История возникновения и сущность бюрократии в государственном аппарате

ВВЕДЕНИЕ 

     Государственная бюрократия призвана осуществлять функцию  посредника между государством и  населением. Бюрократия занимает важное место в современном обществе, поэтому важно понять формы бюрократии и степень воздействия бюрократии на общественные процессы. Только сильная  власть, принимающая разумные решения  и способная обеспечить своевременное  и полное их исполнение, в состоянии  реализовать свое предназначение и  выполнить свои обязанности перед  обществом. Бюрократия в современном  мире проникает во все сферы жизнедеятельности  человека. Это относится не только к России, но и к большинству  государств. Это позволит не только разобраться в сущности этого  явления, но и поможет уменьшить  негативное влияние бюрократии на жизнь  общества. Проблема бюрократии рассматривалась  в работах многих социологов, политологов.

     Административная  реформа в России показала, что  изменение в системе государственного управления затрагивает целый спектр политических проблем. А это значит, что управление неотрывно связано  с политикой, что невозможно реформировать  одну часть государственной системы, не обращая внимание на другие ее составляющие.

     При той роли, которую играет государство  и государственное управление в  России, вызывает удивление, ограниченное развитие теории государственного управления и политики в отечественной науке. Государственное управление, конечно, характеризуется многими свойствами управления вообще, однако слово «государственный»  имеет особое значение.

     Актуальность исследования проблем бюрократии с течением времени не только не снижается, а неуклонно растет. Процессы реформирования политической и административной систем социума, требуют повышенного внимания к вопросам государственного управления.

     Как разработка, так и воплощение в  жизнь решений политического  руководства, в значительной степени  зависят от бюрократии – особого  слоя людей, на профессиональной основе осуществляющих административную деятельность.

     Как показывает мировой и отечественный  политический опыт, степень политического  участия государственных служащих и осознание ими своего места  и своих перспектив в меняющемся обществе в периоды общественно-политических трансформаций способны оказать  как позитивную, так и негативную роль.

     Однако  нельзя забывать, что конечная цель проводимых реформ – рост уровня жизни  населения и построение зрелого  гражданского общества. Это предполагает, помимо прочего, сокращение управленческих расходов и определение пределов участия бюрократии в общественно-политической жизни, оптимизацию количества людей, задействованных в процессах  администрирования.

     Решение столь комплексных задач невозможно без понимания механизмов политического  участия бюрократии, на основе знания которых возможна адаптация ее корпоративных  интересов к интересам всего  общества.

     Государственная бюрократия как объект специализированного  исследования появляется в работах  обществоведов приблизительно полтора  столетия назад. По времени интерес  к этой проблематике совпал с ускорением промышленного развития, ставшего новым  вызовом для правящих кругов. Более  подробно на степени разработанности  данной проблемы я остановлюсь в  основной части своей курсовой работы, в разделе «Обзор литературы».

     Целью моей работы стало рассмотрение истории возникновения и сущность бюрократии в государственном аппарате.

     Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

1. Изучить и проанализировать литературу по данной тематике;
2. Рассмотреть исторические факты возникновения и развития бюрократии;
3. Рассмотреть понятия бюрократия и бюрократизм. Проанализировать отношение россиян к бюрократии.

       ГЛАВА 1. ФЕНОМЕН БЮРОКРАТИИ.

                           I. Бюрократия: источники и сущность. 

         Слово “Бюрократия” в буквальном  переводе означает  господство  канцелярии(от фр. bureau - бюро, канцелярия), власть аппарата управления[13]. Само  по себе это слово не несет никакой негативной нагрузки. Различные учреждения  и конторы,   как   звенья   государственного   аппарата,   органы   управления предприятий  и  организаций,  создаются  для  управления   происходящими   в подведомственных  структурах  процессами,  для  организации   связей   между участниками общественной жизни и между ними и обществом в целом.  При  этом, вполне логично, что эти органы наделены определенной властью в рамках  своей компетенции. Но, в свою очередь, предполагается,  что  они  стремятся  не  к собственным  выгодам,  а  действуют  в  интересах  прежде  всего тех,   кто уполномочил их управлять, удовлетворяют потребности самих управляемых.[14]

         Исходя из буквального значения  слова “бюрократия”, его часто   употребляют как синоним административного управления. Кроме того, термином  “бюрократия” нередко  обозначается  рационально  организованная  система  управления,   в которой работают компетентные служащие на должном  профессиональном  уровне.

