История возникновения прокуратуры

Оглавление

Введение

Актуальность. Вопрос о возникновении и развитии прокуратуры является достаточно на сегодняшний день. Историческое исследование создания какого-нибудь государственного органа помогает лучше понять историческое предназначение данного органа, его место в системе других органов, а также историческую необходимость выполнения возложенных на него функций. К тому же изучая историю того или иного государственного органа, мы сможем в современных условиях принять меры законодательного и организационного характера, направленные на повышение эффективности этого государственного органа.

 Сказанное в полной мере относится и к органам прокуратуры, деятельность которых никогда, ни в одном государстве не оценивалась однозначно. Вырабатывались различные концепции прокурорского надзора, многие положения которых не находили применения в практике, и, наоборот, практика выдвигала определенные требования к органам прокуратуры, которые не находили закрепления в законах о прокуратуре и научного обоснования в теории прокурорского надзора

В настоящее время, когда  в Российской Федерации активно  закладываются основы правового государства, особенно важно глубоко изучить историю возникновения прокуратуры как государственного органа, учреждения прокуратуры в Российской империи, перенесения на российскую почву сложившихся в западных странах принципов ее организации и деятельности, создание прокуратуры в Советской России, а затем в СССР и в Российской Федерации.

Целью курсовой работы является изучение истории возникновения и развития русской прокуратуры.

Для достижения этой цели при выполнении курсовой работы решаются следующие задачи:

1) рассмотреть предысторию прокурорского  надзора и  образование русской  прокуратуры при Петре I;

2) охарактеризовать развитие  прокуратуры во второй четверти XVIII-XIX веках;

3) дать оценку российской прокуратуре  на советском и современном  этапе.

Предметом курсовой работы стало образование прокуратуры, объектом – прокуратура как необходимый правоохранительный орган.

Так как процесс образования  прокуратуры представляет собой  огромный научный интерес, можно  выделить следующую историографию.

В книге Г.Н. Аппилова «Фискалитет при Петре I» раскрыто содержание предыстории русской прокуратуры, подробно рассмотрена система фискалитета.¹ В статье «История прокуратуры Российской империи» В.И. Баскова изложена оценка развития прокуратуры при Петре I и его преемниках.² В книге С.М. Казанцева «История царской прокуратуры» также проанализировано развитие царской прокуратуры.³ В книге А.Г. Звягинцева « око государево. Российские прокуроры. XVIII век» подробно охарактеризована личность первого прокурора П. И. Ягужинского.⁴ При рассмотрении развития прокуратуры на советском и современном этапе, я использовала статью В.И. Баскова « Отечественная прокуратура в 1922- 1996гг.»⁵  В Конституции Российской Федерации 1993 года посвящается прокуратуре статья 129, где устанавливает, что она составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и генеральному прокурору Российской Федерации.⁶ Также при написании работы я использовала федеральный закон от 17 января 1992 года « О прокуратуре Российской империи», в котором  четко изложена оценка прокуратуры Российской Федерации.⁷

Методологическую основу курсовой работы составили методы диалектики, системный, комплексный, целевой подход к изучаемой проблеме, логические приемы, общесоциологические и правовые методы: системный, конкретно-социологический, исторический, формально-юридический, сравнительно-правовой. В работе использовались и эмпирические методы познания: статистический анализ, исследование документов, печатных изданий и других средств массовой информации и т.д.

Практическая значимость работы многогранна. Тема курсовой работы может быть интересна различному кругу людей: взрослому, подростку, учителю и студенту, научному работнику и обычному человеку. Ее можно использовать в качестве пополнения своих знаний, так и в качестве лекций для прочтения на занятии.

Структура курсовой работы включает: введение, 3 главы, заключение и список использованной литературы.

Глава 1. Образование русской прокуратуры при Петре I

1. Предыстория прокурорского надзора

Присущей функцией всех органов управления является – надзор, контроль, проверка исполнения принятых законов, решений. Однако система специальных  органов надзора за исполнением  закона возникает только на определенном этапе развития общества и государства. В России развитие механизма надзора начинается в период формирования централизованного государства. Поиск эффективного механизма надзора идет в двух направлениях: предоставление надзорных функций выборным от населения лицам, и надзор с помощью специальных органов и должностных лиц.

