Избирательная система в современной России

ВВЕДЕНИЕ.

Государство,  являясь  особой  организацией  публичной  политической  власти  господствующего  класса  (социальной  группы,  блока  классовых  сил  всего  народа),  имеет  свои  задачи  и  функции.

Эти  задачи  и  функции  практически  реализуются  посредством  конкретных  действий  личного  состава,  находящегося  на  службе  у  государства  -  государственных  служащих.  Государство  приобретает  реальность  и  силу  именно  в  этих  кадрах  в  контингенте  его  служащих.  Задачи  и  функции  государства  становятся,  при  их  практической  реализации,  задачами  и  функциями  набранных  государством,  служащих.  От  государственных  служащих  зависит  работа  государства.

Государственная  служба  продолжает  и  завершает организацию  механизма  государства,  делая  её  готовой  и  пригодной  к  практической  реализации  задач  и  функций  государства.  В  каждое  звено  государственного  механизма  служба  вносит жизнь,  комплекс  мер,  средств,  форм  и  методов  для  реальной,  практической  деятельности.  В  становлении  государственности  любого  вида  государственная  служба  выступает  в  качестве  первейшего  организационного  средства  выполнения  государством  своих  целей.

В  структуре  государственной  службы  различаются  чётко  две  стороны,  две  группы  отношений:  организация  государственной  службы  её  подготовка  и  служебная  деятельность,    осуществление  каждым  служащим  и  всеми  ими  вместе  своих  служебных  практических  полномочий.

Организация  государственной  службы  означает  её  формирование  для  деятельности  и  включает  большоё  круг  вопросов:  установление  должностных  наименований  и  определение  полномочий  по  каждой  должности,  выработка  правил  поступления  на  государственную  службу,  подготовка  кадров  и  повышение  их  квалификации,  правила  продвижения  по  службе,  применения  мер  поощрения  и  мер  дисциплинарной  и  иной  ответственности,  правил  прохождения  службы  и  прекращения  служебных  отношений  и  некоторые  другие  правила.  Это  большая  область  отношений  связанная  с  кадрами  и  имеющая  подготовительные  цели  для  практической  деятельности.

Другая  сторона  государственной  службы  -  это  практическая  деятельность  государственных  служащих  по  реализации  порученных  им  полномочий.

Каждый  служащий занимает  должность,  определяющую  объём  его  полномочий,  которые  и  подлежат  реализации.  Со  стороны  материального  содержания  эти  полномочия  весьма  разнообразны  (в  сфере  властной  деятельности,  исполнительной,  в  правосудии  и  т.д.),  разнообразны  они  и  по  правовым  формам  своей  реализации  (составление  документов,  работа  с  ними,  приём  лиц,  рассмотрение  жалоб  и  т.д.).

Государственная  служба  представляет  собой  один  из  правовых  институтов,  нормы  которого  регулируют  обе  стороны  государственной  службы  (организацию  государственной  службы  и  осуществление  государственными  служащими  практических  полномочий).  Как  правовой  институт  государственная  служба  объединяет  нормы  различных  отраслей  права  -  административного,  трудового  финансового  и  некоторых  других  отраслей  и  потому  относится  к  сложным  правовым  институтам.

В  настоящее  время  данная  тема  широко  обсуждается  в  научных  кругах,  на  страницах  монографий,  учебных  пособий,  выходит  масса  законов  и  подзаконных  нормативных  правовых  актов.  Это  связанно  с  новыми  подходами  к  пониманию  и  месте  государственной  службы  в  современном  российском  государстве,  а  также  с  реформами  проводящимися  в  данном  направлении.

§ 1. Понятие государственной службы и её признаки

Понятие  государственной  службы  стало  складываться  в  эпоху  просвещённого  абсолютизма  в  XVIII веке.  В царской России    состоящими  на  государственной службе  считались не  только  собственно  государственные   служащие,  но  и лица  занимающие  некоторые выборные  должности по  земскому  и городскому  самоуправлению,  а также в дворянских    сословных организациях.  В основе  правового регулирования государственной службы  до  Октябрьской революции    лежала  введённая ещё Петром  1  «Табель о рангах» (1722 г.),  где все должности как  и гражданские,  так и военные,  разделялись на  14  классов и чинов.  При поступлении на  государственную службу  подробно  регламентировался порядок прохождения по  лестнице  чинов.