       Такое понимание бюрократии во многом связано  с работами немецкого  социолога Макса   Вебера   (1864-1920),   оставившего   заметный   след    в    теории управления[15]. В широком же, и наиболее часто употребляемом  применении,  а также в политической лексике термин “бюрократия” и все производные  от  него употребляются  в  ярко  выраженном  негативном  смысле,   как   своеобразное “контруправление”. То есть  акцент  смещается  в  сторону  извращенных  форм управления (раздутость и  запутанность  аппарата  управления,  многописание, подмена законов подзаконными актами, волокита, консерватизм,  недоступность, протекционизм  и  др.).  Поэтому  необходимо  четко  дифференцировать   само понимание термина “бюрократия”, так как возникает  возможность  нивелировать различия самих принципов управления и отрицательных черт их  проявления.  То есть  “бюрократизм”  необходимо  воспринимать  как  врожденный,  тяжелый   и хронический недуг органов управления, который свойственен  любому  обществу, не взирая  на  различия  в социально-политическом  устройстве.  Этот  недуг всеобъемлющ.  При  изменении  форм  управления  он  способен  к  мутации   и приспособляемости.  Такая   непотопляемость   бюрократизма   обусловливается прежде всего источниками его  появления,  его  социальной,  экономической  и политической базой. 

                      1.1. Источники появления и генезис  бюрократии. 

         В определении источников появления  бюрократии  есть  несколько   подходов, иногда диаметрально противоположных. Это определяет и различие  во  взглядах на  генезис   этого   явления   и   возможность   его   преодоления.   Из-за недостаточного объема данной работы,  представляется  возможным  представить только две крайние точки зрения на эту проблему.

         Если кратко определить сущность  марксистского  подхода,  можно   сказать: бюрократия - это  социальный  организм-паразит  на  всем  протяжении  своего исторического существования, результат  социально-классовых  антагонизмов  и противоречий   и   материализация   политического   отчуждения.   Бюрократия органически связана с экономическими отношениями, политическими  структурами и идеологическими  формами  сознания.[16]  Марксистский  подход  имеет  свою систему понятий (“бюрократическое отношение -  государственный  формализм  - политический  рассудок”)   и   ключевые   принципы   анализа   (целостность, конкретность, монизм, классовость и  революционное  отношение  к  классовому обществу и государству).

         Бюрократическое  отношение   обусловлено  экономически,  не  зависит    от интересов, сознания и воли  индивидов,  определяет  их  действия,  и  потому объективно.  Бюрократическое  отношение  -   форма   проявления   социальных противоречий  между  государством  и  обществом,  аппаратом   управления   и гражданами.  Чиновники,  включенные  в  систему  государственного   аппарата обладают своего рода монополией на политический разум и мораль, и стараются снять с себя вину за социальные противоречия и переложить ее на  общество  и граждан. Причем высшие уровни доверяют  опыту  и  разуму  низших,  а низшие делегируют высшему знание всеобщего.[17]

