Избирательное право в РФ и ее субъектах

Содержание

Введение……………………………………………………………………3

1. Избирательное  право и избирательные системы  в России…………...6

1.1 Понятие избирательного права, избирательной системы…………...6

1.2 Избирательные системы современности и особенности избирательной системы Российской Федерации……………………………….8

1.3 Принципы  избирательного права………………………………..…..10

2. Регулирование  избирательного права в субъектах  РФ……………....14

2.1.Законодательное  обеспечение избирательного права  на уровне 

субъекта РФ……………………………………………………………….14

2.2. Некоторые аспекты организации выборов попропорциональной

Системе……………………………………………………………………22

Заключение………………….…………………………………………….27

Список использованной литературы …………………………………....29

Введение

Формирование  органов государственной власти происходит двумя способами: путем выборов и путем назначения. Назначения на высшие посты в органах исполнительной и судебной власти осуществляются выборными органами. Таким образом, выборы дают высшую изначальную легитимность всей структуре органов государственной власти.

В Российском государстве  на федеральном уровне прямым способом избирается одна палата Федерального Собрания - Государственная Дума и  глава государства - Президент Российской Федерации. Именно в них воплощается  высшая властеобразующая воля народа и от них дается главный импульс формированию всей исполнительной и судебной власти на федеральном уровне. На выборной основе формируются органы государственной власти в субъектах Федерации, а также органы местного самоуправления. Отсюда исключительно важно значение выборов на всех уровнях.

Основополагающим  законодательным актом, регулирующим избирательный процесс в Российской Федерации, является Федеральный закон  от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях  избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»¹ . Наиболее важными новеллами закона являются: установление правила, по которому не менее половины состава депутатов законодательных органов субъектов Федерации должны формироваться по партийным спискам, а также обязательная двухтуровая система выборов глав субъектов РФ.

В Российской Федерации  на федеральном уровне осуществляется регулирование выборов Президента РФ и депутатов Федерального Собрания РФ. 1993-1995 гг. работы Федерального Собрания – переходный период российского  парламентаризма. После декабря 1995 г. Россия вошла в обычный четырехлетний цикл выборов депутатов Государственной Думы и систему постоянно действующего сменяющегося путем периодической ротации Совета Федерации.

Федеральное избирательное  законодательство в целом имеет демократическую направленность, отвечает общепризнанным международным стандартам, однако недостаточно стабильно. На конституционном уровне закрепляются принципы российского избирательного права, под которыми понимаются основные начала демократизма, имеющие определяющее значение для института выборов, выражающие сущность народовластия в государстве. Конституция РФ в ст. 3 и 81² закрепляет принципы избирательного права: всеобщее, равное, прямое при тайном голосовании, а Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 2002 г. добавляет еще добровольность.

Всеобщее избирательное  право – каждый гражданин России, независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, принадлежности к общественным объединениям имеет право избирать и быть избранным.

Выборы непосредственно  отражают политическую систему и  со своей стороны влияют на нее. Вся  их организация и порядок определения результатов голосования тесно связаны с политическими партиями. Различаются, например, избирательные системы и проводимые на их основе выборы при двухпартийной и многопартийной системах. Выборы позволяют гражданам уяснить подлинный смысл программ политических партий, борющихся за власть. Через них, и только через них выявляется воля большинства народа, на основе которой может быть создана демократическая власть. Политические партии как раз способствуют формированию такого большинства.

Цель работы - проанализировать избирательное право  и избирательную систему в  Российской Федерации.

Данная цель реализуется в работе на основе решения  следующих задач:

раскрыть понятие  и содержание избирательного права  и избирательной системы;

описать основные избирательные системы современности и особенности избирательной системы Российской Федерации;

исследовать современную  избирательную систему Российской Федерации: ее историю, развитие и особенности.

Объектом исследования является – избирательное право России.

Предмет исследования – содержание избирательного права  и избирательной системы в  Российской Федерации.

Правовой основой  являются: Конституция Российской Федерации 1993 г., федеральные законы, Указы  Президента РФ, решения Конституционного суда, монографии и научные статьи, посвященные данной проблеме.

1. Избирательное  право и избирательные системы  в Российской Федерации

1.1 Понятие избирательного  права и избирательной системы

Эти два понятия  во многом совпадают, а в обиходе  часто употребляются как идентичные. Тем не менее, определенное различие между ними все же имеется.

Понятие избирательной  системы складывается из всей совокупности правовых норм, регулирующих порядок  предоставления избирательных прав, проведения выборов и определения  результатов голосования.