Февральская  революция   1917 г.  не  отразилась  на  положении  чиновничества.  Чиновничий  аппарат  был  разрушен  Октябрьской  революцией.  Декрет  от  12  ноября  1917  г.  «Об  уничтожении  сословий  и  гражданских  чинов»  установил,  что  «всякое  …  наименования  гражданских  чинов  (тайные  статские  и  прочие  советники)  уничтожаются  и  устанавливается  одно  общее  для  всего  населения  России  наименование  -  гражданин  Российской  республики».

«Служба  является  одним  из  важнейших  видов  целенаправленной  деятельности  человека.  Служба  состоит  в  управлении,  осуществлении  государственной  деятельности,  обеспечении  самого  управления,  социально-культурном  обслуживании  людей»¹

Традиционно  советская  государственная  служба  рассматривалась  как  особый  вид  государственной  деятельности,  осуществляемой  на  профессиональной  основе  работниками  государственных  органов  в  целях  выполнения  задач  и  функций  государства  и  оплачиваемая  им.

При  таком  подходе  к  определению  государственной  службы,  выделяются  , с  одной  стороны  задачи  и  функции  государства,  которые  оно  выполняет  в  лице  государственных  органов  и  служащих,  а  с  другой  -  трудовая  деятельность  по  осуществлению  данных  функций  и  решению  конкретных  задач.

Необходимость  создания  государственной  службы  и  её  правого  регулирования  обусловлена  самим  существованием  государства  с  его  задачами    и  функциями,  а  также  потребностью   в  организации  кадрового  потенциала  государственных  органов  (законодательной,  исполнительной  и  судебной  власти).  Именно  служащие  действуют  как  персонал  в  многочисленных  структурах  государственных  органов,  учреждений  и  организаций,  внутри  институтов  управляющей  и  управляемой  систем;  именно  их  компетентность  определяет  реальное  использование  возможностей  управления  с  целью  установления  требуемого  правового  порядка  в  государстве  и  обществе.

Государственная  служба  -  это  публичная  служба,  т.е.  служба  в  органах  публичной  власти.  С  точки  же  зрения  традиционной  теории,  под  государственной  понимается  служба  в  государственных  учреждениях,  предприятиях,  организациях  и  объединениях.

В  самом  широком  теоретическом  понимании  государственная  служба  -  это  осуществление  государственными  органами  кадровой  функции  управления  и  практической  деятельности  всех  лиц,  получающих  заработную  плату  из  государственного  бюджета  (т.е.  от  государства  в  лице  его  органов  и  подразделений)  и  занимающих  постоянно  или  временно  должности  в  аппарате  государственных  органов,  включая  органы  законодательной,  исполнительной  и  судебной  власти,  прокуратуры,  контрольно-надзорных  органов,  администрацию  государственных  (казённых)  предприятий.  Алёхин  А.П.  и  Козлов  Ю.М.  сводят  понимание  государственной  службы  в  широком  смысле  к  выполнению  служащими  своих  обязанностей  (работы)  в  государственных  организациях:  в  органах  государственной  власти,  на  предприятиях,  учреждениях,  иных  организациях;  государственная  служба  в  узком  смысле,  по  мнению  этих  авторов,  состоит  в  выполнении  служащими  своих  обязанностей  только  в  государственных  органах.  Сюда  же  можно  отнести  и  существование  и  осуществление  функций  децентрализованного  государственного  управления  лицами  занимающимися  должности  в  органах  местного  самоуправления,  т.е.  муниципальными  служащими,  хотя  на  практике  современное  законодательство  отделяет  государственную  службу  от  муниципальной.

Традиционным  в  научной  литературе  стало  определение государственной  службы,  данное  Манохиным  В.М. :  «государственная  служба  представляет  собой  одну  из  сторон  деятельности  государства  по  организации  и  правовому  регулированию  личного  состава  государственных  органов  и  других  государственных  организаций,  а  также  сама  деятельность  этого  личного  состава -  государственных  служащих  по  практическому  и  непосредственному  осуществлению  задач  и  функций  государства».

