ученая степень, звание, Ф.И.О.)

  ________________                                                          ________________________

         (подпись)                                                                                (подпись) 

 «__»___________2011г.                                                                 «___ »октября 2011г. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Уфа 2011

ОГЛАВЛЕНИЕ 

ВВЕДЕНИЕ…………………………………………………………………………..3

1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ  ОСНОВЫ  РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ

СЛУЖБЫ В РФ………………………………………………………………………6

    1.1 Государственная  служба в РФ: понятие и сущность…………………….....6

    1.2 Виды государственной службы в РФ……………………………………….11

2 ИСТОРИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ…………………………………………………20

    2.1 Историко-правовые  аспекты развития государственной  службы в дореволюционной       России……… ……………………………………………...20

    2.2 История развития законодательства о государственной службе в Советский период…………………………………………………………………...23

3 ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ  ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ В ПОСТСОВЕТСКИЙ ПЕРИОД……………………………..………...27

    3.1 Формирование  и развитие закона о государственной службе в начале XX-конце XXI в. в РФ…………………………………………………………………...27

    3.2 Современное реформирование государственной службы в РФ…………...31

ЗАКЛЮЧЕНИЕ……………………………………………………………………...40

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК……………………………………………...47 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     ВВЕДЕНИЕ

     Сущность  государственной службы как правового  института предполагает решение  двух главных задач.

     Во-первых, реализация Конституции и законов  РФ, законодательство субъектов Федерации, обеспечение национальной безопасности с учетом интересов регионов, а также государственного суверенитета, экономической самостоятельности, духовно-нравственной самобытности народов.

     Такие функции эффективно может выполнять  лишь высокопрофессиональный, стабильный, рационально выстроенный и организационно продуманный и вместе с тем в экономическом и правовом отношении обеспеченный аппарат государственных органов.

     Во-вторых, деятельность на основе специального законодательства как совокупность юридических норм, правил и процедур, регулирующих отношения, связанные с организацией государственной службы и выполнением стоящих перед ней задач. Предусмотрены правовой статус государственного служащего; особые процедуры замещения государственных должностей; права, обязанности и ответственность должностных лиц; специфический порядок и технологии прохождения службы. Все эти правовые нормы нацелены на соблюдение и защиту прав и свобод граждан.

     Процесс реформы государственной службы проходит достаточно сложно. Проблемы в осуществлении реформы отчасти  связаны и с недостаточным использованием исторического опыта борьбы с этими негативными явлениями. В связи, с чем в рамках исследования правовой природы государственной службы, нами отдельно была проанализирована история становления и развития государственного управления в России. Интерес представляет исторический опыт формирования прочного правового статуса чиновников как необходимого инструмента в создании действенного государственного механизма для решения стоящих перед государством задач. Изучение истории формирования и функционирования российской государственной службы, безусловно, полезно и для совершенствования действующего законодательства, с максимальной реализацией положительного отечественного опыта.

     Актуальность  заявленной темы обусловлена, с одной стороны, недостаточной разработанностью проблемы в юридической науке, наличием ряда пробелов в системе историко-правовых знаний, с другой – необходимостью совершенствования действующего законодательства, назревшей необходимостью поиска мер повышения эффективности системы государственной службы.

     Объект  работы – государственная служба в России. Предметом исследования является история становления государственная служба. Цель работы заключается в анализе истории законодательства о государственной службе. Достижение цели исследования обеспечивается последовательным решением ряда задач:

- государственная служба в РФ: понятие и сущность;

- виды государственной службы в РФ;

- историко-правовые аспекты развития государственной службы в дореволюционной       России;

- история развития законодательства о государственной службе в Советский период;

- формирование и развитие закона о государственной службе в начале XX-конце XXI в. в РФ;

- современное реформирование государственной службы в РФ;

     Степень научной разработанности проблемы определяется тем, что на протяжении многих лет проблемы изучения государственной службы внимание отечественных ученых. На нынешнем этапе развития отечественной юридической науки интерес исследователей к данной проблематике еще более активизировался. Это касается и исторических основ, и поиска современных инструментов повышения эффективности публичного управления. Проблемы нашли отражение в работах Т.Г. Архиповой, М.Ф. Румянцевой, А.С. Сенина, Т.В. Баранника, С.В. Приваловой, Ю.Н. Старилова, В.П. Макаренко, С.Г. Наймушина, А.Г. Николаева, А.Ф. Ноздрачева, А.В. Облонского, С.Е. Чанова, С.С. Пчелинцевой, Б.П. Елесеева, В.Д. Граждана, В.Д. Адрианова и многих других.