Термин «избирательная система» имеет и усеченный смысл: когда он употребляется применительно  к порядку определения результатов  голосования. В этом узком смысле различаются пропорциональная и  мажоритарная избирательные системы. Первая означает, что депутатские мандаты при выборах в парламент распределяются пропорционально поданным голосам, а вторая - распределение мандатов по избирательным округам на основе большинства поданных голосов (система абсолютного большинства, когда победителем является кандидат, получивший 50% голосов плюс один от проголосовавших избирателей, или система относительного большинства, когда победителем становится тот, кто получил голосов просто больше, чем любой другой кандидат).

Понятие избирательного права тоже употребляется в широком и узком смысле. В широком смысле это опять же вся совокупность норм и правил, регулирующих избирательный процесс от начала и до конца, и в этом смысле оно образует обширный институт конституционного права, а в узком смысле - нормы, регулирующие порядок предоставления права участия в выборах (активное и пассивное избирательное право). Активное избирательное право - это право избирать, а пассивное - право быть избранным.

Понятия «избирательная система» и «избирательное право» носят  собирательный характер. В Российской Федерации они включают в себя, по существу, четыре различные подсистемы, устанавливающие порядок избрания гражданами соответствующих органов государственной власти: Президента РФ; депутатов Государственной Думы; депутатов законодательных органов субъектов Федерации; органов местного самоуправления.

Важной чертой российского избирательного права (избирательной системы) является то, что в самом главном порядок  избрания Президента РФ и депутатов  Государственной Думы устанавливается только Конституцией РФ и федеральными законами, т. е. без регулирования со стороны субъектов Федерации.

Субъектам Федерации  предоставлено только право принимать  правовые акты по вопросам организации  и проведения выборов (составление  списков избирателей, создание избирательных участков, формирование избирательных комиссий). Этим положение дел в России отличается, например, от такого федеративного государства, как Соединенные Штаты Америки, в котором избирательная система по выборам в федеральные органы власти (Президента, обеих палат Конгресса) только в самых общих вопросах устанавливается Конституцией Соединенных Штатов, а детально регулируется законами самих субъектов федерации (штатов).

Особенностью  России является и то, что в отличие  от многих (если не большинства) других государств с относительно новыми конституциями в ее Конституции нет специального раздела об избирательном праве (избирательной системе), в котором были бы закреплены общие принципы избирательного права - всеобщее, равное, прямое избирательное право при тайном голосовании и др. Только в самой общей форме активное и пассивное избирательное право закреплено в ст.32 Конституции РФ, а также в ст. 81 при определении порядка избрания Президента РФ³.

Между тем общие  принципы избирательного права в их полном объеме и применительно к выборам во все органы государственной власти страны и местного самоуправления нуждаются не только в законодательных, но и конституционных гарантиях .

1.2 Основные  избирательные системы современности  и особенности избирательной системы Российской Федерации

На выбор  той или иной избирательной системы  оказывают влияние характер, социально-экономическое  развитие определенной страны, конституционные  принципы организации структуры  и полномочий представительных органов  власти, национальные, исторические и местные особенности, которые, в свою очередь, могут придавать избранной системе особую специфику. В зависимости от способа распределения депутатских мандатов между кандидатами от результатов голосования избирательные системы подразделяются на три вида:

- мажоритарная избирательная система исторически стала первой используемой избирательной системой. Избранным считается кандидат, получивший по данному избирательному округу большинство голосов. При мажоритарной системе на различных уровнях выборов применяются три ее разновидности: система абсолютного большинства голосов, т.е. получение кандидатом более ½ голосов избирателей, принявших участие в голосовании; система относительного большинства, т.е. получение кандидатом большего числа голосов, чем получили другие кандидаты; система квалифицированного большинства голосов, когда требуется квалифицированное большинство голосов (2/3, ¾). При этом используются многомандатные и одномандатные округа. Разновидностью мажоритарной системы являются выборы глав муниципальных образований. Здесь территории избирательной единицы и муниципального образования совпадают;

пропорциональная  избирательная система обеспечивает соответствие между количеством  голосов избирателей, полученных списком  кандидатов, и числом доставшихся им мандатов. При этом существует определенный барьер, который необходимо преодолеть для того, чтобы участвовать в распределении мандатов;

смешанная избирательная  система призвана соединить позитивные стороны мажоритарной и пропорциональной избирательных систем. Считается, что она позволяет наиболее точно выразить политические пристрастия избирателей

С 2005 г. избирательная  система России (в прошлом характеризовавшаяся  как смешанная) стала пропорциональной:

15 декабря 2004 г. вступили в силу поправки, отменяющие всенародные выборы глав регионов⁴ ;

в России пока еще  существует смешанная система выборов, при которой половина депутатов  избирается по мажоритарной системе  относительно большинства, а половина – по пропорциональной системе по единому федеральному списку. Однако в Госдуме находится законопроект, согласно которому депутаты будут избираться исключительно по пропорциональной системе.