Лазарев  Б.Ю.  определяет  государственную  службу  как  «…служение  государству,  т.е.  выполнение  по  его  поручению  и  за  плату  от  него  деятельности  по  реализации  задач  функций  государства в  государственных  органах».²

С  точки  зрения   современного  законодателя,  государственная  служба  в  РФ -  это  профессиональная  деятельность,  состоящая  в  выполнении  государственными  служащими  федеральных  органов  государственной    власти  РФ  и  субъектов  РФ  компетенции  этих органов,  установленной  в  законодательных  и  иных  нормативных  актах.

Статья  2  Федерального  закона  «Об  основах  государственной  службы  РФ»  понимает  под  государственной  службой  профессиональную  деятельность   по  обеспечению  исполнения  полномочий  государственных  органов.  В  этом  определении  можно  выделить  следующие  аспекты:  1)  государственная  служба  представляет  собой  профессиональную  деятельность,  т.е.  деятельность  являющуюся  для  государственного  служащего  профессией  и,  как  правило,  она  связанна  с  выполнением  им  в  качестве  основного  вида  деятельности  специальных  полномочий;  2)  в  рамках  осуществляемой  деятельности  происходит  реализация  компетенции  государственных  органов;  3)  эта  деятельность  направлена  на  обеспечение  функционирования  государственных  органов;  4)  такая  деятельность  представляет  собой  исполнение  должностных  обязанностей,  т.е.  в  данном  случае  очевиден  личностный  аспект  понятия  государственной  службы,  так  как  обязанности  принадлежат  не  государственной  службе,  не  должности,  а  самому  государственному  служащему.

Закон  относит  к  государственной  службе  исполнения  должностных  обязанностей  лицами,  замещающими  государственные  должности  категорий  «Б»  и  «В».

Итак,  легальное  (т.е.  установленное  в  Федеральном  законе  «Об  основах  государственной  службы  РФ»)  истолкование  понятия  государственной  службы  позволяет  утверждать,  что  государственная  служба  -  это  профессиональная деятельность  служащих  в  государственных  органах  представительной,  исполнительной  и  судебной  власти.

Общими  признаками  государственной  службы  являются:  1)  замещение служащих  государственной должности государственной  службы,  предусмотренных  штатным  расписанием  государственного  органа;  2)  исполнение  полномочий  государственного  органа,  специфических  должностных  обязанностей  с  установлением  служащему  денежного  содержания.

§ 2. ВИДЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

В  соответствии  с  действующим  ФЗ  «Об  основах  государственной  службы»,  основанном  на  конституционно-правовом  принципе  федерализма  выделяются:

1. федеральная  государственная  служба,  находящаяся  в  ведении  РФ  и  2)  государственная  служба  субъектов  РФ  находящихся  в  их  ведении.

В  положении  о  федеральной  государственной  службе,  утверждённом   Указом  Президента  РФ  22  декабря  1993 г.,  понятие  федеральной  государственной  службы  не  формулируется.  Однако  из  текста  следует,  что  под  федеральной  государственной  подразумевается  деятельность  государственных  служащих  по  реализации  своего государственно-правового  статуса  и принадлежащих  им  полномочий,  а  также  компетенции  федеральных  государственных  органов  в  соответствии  с  положениями  Конституции  РФ  и  федеральными  законами.  Федеральная  государственная  служба  осуществляется  на  должностях  в  аппарате  федеральных  органов  представительной,  исполнительной  и  судебной  власти.

Согласно  п.  1  Положения  о  федеральной  службе  таковыми  органами  являются:  Администрация  Президента  РФ,  Аппарат  Правительства  РФ,  аппарат  палат  Федерального  собрания  РФ,  Конституционного  Суда  РФ,  Верховного  Суда  РФ,  Высшего  Арбитражного  Суда  РФ,  Центральной  избирательной  комиссии  РФ,  Счётной  палаты  РФ,  федеральные  государственные  органы,  подведомственные  Президенту  РФ  и  Правительству  РФ,  а  также  иные  должности  устанавливаемые  в  соответствии   с  законодательством  РФ.

Государственная  служба  субъектов  РФ  устанавливается  законами,  принимаемые  органами  законодательной  власти  каждого  субъекта  РФ.  Поэтому  для  выяснения  правового  положения  государственной  службы  каждого  субъекта  РФ  следует  изучать   и  анализировать  соответствующие  законы  субъектов  Федерации.