Например, Судебник 1497 года устанавливает  надзор за деятельностью наместников  и волостелей как путем привлечения  к суду, так и путем надзора  за их деятельностью со стороны боярской думы. В середине XVI века первая форма надзора развивается в виде губных и земских органов, которые идут на смену системе кормлений. Но при Иване Грозном появляется и вторая форма надзора, а именно надзор с помощью специальных органов и должностных лиц,– опричнина.⁸ С укреплением абсолютизма и роста бюрократии предпочтение отдавалось надзору с помощью специальных органов и должностных лиц, то есть самонадзору.

Определенные черты  надзорного органа имели Челобитный приказ, Приказ приказных дел, и «Приказ, что на сильных челом бьют» (1619-1639).⁹ Функции такого органа многие исследователи усматривали в Приказе тайных дел Алексея Михайловича (1654-1676)¹⁰. Впервые такая мысль была высказана В.О. Ключевским. Позже эту гипотезу поддержали В.И. Сергеевич и М.Ф. Владимирский-Буданов, а в советской литературе – О.Ф. Козлов и Н.П. Ерошкин.

Исследователи предлагали свои точки зрения по поводу функций  и задач Приказа тайных дел. Более  взвешенной и точной является оценка роли Приказа тайных дел Н.Ф. Демидовой, которая полагает, что не следует  преувеличивать его надзорные функции, «скорее его следует рассматривать как личную канцелярию царя, ведавшую интересующими его вопросами»¹¹

 Необходимо заметить, что ни Градовский, ни Н.М. Муравьев, ни Веретенников не усматривают  связь между учреждением Приказа  тайных дел и петровскими фискалами и прокурорами. Но потребность в органах надзора  объективно возрастает. Если при системе кормлений невозможно провести границу между властью и произволом, то с ее отменой появляются такие виды преступлений, как лихоимство, неправосудный приговор, отказ в правосудии и др.

Кодификация законодательства и ужесточение наказаний в  Уложении 1649 года не дали ожидаемого результата, и даже отмена местничества не способствовала ограничению преступлений. Привычка смотреть на свою должность  как на источник дохода характерна и для второй половины XVII века. Причем отношение царской власти к поборам с населения было неоднозначно.  Даже Петр I в своем указе от 9 декабря 1697 года признавал «подаяние от челобитчиков» столь же правомерным источником дохода, как и государственное жалование.¹² Вместе с тем неоднократно в царских грамотах подтверждалось, что «воеводам и подьячим месячных кормов, и дров, и сена, и посылы всякие, и денщиков себе имать не велено», но тем не менее на протяжении всего XVII века поборы с челобитчиков носили фактически легальный характер. Допустимые «почести» и «поминки» рассматривались как вознаграждение, и только превышение обычных размеров, которое сопровождалось вымогательством, рассматривалось как серьезное преступление.

В XVII веке даже и при Петре шла борьба между государством в лице царской власти и служилым сословием не столько за законность, за защиту права подданных, сколько за казну. Взятки, так же как и казнокрадство, рассматривались, прежде всего, как покушение на государственную казну. Поэтому эффективность борьбы с должностными преступлениями определялась в этот период главным образом потребностями казны и убеждениями монарха. Естественное стремление центральной власти к ограничению произвола на местах наталкивалось  на отсутствие какой-либо законодательной регламентации прав и обязанностей, дисциплинарной и административной ответственности должностных лиц.

Таким образом, Петр I застает государственный аппарат в состоянии почти первобытного хаоса: все держалось на отдельных поручениях – приказах; установить, где право, где произвол, было чаще всего невозможно, да и некому было устанавливать; деятельность приказов осуществлялась методом проб и ошибок.¹³

Казнокрадство и другие злоупотребления чиновников становятся для Петра силой не менее грозной, чем внешний враг. Северная война потребовала мобилизации всех ресурсов, и если раньше, в довоенный период, Петр еще мог смотреть на злоупотребления чиновников, то теперь всякое должностное преступление приобретало для царя характер государственного.¹⁴

Бороться с произволом служилых людей Петр стал решительно и по разным направлениям: он ужесточает наказания за должностные преступления и проступки, усиливает регламентацию службы и вводит фискалов. Русский фискалитет является формой надзора, системой надзора и прообразом, а в дальнейшем и составной частью прокуратуры.