И при мажоритарной системе избирательные объединения, пользующиеся поддержкой избирателей, вполне могут рассчитывать на значительную долю мест в представительном органе власти. Применение смешанной мажоритарно-пропорциональной избирательной системы закреплено избирательным законодательством в отдельных субъектах Российской Федерации.

Практика выборов в отдельных субъектах РФ показывает, что применяемая на региональном уровне модель избирательной системы страдает очевидным несовершенством.

1.3 Принципы  избирательного права

Под принципами избирательного права (избирательной  системы) понимаются обязательные требования и условия, без соблюдения которых любые выборы не могут быть признаны легитимными. Эти принципы сформулированы в международно-правовых актах, Конституции и законах РФ.

В Российской Федерации  активное избирательное право и  право голосовать на референдуме предоставляется гражданам, достигшим 18 лет, а по достижении возраста, установленного Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами) субъектов РФ, гражданин может быть избран в органы государственной власти и местного самоуправления.

Федеральными  законами могут устанавливаться  дополнительные условия реализации пассивного избирательного права, не позволяющие  занимать выборную должность более  установленного количества сроков подряд. Пребывание гражданина вне места  его постоянного или преимущественного проживания во время проведения на этой территории выборов, референдума не может служить основанием для лишения его права на участие в выборах в органы государственной власти соответствующего субъекта Федерации или органы местного самоуправления.

В отличие от многих зарубежных государств (Австралия, Бельгия, Греция и др.) в России обязательный вотум не предусмотрен. В то же время  для многих избирательных кампаний, особенно в субъектах Федерации, характерно массовое неучастие избирателей в выборах, которое в конституционном праве обозначают термином «абсентеизм». Неучастие в выборах может иметь значение определенного политического решения, т.е. бойкота, но чаще оно выявляет элементарную апатию или отсутствие политической культуры.

Для того, чтобы не допустить срыва выборов в результате абсентеизма избирателей и обеспечить легитимность избираемого органа, российское законодательство длительное время предусматривало обязательный процент участия зарегистрированных избирателей (так называемый порог явки), ниже которого выборы признаются несостоявшимися (например, при выборах Президента РФ это было 50%, при выборах депутатов Государственной Думы - 25, в субъектах Федерации допускались 20%).

Что же касается пассивного избирательного права, то оно основывается на дополнительных условиях, установленных Конституцией РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации. Так, Президентом РФ может быть избран гражданин РФ не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет. Депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах.

Субъектам Федерации, которые вправе принимать собственные  избирательные законы, федеральным  законом предписано, что при выборах в их законодательные (представительные) органы государственной власти минимальный возраст кандидата составляет 21 год, а при наделении полномочиями главы исполнительного органа государственной власти (Президента, губернатора) - 30 лет.

При выборах главы местного самоуправления требуемый федеральным законом минимальный возраст равен 21 году.

Избирательные права граждан законодательно защищены от любой дискриминации. Установлено, что гражданин РФ может избирать и быть избранным независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.

Конституцией  РФ (ч.3 ст.32)⁵ установлено одно общее ограничение активного и пассивного избирательного права.

Не имеют  права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также граждане, содержащиеся в  местах лишения свободы по приговору  суда. Однако после отбытия наказания по приговору суда гражданину возвращаются избирательные права в полном объеме.

Ограничения пассивного избирательного права были расширены. Теперь не имеют права быть избранными также граждане с неснятой или  непогашенной на день выборов судимостью за совершение тяжких и особо тяжких преступлений и преступлений экстремистской направленности. Закон лишает права быть избранными лиц, в отношении которых судебным решением установлен факт нарушения некоторых положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Равное избирательное  право трактуется в федеральном  законе как участие граждан в  выборах «на равных основаниях». Эта скупая формула означает, что  все граждане, удовлетворяющие требованиям закона и не отстраненные от участия в голосовании по законным основаниям, имеют равные права и обязанности как избиратели.

Принцип равенства  имеет значение как для активного, так и для пассивного избирательного права. Граждане должны находиться в равном положении при их регистрации как избирателей, при выдвижении кандидатов в депутаты, предоставлении гарантий в ходе предвыборной агитации, при определении результатов голосования и т.д., т.е. на всех стадиях избирательного процесса.

Прямое избирательное право означает, что избиратели голосуют на выборах за или против кандидатов (списка кандидатов) непосредственно. Прямые выборы позволяют гражданам без каких-либо посредников вручать свой мандат тем лицам, которых они знают и которым они данный пост доверяют. Этим прямые выборы отличаются от косвенных или многостепенных, когда избиратели путем выборов образуют некую коллегию выборщиков или орган, которые в свою очередь избирают какого-либо депутата или должностное лицо.