         Классики марксизма пришли  к   выводу,  что  бюрократизм   приобретает  тем большие  масштабы,  чем  авторитарнее  политический  режим,  а  степень  его ограничения зависит от степени  демократичности.  В  условиях  авторитарного режима государство сводится  к  “...выделенному  из  человеческого  общества аппарату   управления...   особого   разряда   людей   специалистов,   чтобы управлять...”[18].  В  этих  условиях  государственный  аппарат  приобретает определенную степень самостоятельности  по  отношению  к  обществу,  которое делегирует этому  аппарату  властные  полномочия.  А  эта  самостоятельность питает почву для процветания бюрократии. У бюрократа  “государственная  цель  превращается в его личную цель, в погоню за чинами, в делание  карьеры”[19], в  удовлетворение  своих  материальных  потребностей.  Такое  безразличие  к общественным   делам   выражается   в   государственном   формализме,   т.е. превращение  политических  целей  в   канцелярские   задачи,   и   наоборот. Социальная  почва  государственного  формализма  -  отношения  собственности (частной и государственной),  материальные  интересы  и разделение  труда, которое  порождает   корпоративные   интересы.   Необходимость   их   защиты культивирует устойчивые организационные формы[20]. “Государственный  аппарат не может быть слишком простым. Ловкость жуликов всегда в том и  заключается, чтобы усложнить этот аппарат и сделать его загадочным”.[21]

         Политический рассудок есть форма  мысли, которая отражает  бюрократические отношения и государственный формализм.  Политический  рассудок  определяется материальным положением индивидов, групп и классов.  А  чем  более  политика довлеет  над  экономикой,  тем  бюрократичнее  государство[22].  Бюрократизм возник еще в рабовладельческом обществе  и  особенно  развился  в  восточных деспотиях, базировавшихся  в  соответствии  с  терминологией  К.  Маркса  на “азиатском способе производства” с характерным для  него  большим  значением централизованно управляемых ирригационных работ. Бюрократизм  развивался  на почве исторически закономерного процесса выделения управления в  особый  вид общественной  деятельности,   профессионализации   аппарата   управления   и наделение его необходимыми для управления властными полномочиями. По  мнению марксистов он достиг наивысшего расцвета в буржуазных  государствах,  прежде всего в тех,  которые  и  на  капиталистической  стадии  развития  сохранили многое от аппарата управления абсолютной монархии.  Не  случайно  анализ  К. Марксом прусского бюрократизма  40-х  гг.  XIX  в.  и  анализ  В.И.  Лениным российского  бюрократизма  в  конце  XIX  и  начале   XX  в.  долгое   время оставались единственным  приемлемым  в  нашей  стране  взглядом  на  природу бюрократии.[23]

         Таким образом, социально-политические  корни бюрократизма, с точки   зрения марксистской  парадигмы,  так  как  он  сформировался  в   эксплуататорском, главным образом в буржуазном обществе, заключаются в чрезмерном  обособлении аппарата управления  от  общества,  утверждении  чиновничьего  эгоцентризма, использовании работниками аппарата предоставленных  им  властных  полномочий для обеспечения своих  собственных  групповых  и  индивидуальных  интересов, которые определяются прежде всего их материальным положением[24].