1. Институт фискалитета

Период конца XVI-начала XVII в. был отмечен значительным ростом преступности, должностных злоупотреблений, казнокрадства и взяточничества, что вызывало насущную потребность в создании государственной службы по борьбе с этими негативными явлениями. Средства борьбы со злоупотреблениями он искал в Европе, оттуда в начале XVII в. Были заимствованы многие государственно-правовые институты и фискалы в том числе.

Фискалитет зародился  еще в Древнем Риме. Фискалы  выполняли обязанности юрисконсультов и поверенных казны, они выступали  в суде в процессах, касавшихся имущества  императора. В средние века и в  новое время фискалы встречаются  в различных странах Европы: в Германии, в Италии, в Испании и в др. Фискалы продолжали существовать в XVIII и в XIX вв., а в Испании и сегодня прокуратура именуется фискалатом. В Европе фискалы чаще всего выступали в качестве адвокатов по гражданским и уголовным делам и как защитники, и как обвинители; в некоторых случаях они получают и права надзора за розыском и следствием, а также права опротестования судебных решений.

Указом Петра I от 2 марта 1711 года в России учреждается фискальная служба, назначение которой состояло в том, чтобы «над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про неправый суд, также сбор казны и прочего».¹⁵ За образец указанной службы Петр I взял государственные органы Германии. Уже 5 марта в очередном указе Сенату Петр предписывал «выбрать обер-фискала, человека умного и доброго, из какого чина ни есть».¹⁶ Фискал должен был не только обнаруживать нарушения закона, но и обвинять преступника непосредственно в Сенате. Вознаграждение ему должно было выплачиваться в размере 1/2 штрафа, наложенного на подсудимого. Если же обвинение не удавалось доказать, то это не ставилось в вину фискалу. Тем же указом учреждались должности  провинциал-фискалов и нижестоящих фискалов с той же компетенцией, что и обер-фискал, за исключением права обвинять «вышнего судью или генерального штаба». Согласно тому же закону, Сенат должен был информировать обер-фискала о всех принятых им указах.

Первым обер-фискалом был назначен 6 апреля 1711 года старший  дьяк Преображенского приказа Яков Былинский. Судя по всему, он не рвался к новой должности. Против этого назначения выступил и его бывший начальник Ф.Ю. Ромодановский. Петр удовлетворил ходатайство Ф.О. Ромодановского. Я. Былинский был отправлен в Петербург строить царский дворец, а на его место сенаторам велено было  выбрать из «царедворцев доброго человека».¹⁷

22 августа 1711 года Петр  назначает государственным фискалом  своего учителя престарелого  Никиту Зотова, бывшего генерал-президента  Ближней канцелярии. Однако Никита  Зотов к этой должности не  приступил. Во всяком случае, никаких следов его деятельности на этом поприще историкам обнаружить не удалось. Зато 19 октября того же года по конкурсу, в котором первоначально участвовало 42 кандидата, обер-фискалом был избран Михаил Васильевич Желябужский, чиновник московской губернской канцелярии.¹⁸

Лаконичность первых законодательных актов о фискалах, видимо, была вынужденной, так как  Петр решил заимствовать только идею фискалата. Поэтому в 1711-1714 годах  идет процесс поиска оптимальной  структуры и разделения обязанностей фискалов по кругу дел. Затем начинается возложение Сенатом на фискалов новых поручений и уточнение их компетенции. Они обязывались присутствовать при всех конфискациях имущества, следить за переселением «царедворцев» в Петербурге, наблюдать за продажей клея и икры и даже «делать у фискальных дел шляпы и башмаки».

Становление фискалата  проходило трудно медленно. Этот институт сразу, с первых дней своего существования  вызвал, если не ненависть, то, по крайней  мере, неприятие всей чиновничьей  иерархии – от сенаторов до последних подьячих, и держался он только благодаря активной поддержке самого царя.