     Раскрытие предмета исследования, достижений цели и задач предопределило использование  широкого спектра методов. Общенаучные методы познания способствовали созданию целостного представления об исследуемом явлении. Также нами использовались методы сравнения, методы анализа и синтеза, системный метод. Особое значение уделялось использованию специальных методов: формально-юридическому и сравнительно-правовому.

     Структура работы состоит из введения, трёх глав, состоящих из 6 параграфов, библиографического списка и заключения. 

1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ  ОСНОВЫ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ  СЛУЖБЫ В РФ 

     1.1 Государственная служба в РФ: понятие и сущность

     Слово «служба» имеет несколько значений. Под службой может пониматься как орган исполнительной власти (Федеральная Служба безопасности), так и структурное подразделение  органа исполнительной власти (служба общественной безопасности УВД). В нашем случае службу мы понимаем как вид деятельности.

     Одним из требований, предъявляемых к государственной  службе, является возможность ее осуществления  только на профессиональной основе, то есть определенной категорией служащих, для которых работа в государственном аппарате - основная профессия). Под профессиональной основой в литературе понимается непрерывная, преемственная и компетентная деятельность[32]. Д.Н.Бахрах – «деятельность постоянную в течение определенного времени в рамках определенного коллектива за регулярно получаемое вознаграждение»[28]. Отмечая справедливость данных высказываний, отметим сложность определения основной профессии по перечисленным признакам. Государственная служба должна осуществляться профессионалами. Профессионализм обусловлен необходимостью компетентного и преемственного осуществления деятельности государственных органов и иных структур.

     Следует отметить, что понятие «государственная служба» употребляется в широком  и в узком смысле. В узком  смысле это деятельность в государственных органах по непосредственной реализации их задач и функций, а в широком - как в государственных органах, так и в государственных организациях (если эта деятельность непроизводственного характера)[31]. Также в широком смысле к государственной службе относится трудовая деятельность работников, выполнение ими служебных функций в государственных органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях. В узком смысле под государственной службой Российской Федерации понимается профессиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий:

     — Российской Федерации;

     — федеральных органов государственной  власти, иных федеральных государственных  органов;

     — субъектов Федерации;

     — органов государственной власти субъектов Федерации, иных государственных органов субъектов Федерации;

     — лиц, замещающих должности, устанавливаемые  Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных  органов;

     — лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Федерации.

     Посредством государственной службы реализуются  задачи и функции государственных  органов. Этот вид социальной деятельности носит государственно-властный характер и осуществляется гражданами, которые именуются государственными служащими, то есть лицами, замещающими ту или иную должность в государственном органе и обладающими властными полномочиями по отношению к неподчиненным им по службе гражданам и должностным лицам организаций, предприятий, учреждений.

     Таким образом, под государственной службой понимается вид деятельности, осуществляемой на профессиональной основе за материальное вознаграждение в государственных органах в целях непосредственной реализации задач и функций государства (узкий смысл) или в государственных органах и организациях, направленная на выполнение своих обязанностей непроизводственного характера (широкий смысл).

     Государственный служащий — это лицо, занимающее должность за вознаграждение и осуществляющее различные должностные функции: управленческие (руководитель органа), правоохранительные, социально-культурные, обслуживающие и т.п.

     Принятый  в 2003 г. Федеральный закон «О системе  государственной службы РФ» подразделяет государственную службу на следующие виды: государственная гражданская служба; военная служба; правоохранительная служба. При этом государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации[5]. Вместе с тем, названный закон лишь определяет общие положения указанных видов государственной службы и не дает даже определения военной и правоохранительной службы, отнеся это к компетенции соответствующих законов, которые в настоящее время еще не проработаны.