         Совсем иные истоки проявления  бюрократии  в  общественно-политической  и хозяйственной жизни описывает  М.  Вебер  в  своем  итоговом,  в  буквальном смысле этого слова,  труде  “Хозяйство  и  общество”,  который  к сожалению остался  незавершенным.  Общим  для  Вебера  и  марксизма  был   взгляд   на бюрократию, как аппарат господства. Но  если  марксисты  рассматривали  этот аппарат прежде всего как инструмент военно-политического господства,  то  М. Вебер  видел  в  этом  организационный  аспект  господства,   обеспечивающий целостность  существования  общества.  Социальная  структурированность,   по мнению М. Вебера, необходима не только для сил (социальных  групп,  сословий и  т.д.),  находящихся  непосредственно  в  системе  аппарата  управления  и заинтересованных в его консервации, но и для  всех  членов  общества[25].  В этом аспекте господство  получает  свое  функциональное  оправдание,  дающее право на применение прямого насилия узкой  группой  лиц  в  интересах  всего общества,  а  не  того  или  иного  класса.  Источник  дальнейшего  развития бюрократии, пронизывающей все  сферы  общественной  деятельности,  М.  Вебер видит в процессах концентрации (социальной,  политической,  экономической  и др.),  которые  сопровождаются  отчуждением  непосредственного   исполнителя (“производителя”) от средств производства. Это приводит  к  необходимости  в посреднике,  обеспечивающем  восстановление  этой  связи.  То  есть,   корни бюрократии по мнению  М.  Вебера  более глубокие   и лежат не  столько в плоскости экономических отношений и вопросов  собственности,  а  исходят  из онтологической  потребности  человека  в  социальной  структурированности  и организации для обеспечения  своей  повседневной  безопасности.  Поэтому  М. Вебер считает, что бюрократия не  является  “надстройкой”  над  “отношениями эксплуатации и частной  собственности”.[26]  Он  видит  глубокую  внутреннюю связь   процессов   бюрократизации,   огосударствления    собственности    и потребности в социальной организации общества вообще.

         Если говорить о политической  истории России, то в ней ярко  видны глубокие корни и традиции российской  бюрократии,  обладающей  своими  специфическими особенностями. Гражданского общества европейского образца в  России  никогда не существовало. Государство всегда господствовало  над  обществом.  Поэтому бюрократия   обладала   преимуществом   по   сравнению   с   другими,   даже привилегированными сословиями. Экономические преобразования  в  значительной степени осуществлялись сверху, путем  государственного  принуждения,  причем превыше  всего  ставились  интересы  государства,  потребности   обороны   и экспансии,   и   эти   интересы   не   всегда   совпадали    с    интересами привилегированных  сословий.  В.П.   Макаренко   считает,   что   неизбежным следствием  этого  принципа  является   монополия   государства   на   любые социальные инициативы. Формы социальной жизни и организации,  не  навязанные государством,  решительно   пресекались.   На   этой   почве   формировалась бюрократическая традиция  политической  мысли  и  практики:  гражданин  есть собственность государства и все  его  действия  либо  определяются  властью, либо   являются   покушением   на   власть.[27]    Государство    становится всеобъемлющим  инструментом  для  реализации  задач,  направленных  на  свое воспроизводство.  Все  сферы  общественной  жизни  требуют  в  этом   случае тотальной  подконтрольности   со   стороны   государства.   Без   этого   их существование становится невозможным. В свою очередь необходимость в  полном контроле   и   соблюдении   интересов   государства   требуют    постоянного воспроизводства  аппарата,  который  сможет  осуществлять  этот  контроль  и блюсти эти интересы.

         Классики марксизма считали, что  при переходе  к  социализму  утрачивается главная  опора   бюрократии   -   система   капиталистических   общественных отношений. Но реальность показала, что бюрократия может существовать  и  без этой “главной” опоры, питая свои корни в более благодатной  и  непоколебимой почве - в самом государстве. Достаточно полный анализ  советской  бюрократии содержит работа кандидата экономических наук  Каратуева  А.Г.[28]  Советская бюрократия   вполне    успешно    приспособила    методы    “обобществления” производства,   а    также    идеологическое    единение    государства    и государственного  аппарата.  В  экономической   сфере,   а   А.Г.   Каратуев рассматривает методы господства советской бюрократии  именно  сквозь  призму экономической  деятельности,  государственная  бюрократия  смогла  проводить конфискационную  экономическую  политику,  которая   исключала   возможность конкуренции и  на  первое  место  выдвигала  фетиш  “плана”,  приоритетность выполнения  “показателей”,  поклонение  регламентирующим  документам.  Такая политика обеспечила формирование  военно-полицейского  характера  экономики, который подразумевал  невозможность  экономической  свободы  предприятий,  а также  простых  граждан,  которые   были   практически   лишены   источников независимого от  государственной  службы  существования.  В  такой  ситуации тотальной зависимости от государства, и прежде всего от аппарата  управления этим государством, складывалась возможность осуществления полного  контроля, максимального  использования  властных   полномочий   через   монополизацию, консервацию и постоянное воспроизводство  бюрократической  машины,  якобы  в интересах всего “общества”.   Очень интересно объясняется перманентная  бюрократизация  управленческого аппарата в  замечательной  работе  английского  публициста  Сирила  Норткота Паркинсона  “Закон  Паркинсона”.  Истоки  этого  феномена  он  рассматривает сквозь призму  социально-психологической  ориентации  чиновника.  Его  Закон выражается в форме двух “почти аксиоматических положений”:

        1) чиновник множит подчиненных,  но не соперников;

        2) чиновники работают друг на  друга.[29]

         Если кратко расшифровать эти  тезисы,  то  перед  нами  предстанет  вполне реальная картина. Чиновник, находясь  на  определенном  этапе  своей  жизни, жалуется  на  перегрузку,  и,  как  правило,  просит  себе  в  помощь   двух подчиненных. Причем обязательно двух, ни в коем  случае  не  меньше,  “чтобы каждый придерживал другого, боясь,  как  бы  тот  его  не  обскакал”[30].  С течением времени возникнет  необходимость  разгрузить  и  этих  подчиненных, назначив каждому в помощники еще по два исполнителя. Таким образом,  первый чиновник будет иметь определенный административный вес,  а  его  подчиненные будут  трудится  в поте  лица,  причем  независимо  от  того,   увеличилось количество  дел  или  нет.  При  выполнении  разросшимся  в   геометрической прогрессии штатом сотрудников по существу того же объема работ,  что  раньше выполнял первый чиновник, весь штат  оказывается  загруженным  полностью,  а чиновник-вершина пирамиды занят больше, чем прежде.   Не менее интересен обзор “болезни  Паркинсона”,  которая может поразить практически   любое   учреждение   и   способно    загубить    всякую    его работоспособность. Эта болезнь проходит стадии. Первый  признак  заболевания проявляется в том, что  среди  сотрудников  учреждения  появляется  человек, сочетающий  полную  непригодность  к  своему  делу  с   завистью   к   чужим успехам.[31] Опасность увеличивается, когда этот человек, не  справляясь  со своей работой, суется в чужую и пытается войти в руководство. Когда ему  это в  какой-то  степени  удается,  наступает  вторая  стадия  заболевания.   Он начинает выживать тех, кто способнее его, и не дает  продвинуться  тем,  кто может заменить его в будущем. И в конечном итоге штаты  заполняются  людьми, которые глупее начальника. Если он второго сорта, они будут третьего,  а  их подчиненные четвертого. А чтобы жить спокойной жизнью в этом учреждении  все принимают эти правила игры  и  пытаются  выглядеть  глупее,  чем  они  есть.

       Коматозного состояния учреждение достигает  на третьей стадии,  когда  в  нем снизу доверху не  встретишь  и  капли  разума.  Из  этого  состояния  выхода практически уже нет и  учреждение  обречено  на  гибель  или  неплодотворное существование.

         Различия  во  взглядах  на  истоки  феномена  бюрократии  отражаются   на классификации и типологии бюрократии, и на определении ее сущности.  

                         1.2. Типология бюрократии и ее сущность. 