Не всегда критика  в адрес фискалов была необъективной. Уже в первые годы деятельности обнаружились недостатки их организации и ответственности. Поэтому в 1714 году Петр I подписал указ «О фискалах и о их деятельности и действии», достаточно подробно регламентировавший организацию фискального надзора, его права и обязанности. Возглавляет фискалат обер-фискал с четырьмя фискалами, из которых два должны быть из купеческого сословия. В губерниях было по четыре фискала во главе с провинциал-фискалом и в каждом городе по одному-два, в зависимости от числа жителей.

По указу 1714 года, функции  фискалов заключались: они должны были тайно  и явно «проведывать и доносить и при суде обличать» всех правонарушителей, причинивших ущерб государству, а также выступать в защиту закона по частным делам, «за которых нет челобитчика, например, ежели какова приезжего убьют, или наследник последний в своей фамилии во младенчестве умрет без завету духовной предков его». С другой стороны, фискалам запрещалось под угрозой жестокого наказания вмешиваться в дела частного обвинения. ¹⁹

Фискальная служба являлась службой сугубо тайной, поэтому она  была весьма непопулярной в общественном мнении, слабо влияла на создание обстановки законности и правопорядка. К тому же фискалы всех  рангов не получали материального обеспечения от казны, существовали за счет «собственных кормовых», а это вело к поборам, взяточничеству и иным злоупотреблениям. Весьма  характерно, что возглавлявший в то время службу фискалов в России обер-фискал А.Я. Нестеров был изобличен в поборах и взяточничестве. По веление Петра I он был предан суду и приговорен к смертной казни.²⁰

Со временем Петр I убедился  в неэффективности службы фискалов как органа по охране законности в империи, тем более что во всех слоях российского общества росло недовольство деятельностью фискалов. В целях пресечения лихоимства фискалов всех рангов Петр в Указе от 17 марта 1714 года  установил строгую ответственность фискалов за допускаемые злоупотребления. Минимальное наказание выражалось в «легком штрафе», а самым строгим являлось объявление фискала преступником и предание его в суд. Однако данный законодательный акт мало что изменил в деятельности фискальной службы. После осуждения к смертной казни Нестерова и приведения судебного приговора в исполнение фискальная служба была окончательно дискредитирована, ее существование стало бесцельным.

Таким образом, фискалитет явился одной из варварских мер борьбы с варварством. Этот институт трудно оценить. Он совмещал черты  и гласного прокурорского надзора, и негласного полицейского сыска. Цель фискалитета была высока и благородна–добиться искоренения должностных преступлений, но ее воплощение в жизнь показало, что методы для этого были избраны не самые лучшие. Петр, как воплощение абсолютизма, хотя и менял свое отношение к фискалам, никогда не думал об их упразднении. Фискалы исчезают, как только к власти приходят временщики.

1.3. Учреждение прокуратуры

Итак, появлению прокуратуры в России предшествовало несколько различных форм надзорной власти: фискалы, генерал-ревизоры, обер-секрктарь Сената и дежурные гвардейские офицеры в Сенате, не считая того, что надзорные функции осуществляли и сам царь и Сенат. Идея прокуратуры вызревала, носилась в воздухе. Требовался какой-то орган, который должен был  как бы замкнуть круг всеобщего надзора, то есть требовался надзиратель за надзирателями, а именно: за Сенатом и за фискалами.

Выдающаяся заслуга  Петра I состоит в том, что он впервые в России создал орган, специально предназначенный для контроля и надзора за законностью деятельности чиновничьего аппарата – институт прокуроров.

Появление прокуроров, судя по всему, было ускорено реформой Сената 1722 г. 18 января Петр издает указ о реорганизации Сената, в котором впервые говорится о прокурорах. Реорганизация Сената состояла в выводе из его состава президентов всех коллегий, за исключением военных, иностранной и берг-коллегии. Но и их присутствие ограничивалось отдельными наиболее важными категориями дел. Таким образом, Сенат был превращен в верховный совет для решения вопросов, выходящих за пределы компетенции коллегий, и для надзора за ними. Такой шаг Петр объяснял тем, что сенаторы должны «смотреть» за коллегиями. Присутствие президентов в Сенате подрывало и принцип коллегиальности в коллегиях.