     Институт  государственной службы носит межотраслевой  характер, в него входят нормы конституционного, административного, трудового, гражданского, муниципального и других отраслей права.

     К специальным актам, регламентирующим государственную службу, относятся  Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58 ФЗ «О системе государственной  службы»[5], Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79 ФЗ «О государственной гражданской службе РФ»[4], другие федеральные законы и иные нормативно-правовые акты, в том числе указы Президента РФ[2-14], постановления Правительства РФ[16], конституции, уставы, законы и другие нормативные акты субъектов Федерации, регулирующие вопросы государственной службы.

     Особенности государственной службы в отдельных государственных органах устанавливаются законами на базе рамочного Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации». В Федеральном законе от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы» определены правовые и организационные основы системы государственной службы страны. Законом установлено, что государственная гражданская служба является одним из видов государственной службы и вместе с военной и правоохранительной службами составляет систему государственной службы. Этот вид службы подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов Федерации. При этом правовое регулирование и организация федеральной государственной гражданской службы находятся в ведении Российской Федерации; правовое регулирование государственной гражданской службы субъектов Федерации - в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, а ее организация - в ведении субъектов Федерации[41].

     Новеллой Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы» является впервые данное на федеральном уровне понятие государственной гражданской службы как вида государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Федерации.

     В федеральном законе «О системе государственной  службы» четко разграничены понятия федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Федерации. Кроме того, обозначен ряд принципиальных вопросов государственной гражданской службы, включая, в частности, порядок утверждения перечней должностей федеральной государственной гражданской службы, реестра должностей государственной гражданской службы субъектов Федерации, определение федерального государственного служащего и государственного служащего субъектов Федерации и др[5].

     В тоже время из Федерального закона «О системе государственной службы» следует, что некоторые важные вопросы государственной гражданской службы должны регулироваться соответствующим федеральным законом о виде государственной службы (для гражданских служащих, соответственно, законом о государственной гражданской службе), а именно:

     а) правовое положение (статус) федерального государственного гражданского служащего и государственного гражданского служащего субъектов Федерации, в том числе ограничения, запреты обязательства, правила служебного поведения, ответственность, а также порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров;

     б) порядок поступления на государственную службу и замещения вакантных должностей на конкурсной основе, условия формирования конкурсных комиссий, правила опубликования информации о конкурсах в средствах массовой информации, а также другой порядок поступления на государственную службу и замещения вакантных должностей;

     в) дополнительные требования к гражданам  при поступлении на государственную  службу по контракту;

     г) условия контрактов, порядок их заключения, а также основания и порядок  прекращения их действия;

     д) предельный возраст пребывания на государственной гражданской службе;

     е) назначение на должность, присвоение классного  чина, дипломатического ранга, воинского  и специального звания, аттестация или квалификационный экзамен;

     ж) основания прекращения государственной службы, в том числе увольнения в запас или в отставку;

     з) условия учета при присвоении классного чина ранее присвоенного дипломатического ранга, воинского  и специального звания в связи  с переходом на государственную  гражданскую службу с государственной службы другого вида;

     и) стаж (общая продолжительность) государственной  гражданской службы;

     к) условия включения в стаж (общая  продолжительность) государственной  гражданской службы продолжительности  государственной службы другого  вида. 

     1.2 Виды государственной службы в РФ

     Взаимосвязь гражданской службы и государственной  службы Российской Федерации, иных видов  обеспечивается на основе единства системы  государственной службы Российской Федерации и принципов ее построения и функционирования, а также посредством:

     1) соотносительности основных условий  и размеров оплаты труда, основных  государственных социальных

     гарантий;

     2) установления ограничений и обязательств  при прохождении государственной  службы Российской Федерации  различных видов;

     3) учета стажа государственной службы Российской Федерации и иных видов при исчислении стажа гражданской службы;

     4) соотносительности основных условий  государственного пенсионного обеспечения  граждан, проходивших

     государственную службу Российской Федерации.

     Федеральный закон от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» установил, что система государственной службы включает в себя следующие ее виды:

     - государственная гражданская служба;

     - военная служба;

     - правоохранительная служба.

     Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации.

     Военная служба и правоохранительная служба являются видами федеральной государственной  службы.