         Б.П. Курашвили, как представитель  марксистского  подхода,  различает   два типа  бюрократизма  -  добросовестный  (патерналистский)  и   своекорыстный. Формула   добросовестного    (патерналистского)   бюрократизма:    максимум общественной пользы при максимуме  задаваемого  сверху  порядка  и  минимуме доверия к управляемым, минимуме  их  самостоятельности и инициативы  в их собственном деле и в общественной  жизни  в  целом.  Формула  своекорыстного бюрократизма:  максимум  карьеры  и  корыстного   использования   служебного положения  при  минимуме  заботы  об  общественной  пользе.[32]  Надо  также сказать, что Б.П. Курашвили отождествляет своекорыстный  бюрократизм  прежде всего с капитализмом, а при социализме он  “сохраняется  во  враждебной  ему среде”,   хотя “исторически   загнан    в    угол”[33].    Представителями патерналистского  (“отеческого”)   бюрократизма   Б.П.   Курашвили   считает добросовестных и честных чиновников,  которые  тем не  менее пропитываются “эгоцентристским     духом     аппарата,     профессиональным     снобизмом, технократическим  высокомерием”.[34]   В   социалистическом   обществе   они существуют также не в чистом виде - в виде местничества  и  ведомственности. Одним из обоснований  бюрократического  отчуждения  аппарата  управления  от управляемых  Б.П.  Курашвили  видит  в  необходимости  профессионализма    в управлении, который нередко порождает  у  чиновников  чувство  превосходства над “простыми” людьми.[35] Как отмечает А.П.  Бутенко,  одно  из  извращений социализма состоит в  том,  что  подменяется  “механизм  двусторонней  связи управляющих  и   управляемых...   механизмом   одностороннего   командования сверху”.[36]  Этот  механизм  неизбежно  вызывает  к   жизни   своекорыстное обособление и отчуждение аппарата управления от  общества,  использование  в корыстных  (групповых  или  индивидуальных)  интересах  предоставленных   им

властных  полномочий,  элитарно-кастовые  тенденции  в  их  среде, что   в совокупности составляет  социально-политическую  сущность  бюрократизма.[37]

       Организационно-техническую  сущность этого явления Б.П. Курашвили,  апеллируя к  работам  классиков  марксизма-ленинзма,  видит в   сплошной   формальной заорганизованности всего и вся, и в стремлении бюрократии выдать  формальное за содержание, а содержание - за формальное, когда весь  принцип  управления приобретает призрачный характер и  сводится  к  обожествлению  “показателей” как  инструмент  для  измерения   эффективности   аппарата   управления.[38]

       Немаловажен,  по  мнению  сторонников   марксистской   точки   зрения,   при определении  социально-политической  сущности  бюрократизма   и   вопрос   о “правовой”  основе  бюрократии,  которая  уделяет  исключительное   внимание “правовому обеспечению” своего воспроизводства,  созданию  юридической  базы для своего существования.

         Несколько  другую  классификацию   бюрократии  приводит  в  своей   работе “Хозяйственная этика мировых религий” Макс  Вебер.  Он  различает  два  типа бюрократии:    традиционную    “патримониальную”,    которой свойственно

иррациональное  начало, и современную рациональную. Первый  тип зародился и развивался, проникая постепенно во все сферы общественной  жизни,  вместе  с зарождением и развитием государственной машины. Он  охватывал  прежде  всего область государственного управления  и  поддержания  общественного  порядка. Среди   традиционной   бюрократии    М.    Вебер    вычленяет    “бюрократию

древнекитайских  мандаринов”  и  древнеегипетских,  позднеримских,  а также византийских чиновников. Древнекитайский  мандарин  отличался  от  чиновника “египетского, позднеримского и византийского типа” тем,  что он  вообще  не был специалистом управления, а скорее “литературно-гуманитарно  образованным

джентльменом”.[39] Рациональная бюрократия  сформировалась  в  эпоху  Нового времени, первоначально охватывая сферу частно-хозяйственной деятельности  и прежде  всего  сферу  внутрихозяйственного   управления   наиболее   крупных предприятий.   Постепенно    влияние    рациональной    модели    бюрократии распространилось и на другие сферы общественной жизни,  постепенно  вытесняя патримониальную.[40]  Но  тем не  менее,  общегосударственная   бюрократия, приобретая черты рациональности, четко отделялась М. Вебером  от  бюрократии частно-хозяйственной, т.к. существовал принцип невмешательства государства в   частно-хозяйственную   область   и   разграничение    экономической    и государственно-политической деятельности.  Современный  М.  Веберу  бюрократ отличается по его мнению от патримониального бюрократа второго типа  гораздо большей “рациональной предметной  специализированностью  и вышколенностью”, т.к.   произошло   вливание   рационального   начала    частно-хозяйственной бюрократии.