Данная  в  ФЗ  «Об  основах  государственной  службы»  классификация  видов  государственной  службы  не единственная.  Существуют  и  другие  классификации  видов  государственной  службы.  Каждый  вид  государственной  службы  имеет  своё  правовое  оформление,  характеризуется  особыми  признаками  и  специальным правовым  статусом.  Содержание  каждого  вида  государственной  службы  установлено  соответствующими  нормативными  актами,  закрепляющими  его  правовое  положение.

В  соответствии  с  конституционно-правовым  принципом  разделения  властей  государственная  служба  может  быть  подразделена  на  службу  в  органах  представительной,  исполнительной  и  судебной  власти.  За  этими  рамками  остаётся  служба  как  профессиональная  деятельность  в  органах  прокуратуры,  которая  также  должна  быть  государственной.

В  специальной  литературе  общепризнанно  подразделение  государственной  службы  в  зависимости  от  характера  деятельности  государственных  органов,  на гражданскую  и  милитаризованную.

Гражданская  служба  может  быть:  обще функциональной  -  это  осуществление  общих  традиционных  для  всякой  сферы  деятельности  государственно-служебных  функций,  не  отличающихся  отраслевой  спецификой  (например:  деятельность  персонала  в  администрации  края,  её  отделах  и  департаментах,  в  министерствах, государственных  комитетах  и  т.д.);  специальной  -  это  реализация  особо   установленных  в  нормативных  правовых  актах  полномочий  служащих,  занимающих  должности  в  государственных  органах,  имеющих  ярко  выраженную  отраслевую  компетенцию, которая  налагает  отпечаток  на  практическую  деятельность  персонала  (например:  судейская,  дипломатическая,  служба  на  железнодорожном  транспорте  и  т.д.).

Гражданская  служба  регулируется  только  ФЗ  РФ  «Об  основах  государственной  службы  РФ»  и  рядом  подзаконных  актов.

Милитаризованная  государственная  служба  -  это  государственная  служба  на  должностях  в  органах  государственного,  управления,  в  вооружённых  силах,  в  органах  внутренних  дел  в  органах  государственной  безопасности,  в  органах  налоговой  полиции  и  налоговой  инспекции,  в  органах  федерального  агентства  правительственной  связи  и  информации,  в  органах  федеральной  пограничной  службы,  т.е.  всех  силовых  милитаризованных  ведомствах.

Милитаризованная  служба  имеет  множество  отличительных  от  гражданкой  службы  признаков,  устанавливающих  правовое  положение  этих  видов  государственной  службы  и  соответствующих  государственных  служащих. Такими  признаками,  по  мнению  Бахраха  Д.Н.,  являются:  1)  наличие  специальных  особых  дисциплинарных  уставов,  положений  о  дисциплине;  2)  эти  служащие  имеют  особые  условия  поступления  на  службу,  её прохождения,  присвоения,  специальных  званий,  проведения  аттестации  и  прекращение  службы;  особый  порядок  привлечения  к  правовой  ответственности;  и  др.

В  качестве  примера  милитаризованной  государственной  службы  можно  привести  службу  в  милиции.  Служба  в  милиции,  кроме  Конституции  РФ  и  ФЗ  «Об  основах  государственной  службы  РФ»  регулируется  специальным  законом  РСФСР  «О  милиции»  от  18  апреля  1991  г.:

«Задачами  милиции  являются:

• обеспечение  личной  безопасности  граждан;
• предупреждение  и  пресечение  преступлений  и  административных  правонарушений;
• раскрытие  преступлений;
• охрана  общественного  порядка  и  обеспечение  общественной  безопасности;
• оказание  помощи  в  пределах,  установленных  настоящим  Законом,  гражданам,  должностным  лицам,  предприятиям,  учреждениям,  организациям  и  общественным  объединениям  в  осуществлении  их  законных  прав  и  интересов».³

«Милиция  имеет  право  применять  физическую  силу,  специальные  средства  и  огнестрельное  оружие…»⁴

«Сотрудники  милиции  обязаны  проходить  специальную  подготовку,  а  также  периодическую  проверку  на  пригодность  к  действиям  в  условиях,  связанных  с  применением  физической  силы,  специальных  средств  и  огнестрельного  оружия…».⁵

1. Должность государственной службы: понятие  категории группы.