     В Федеральном законе «О системе государственной  службы Российской Федерации» изложены основные принципы построения и функционирования этой системы, являющиеся общими для всех видов государственной службы. Среди них такие, как равный доступ граждан к государственной службе и единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающие законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы[46].

     Соотношение должностей федеральной государственной  службы, воинских должностей и должностей правоохранительной службы в соответствии с этим Федеральным законом определяется Указом Президента Российской Федерации, а в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы гражданам, проходящим федеральную государственную службу, присваиваются классные чины, дипломатические ранги, воинские и специальные звания.

     Взаимосвязь федеральной государственной гражданской  службы и государственной гражданской  службы субъектов Российской Федерации  поддерживается, в частности, тем, что Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» установил единый порядок присвоения государственным гражданским служащим классных чинов[43].

     Помимо  этого взаимосвязь видов государственной  службы поддерживается правовыми положениями, касающимися основных условий и размеров оплаты труда, а также основных государственных социальных гарантий. Нормы оплаты по штатным должностям, а также соотношение окладов устанавливаются Президентом Российской Федерации.

     Взаимосвязь видов государственной службы подтверждает установленная федеральным законодательством система ограничений и обязательств при прохождении государственной службы Российской Федерации, общих для всех видов государственной службы. Перечень ограничений приведен в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Кроме того, существуют запреты, связанные с гражданской службой. Взаимосвязь гражданской службы и государственной службы иных видов устанавливается также и посредством учета стажа государственной службы Российской Федерации. Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» фиксирует это.

     Наконец, взаимосвязь различных видов  государственной службы основана на общих принципах государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших государственную службу Российской Федерации[28].

     Взаимосвязь гражданской службы и муниципальной  службы обеспечивается посредством:

     1) единства основных квалификационных  требований к должностям гражданской  службы и должностям муниципальной службы;

     2) единства ограничений и обязательств  при прохождении гражданской  службы и муниципальной службы;

     3) единства требований к профессиональной  подготовке, переподготовке и повышению  квалификации гражданских служащих  и муниципальных служащих;

     4) учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;

     5) соотносительности основных условий  оплаты труда и социальных  гарантий гражданских служащих  и муниципальных служащих;

     6) соотносительности основных условий  государственного пенсионного обеспечения  граждан, проходивших гражданскую  службу, и граждан, проходивших  муниципальную службу, и их семей  в случае потери кормильца.

     Установление  общих принципов организации  системы органов государственной власти и местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72 Конституции). В целях правового обеспечения наиболее эффективного функционирования всей системы управления вопросы регламентации разграничения гражданской службы решаются между органами государственной власти федерального и регионального уровня, муниципальной службы - между государственными органами соответствующего субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления[44].

     Как в Законе № 79-ФЗ (ст. 21-31), так и  в законах об иных видах государственной  службы содержатся нормы, регламентирующие все перечисленные стадии прохождения  государственной службы[38].

     Законодательством предусматривается, что замещение должностей гражданской службы и государственной службы иных видов осуществляется преимущественно на конкурсной основе. Регулирование порядка и условий назначения на должность по конкурсу дифференцируется: на гражданской службе он регламентируется положением, утверждаемым указом Президента РФ, а в правоохранительной службе, например, - актом руководителя соответствующего федерального правоохранительного органа[29].

     Основные  условия прохождения государственной  службы всех видов регулируются служебным контрактом. Предметами регулирования служебного контракта являются обязательства Российской Федерации и федерального государственного служащего, а также обязательства субъекта Федерации, принимаемые на себя соответствующим государственным органом и государственным служащим.

     В соответствии с федеральным законом  о конкретном виде государственной  службы контракт может заключаться  с гражданином: на неопределенный срок; на определенный срок; на срок обучения в образовательном учреждении профессионального образования и на определенный срок государственной службы после его окончания.

     Федеральными  законами о различных видах государственной  службы предусматриваются:

     - возрастные ограничения пребывания  на государственной службе;

     - порядок назначения на должность, присвоение классного чина, специального звания, ранга, а также все другие обстоятельства прохождения государственной службы соответствующего вида;