Четвертый пункт указа  о реформе Сената гласил: «Надлежит  быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, которые должны будут рапортовать генерал-прокурору».²¹ В прокуроры разрешалось представлять для утверждения императора кандидатуры «из всяких чинов», «понеже зело нужно есть». А 18 января 1722 г. перед Персидским походом царь назначил в генерал-прокуроры Павла Ягужинского, а в обер-прокуроры – Григория Писарева. В тот же день были учреждены должности прокуроров в надворных судах.

В январе 1722  г. Петр активно  работал над указом о «Должности генерал-прокурора».  Работа над  этим  законом представляет собой  образец внимательного и творческого  отношения монарха к заимствованию  европейского государственно-правого опыта. Было составлено пять редакций этого документа. Последний вариант был им утвержден 27 января, но не ясно, вступил ли он в силу. Кто был автором первоначального варианта неизвестно. Но есть предположение, что его автором был К.Н. Зотов. В частности, именно К.Н. Зотов впервые определил суть этой должности: «…это правое око и правая рука царева и сердце всего государства».²² Первым вариантом проекта на генерал-прокурора и его подчиненных, помимо функций общего надзора, возлагались некоторые функции специального судебного надзора: ведение дел, «в которых касается государев интерес, церковный интерес, нападение на вдов или малолетних сирот» и других, «которые о себе свободного челобитчика не имеют». Кроме того, через генерал-прокурора должны были представляться в Сенат все апелляционные дела, и еще на него возлагалась обязанность «самому посещать колодников».²³

Вторая редакция, уже  собственно петровская, отражает иной взгляд на место прокуроров в государственном  аппарате. Роль генерал-прокурора ограничивается функцией надзора за Сенатом непосредственно и за другими должностными лицами и учреждениями посредством подчиненных прокуроров. Ограничиваются права генерал-прокурора в отношении Сената. Он уже не является человеком, указаниям которого должен был «без малого непослушания» подчиняться Сенат, и «сердцем всего государства», за ним сохраняется лишь сила и власть «ока государева». Для этого генерал-прокурор «должен был смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хранил» и «дела «по регламентам и указам отправлял», и чтобы «не на столе только дела вершились, но самым действом по указам исполнялись».²⁴ Ему подчинялась сенатская канцелярия и фискалы.

Надзор за чиновниками, а особенно за Сенатом и реализацией  его указов представлялся Петру  делом столь важным, что он не решался отвлекать прокуроров еще и на защиту прав подданных. Не сразу и не без сомнений решал Петр вопрос об ответственности прокуроров. Все взвесив, он, во-первых, освобождает генерал-прокурора и обер-прокурора от чьей-либо подсудности, кроме своей собственной, во-вторых, хотя и разрешает Сенату в свое отсутствие привлекать их к ответственности, арестовывать и допрашивать, «однакож никакой пытки, экзекуции или наказания не чинить».²⁵ Но зато и ответственность за умышленные должностные преступления Петр установил для генерал-прокурора максимальную как для «явного разорителя государства». Январским указам за проступки по службе генерал-прокурор наказывался штрафом.

Следующие редакции указа  дорабатывались в бюрократическом  духе. В этом смысле особенно характерно дополнение, написанное собственноручно Петром, составившее новый, восьмой пункт указа о «Должности» в редакции 27 января: «Все о важных делах указы, также ежели неисправление какое будет в которых управителях, что розыску или доправки какого штрафа на оных, посылать не на почте, но с посыльными от экзекутора, дабы с полным рапортом всегда возвращались, что сделано или, зачем нельзя было сделать». Там же говорилось о необходимости завести регистрационные книги указов.²⁶

Прокуроры, по всей видимости, по мере назначения приступали к своим обязанностям. Во всяком случае, уже 5 февраля 1722 г.  Петр дает указ Сенату «сидеть неотложно по три дня в неделю, а ежели нужда будет то и более, когда генерал-прокурор требовать будет».²⁷

В Табели о рангах прокурорам были присвоены высокие классы: генерал-прокурору – третий, соответствующий генерал-лейтенанту; обер-прокурору – четвертый; коллежским прокурорам – шестой, прокурорам надворных судов – седьмой наравне с обер-фискалом. Тем временем продолжается тщательная проработка законопроектов, определивших статус прокуратуры: о Сенате, о генерал-прокуроре, о прокурорах коллегий 5 апреля 1722 г. Регламент адмиралтейств-коллегии был дополнен указом о должности прокурора коллегии Этот закон лег в основу положений о прокурорах других коллегий и надворных судов.²⁸ Вскоре были приняты указы о Должности Сената о Должности генерал-прокурора. «Должность генерал-прокурора» оставалась основным законодательным актом о прокуратуре на протяжении всего XVIII столетия.