Служба  как понятие социальное применяется  для определения характера и  рода деятельности людей, отражая факт общественного разделения труда. Понятием служебной деятельности охватывается работа тех людей, для которых  служба на данный момент является основным видом общественно полезного  труда, их профессией.

Совершенно  ясно, что государственная служба является той категорией, которая  органически связана с государством, его ролью и местом в жизни  общества. Возникновение и развитие государственной службы обусловлены  возникновением и развитием государства.

Формирование  новой государственной службы в  Российской Федерации обусловлено  значением роли государственной  службы как эффективного инструмента, призванного обеспечивать реализацию задач и функций российского  государства. Возникает вопрос о  правовом, организационном, функциональном, политическом обеспечении практической реализации функций законодательной (представительной), исполнительной, судебной властей, органов местного самоуправления. Эти функции государства, а также  правовые процедуры, функциональные и  организационные структуры требуют  формирования эффективной политики, связанность которой законом  и предполагает создание эффективно работающего состава профессиональных чиновников.

Необходимо  превратить государственную службу в важнейшее правовое средство формирования качественного и эффективно функционирующего аппарата государства, то есть, государственная  служба должна стать областью целенаправленного  государственно-правового воздействия  с целью обеспечения формирования условий правового государства  и его взаимоотношений с гражданином.

Государственная служба является комплексным институтом (публичным, социальным, правовым организационным) по обеспечению выполнения государственными служащими функций государства, а также деятельности органов  государственной власти, их аппаратов, иных государственных органов, образованных в соответствии с Конституцией РФ, отдельных государственных учреждений и организаций или полномочий лиц, замещающих государственные должности  РФ, учреждаемые Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, и конституционные (уставные) должности субъектов РФ, учреждаемые конституциями (уставами) субъектов РФ.

Как отмечают многие ученые, государственная служба может быть теоретически представлена и рассмотрена в следующих  аспектах:

социальном, т.е. государственная служба как социальная категория – это профессиональное осуществление по поручению государства общественно полезной деятельности лицами, занимающими должности в государственных организациях;

политическом – как деятельность по реализации государственной политики, достижению, выработанных всеми политическими силами государственно-политических целей и задач в обществе и государстве; государственная служба – важнейший фактор стабильности в обществе, ибо от ее функционирования и эффективности зависит стабильность и устойчивость общественных отношений;

социологическом – это практическая реализация функций государства, компетенции государственных органов; в этом смысле важно выявление степени эффективности государственной службы, практики и проблем ее функционирования.

Орган управления представляет собой совокупность служащих – людей, объединенных формально  установленными целями в рамках определенного  типа административной (разновидности  социальной) организации;

правовом – юридическое установление государственно-служебных отношений при реализации, которых и достигается практическое выполнение должностных обязанностей, полномочий служащих и компетенции государственных органов. Государственная служба является сложным социально-правовым институтом, изучение которого требует комплексного анализа его социальных и юридических основ. Этот институт представляет собой систему правовых норм, регламентирующих государственно-служебные отношения, т.е. права, обязанности, ограничения, запреты, стимулирование, ответственность служащих, прохождение государственной службы, порядок возникновения и прекращения служебных отношений. Здесь отчетливо проявляется институционность государственной службы.

Алехин  А.П., Козлов Ю.М. Административное право  РФ. В 2ч., М., 1995. Ч.1 (Сущность и основные институты административного права) С.135;

Манохин В.М. Советская государственная служба. М., 1966. С.5-14; Государственная служба. Государственное управление и административное право. М., 1978. С.292

Государственная служба – комплексный правовой институт, состоящий из норм различных отраслей права и включающий в себя множество  под институтов.

Организационно  – государственная служба связывается  со структурно – функциональными  элементами государственного аппарата; она представляется как система, состоящая из следующих элементов: формирование организационных и процессуальных основ деятельности государственного аппарата, построение и правовое описание иерархии должностей, выявление, оценка, стимулирование и ответственность соответствующих работников; государственная служба – правовая основа, позволяющая укрепить государство, усилить государственную власть и обеспечить нормальное функционирование гражданского общества;

нравственном – рассмотрение этических основ государственной службы.