         Социально-политическую сущность  бюрократии  М.  Вебер  определяет  черезонтологическую    потребность    общества    в    социальной организации, структурированности и упорядочения вообще и видит глубокую внутреннюю  связь процесса бюрократизации с процессом огосударствления собственности.[41]  Эти процессы порождают неминуемое возникновение  угрозы  исчезновения  элементовсвободы  в экономической и других  сферах.   Государственная   бюрократия начинает  вмешиваться   во   внутрихозяйственное   управление   предприятий, подрывая его мелочной  опекой  и  вступая  в  противоречие  с  экономической рациональностью  и   рентабельностью.   Такая   ситуация   вмешательства   и тотального контроля с целью обеспечения фискальных  интересов  и  укрепления военной мощи государства была,  к  примеру,  очень  характерна  для  системы органов  управления  горнозаводской  промышленностью  Урала  XVIII-XIX  вв., когда частные предприятия организовывались и функционировали  под  неусыпным надзором государства.  Сфера  деятельности  этих  предприятий  также  строго регламентировалась  и   направлялась   в   русло   военной   промышленности.

       Выполнение   заказов    военного    ведомства    пользовалось    неоспоримой приоритетностью, а вопросы  экономической  целесообразности  и,  тем  более, рентабельности волновало государство в меньшей степени.

     ГЛАВА 2. Исторические корни бюрократизма 

     Бюрократия - категория историческая, в России она ведет начало от времени оформления абсолютизма. Не всякое лицо, причастное к яправлению, можно назвать бюрократом и не всякие учреждения - бюрократическими. Лица, отправлявшие управленческие функции, известны и во времена Русской Правды - уже тогда существовали вирники и тиуны. В последующие столетия численность их, как и номенклатура отправляемых ими функций, увеличивалась и усложнялась, но ни в XVI, ни в в XVII столетиях бюрократия в России еще не сложилась.

     Подобно тому как монархическую форму правления на основании определенных признаков считают абсолютистской (наличие регулярной армии, бюрократии, правильно организованной финансовой системы, определенного уровня развития товарно-денежных отношений, обеспечивавших материально абсолютистский режим), так и форму административного устройства правомерно называть бюрократической только в том случае, если налицо система, совокупность определенных признаков, а не один или несколько из них. Это - зависимость чиновников от монарха, строгая иерархия учреждений и должностных лиц, руководствующихся в своей деятельности уставами и регламентами, единообразие структуры и штатов учреждений и обязанностей должностных лиц, углубление разделения их труда, выражавшееся хотя бы в таком первичном виде, как разграничение гражданской и военной служб, и т. д.

     В обобщенном виде отличия в положении  государственного аппарата XVII столетия по сравнению с XVIII в. отражены в присягах. В XVII столетии отсутствовал единый текст присяги: в различных учреждениях имелись свои крестоприводные записи для различных категорий должностных лиц. Для подьячих Посольского приказа и Разряда она была не такой, как для подьячих прочих приказов; свои крестоприводные записи были у думных чинов, иностранцев на русской службе, донских казаков и т. д. При Петре же был установлен единый текст присяги, под которой ставили подписи как сенаторы, так и канцелярские служители: «Государственных коллегий в члены, такой; и прочие чины гражданские, и каждый особо»,- как сказано в Генеральном регламенте. Еще более существенно то, что в присягу Генерального регламента введено обязательство, которого нет и не могло быть в крестоприводных записях XVII в., а именно: действовать в соответствии с инструкциями, регламентами и указами.