11 мая 1722 г. была учреждена должность обер-прокурора Синода. Его следовало выбрать из офицеров, знающих «управление синодского дела». Первым обер-прокурором Синода был назначен Иван Васильевич Болтин, получивший вскоре инструкцию – точную копию «Должности генерал-прокурора». Некоторые исследователи полагали, что обер-прокурор Синода  первоначально имел только значение наблюдателя, но это неверно, так как с первых дней своей деятельности на этом посту И. Болтин вносит на рассмотрение Синода предложения о различных законодательных актов и решений самого Синода.

Впрочем, должность обер-прокурора  Синода не сразу стала важной и  авторитетной. Его влияние было гораздо  слабее, чем влияние генерал-прокурора  в Сенате. И Болтин не пользовался  таким доверием императора, как Ягужинский, не ощущал поддержки и со стороны генерал-прокурора, который фактически и не рассматривал его в качестве своего подчиненного.

Таким образом, в России возникает институт надзора, который  хотя и получил французское название, но был создан не по образу французской прокуратуры, а явился результатом творчества Петра I и включал элементы французской прокуратуры, шведских омбудсменов, шведских и немецких фискалов и чисто русские изобретения.

Из Франции, помимо названия, была заимствована и иерархическая командная структура института (но если во Франции прокуроры были слугами закона, охраняющими интересы короны, то в России они стали слугами короны, охраняющими ее законы). Из Франции была заимствована главная функция – надзор за точным исполнением закона тем органом, при котором находится прокурор ( но французские прокуроры были при судебных органах, а русские главным образом при административных).²⁹ Напомним, что и другие судебные функции прокуратуры были отброшены Петром на самом первом этапе работы над проектом.

1.4. Первый генерал-прокурор – П.И. Ягужинский

Человеком, стоявшим рядом  с Петром, должен быть изображен  первый и единственный за время царствования Петра генерал-прокурор Павел Иванович Ягужинский. Он оказался в кресле генерал-прокурора на своем месте. Более того, это был один из немногих «птенцов гнезда Петрова», который служил ему  не только верой, но и правдой. П.И. Ягужинский (или Ягушинский) родился в 1683 г. в Москве. Отец его, перебравшийся в Россию из Литвы, начинал органистом церкви в немецкой слободе, затем поступил на военную службу и дослужился до майора. Павел Ягужинский начал службу пажем у фельдмаршала графа Ф.А. Головина. Затем был зачислен в Преображенский полк, становится денщиком Петра I, при этом переходит из лютеранской веры в православную. Сопровождает царя в военных походах и заграничных поездках.³⁰

П.И. Ягужинский знал несколько  иностранных языков, что способствовало его дипломатической и административной службе. В 1718 г. царь поручает ему наблюдение за устройством коллегий. В 1719 г. Ягужинский участвует в переговорах со шведами на Аландских островах.³¹ В 1720 г. выполняет дипломатические поручения царя в Вене. Выбирая Ягужинского на пост генерал-прокурора, Петр Великий учитывал не только его ум и организаторские способности, но преданность и честность своего бывшего денщика. «Вот мое око, коим я буду все видеть, – представлял Петр сенаторам генерал-прокурора. – Он знает мои намерения и желания, что он заблагорассудит, то вы делайте; а хотя бы вам показалось, что оно противно моим и государственным выгодам, вы однако ж то исполняйте и , уведомив меня о том, ожидайте моего повеления.»³² Эта речь Петра свидетельствовала о наделении генерал-прокурора по существу диктаторскими полномочиями в период отсутствия царя в столице.