Государственная служба – это публичная служба, т.е. служба в органах публичной  власти. С точки зрения традиционной теории, под государственной понимается служба в государственных учреждениях, предприятиях, организациях и объединениях. Служащих частных организаций, предприятий, банков и прочих учреждений и организаций  лишь социологически можно выделить в системе служебных отношений; такое выделение и соответствующая классификация служащих не будет иметь юридического основания.

Аналогичный подход можно наблюдать и в  отношении депутатов представительных органов государственной (публичной) власти, т.е. социологически депутатская  деятельность во многих современных  странах все более приближается к профессиональной работе. Однако депутаты не относятся к государственным  служащим. Вместе с тем, лица, занимающие высшие государственные должности  РФ (Президент РФ, руководители палат  Федерального Собрания РФ, руководители органов представительной или исполнительной власти субъектов РФ, министры и  др.), состоят на государственной  службе.

В теоретическом  понимании государственная служба – это осуществление государственными органами кадровой функции управления и практическая деятельность всех лиц, получающих заработную плату из государственного бюджета (т.е. от государства в лице его органов и подразделений) и занимающих постоянно или временно должности в аппарате государственных  органов, включая органы законодательной, исполнительной, и судебной власти, прокуратуры, контрольно-надзорных  органов. А.П. Алехин и Ю.М. Козлов сводят понимание государственной службы в широком смысле к выполнению служащими своих обязанностей (работы) в государственных организациях: в органах государственной власти, на предприятиях, в учреждениях, иных организациях; государственная служба в узком смысле, по мнению авторов, состоит в выполнении служащими  своих обязанностей только в государственных  органах.[2] Сюда же можно отнести и осуществление функций децентрализованного государственного управления лицами, занимающими должности в органах местного самоуправления, т.е. муниципальными служащими, хотя на практике современное законодательство отделяет государственную службу от муниципальной службы. Не начиная дискуссии по этому вопросу, целесообразно уже в настоящее время объединить под

термином  «публичная служба» как государственную, так и муниципальную службу.

Традиционным  стало в научной литературе определение  государственной службы, данное В.М. Манихиным: «государственная служба представляет собой одну из сторон (частей) деятельности государства по организации и правовому регулированию личного состава государственных органов и других государственных организаций, а также сама деятельность этого личного состава – государственных служащих по практическому и непосредственному осуществлению задач и функций государства».[3] Однако такое определение вызывает у некоторых авторов критические замечания. Например, Б.М. Лазарев выделяет в нем следующие недостатки:

государственная служба определяется через термин «государственный служащий», что является необоснованным;

не учитывается, что государственные служащие не только выполняют необходимые задачи, но и осуществляют охрану и защиту прав граждан, общества и государства.

Данное  определение объединяет два различных  явления – государственную службу и деятельность по ее организации  и правовому регулированию. Б.М. Лазарев определил государственную службу как служение государству, т.е. выполнение по его поручению и за плату от него деятельности по реализации задач и функций государства в государственных органах.

Государственная служба работников осуществляется в  государственных органах, при этом фиксируется статус служащих и устанавливаются  различные процедуры в системе  государственной службы (процессуальные вопросы). Однако смешивать понятия  государственной службы и одноименного правового института нельзя, так  как они отражают разные явления.

Государственная служба – это один из основных видов  деятельности государства по формированию аппарата и правовому регулированию  всех аспектов работы государственных  служащих, занимающих конкретные государственные  должности в этом аппарате и реализующих  функции государственных органов  в целях обеспечения эффективности  государственной деятельности.

Согласно  ст. 1 ФЗ «О системе государственной  службы РФ» государственная служба РФ – профессиональная служебная  деятельность граждан РФ по обеспечению  полномочий: Российской Федерации; федеральных  органов государственной власти, иных федеральных государственных  органов; субъектов Российской Федерации; органов государственной власти субъектов Российской Федерации; лиц, замещающих должности, устанавливаемые  Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных  органов (лица, замещающие государственные  должности Российской Федерации); лиц, замещающих должности, устанавливаемые  конституциями, уставами, законами субъектов  Российской Федерации для непосредственного  исполнения полномочий государственных  органов субъектов Российской Федерации (лица, замещающие государственные  должности субъектов Российской Федерации).