В ряде стран  главу государства избирает избираемый населением парламент. Косвенные и многостепенные выборы нельзя считать явно недемократической формой народного волеизъявления, и не случайно международно-правовые акты в области избирательного права не содержат требования, чтобы выборы обязательно были прямыми.

Тайное голосование - обязательный атрибут демократической  системы выборов, абсолютная привилегия избирателей. Избиратель проявляет  свою волю без всякого контроля за ним, давления или запугивания, а  также с сохранением своего гарантированного права никому и никогда не сообщать о своем выборе того или иного кандидата. Избирательные бюллетени не подлежат нумерации, и никто не вправе пытаться идентифицировать использованный бюллетень, т.е. установить личность избирателя. В Российской Федерации в отличие, например, от Соединенных Штатов не применяются машины для голосования, а голосование проводится с помощью избирательных бюллетеней. Для гарантирования тайны волеизъявления избирателя на избирательных участках создаются специально оборудованные кабины для заполнения бюллетеней, в которых не допускается присутствие иных лиц [16, с.413].

2. Регулирование избирательного права в субъектах РФ

2.1.Законодательное  обеспечение избирательного права  на уровне 

субъекта РФ

Первостепенное  значение федеральный законодатель уделяет такой форме непосредственного осуществления населением местного самоуправления, как местный референдум. Об этом свидетельствует то, что статья, регулирующая порядок проведения местных референдумов, поставлена первой в главе 5 Федерального закона N 131-ФЗ. Кроме того, их проведению посвящен ряд положений Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ. Согласно данному Закону референдум любого уровня представляет собой форму прямого волеизъявления граждан по наиболее важным вопросам государственного и местного значения, осуществляемого посредством голосования граждан РФ, обладающих правом на участие в референдуме.

В ст. 2 Федерального закона N 67-ФЗ после процитированного общего определения "референдум" раскрывается понятие "референдум местный (местный референдум)". И в этом определении нет ответов на поставленные вопросы. Более того, это определение только затрудняет поиск таких ответов. Судя по определению понятия "местный референдум", для того чтобы "разобраться" в его сути, следует ориентироваться на Конституцию РФ, Федеральный закон N 67-ФЗ, иные федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов РФ и уставы муниципальных образований.

Столь обширный перечень нормативных  правовых актов, которые следует  учитывать при организации местных  референдумов, только запутывает ситуацию, усложняет поиск ответов на обозначенные выше вопросы. Ведь в этот перечень включен не только конкретный Федеральный закон. В нем находятся и безымянные "иные федеральные законы". В связи с этим создается впечатление, что составители Федерального закона N 67-ФЗ не рассчитывали на то, что его нормы, касающиеся местных референдумов, будут применяться на практике.

Отношение федеральных органов  государственной власти к референдумам Российской Федерации дает основания  для таких предположений. Ведь за двадцать лет существования постсоветской России ни разу не проводились всероссийские референдумы. Это свидетельствует о том, что огромный массив законодательных норм, в том числе находящихся в Федеральном конституционном законе от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации"⁶, которые регулируют вопросы организации референдумов федерального уровня, остаются, мягко говоря, невостребованными. Следовательно, важнейший канал прямой демократии не используется для решения принципиальных государственных вопросов и для развития политической и правовой культуры граждан РФ.

Не лучше обстоит дело и на муниципальном уровне. Какой-либо статистики в масштабах Российской Федерации или ее субъектов о проведении местных референдумов нет. Нет и сведений о проводимых местных референдумах в периодической печати и специальной научной литературе. Это позволяет сделать вывод о том, что на муниципальном уровне также не проводятся референдумы либо они не очень часты.

Возвращаясь к раскрытому ранее общему понятию "референдум" применительно к муниципальному уровню, следует отметить несоответствие его содержательной части положениям ст. 12 Федерального закона N 67-ФЗ. Как уже отмечалось, согласно ст. 2 названного Закона местный референдум представляет собой форму прямого волеизъявления граждан РФ "по наиболее важным вопросам местного значения". В то же время в ст. 12 Федерального закона N 67-ФЗ слова "по наиболее важным" отсутствуют при определении вопросов местных референдумов. В части 3 указанной статьи записано: "на местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения". Следовательно, на местный референдум могут быть вынесены не только "наиболее важные", но и иные вопросы, т.е. получается, что и "менее важные".

Наряду с имеющимися противоречиями в ст. 2 и 12 Федерального закона N 67-ФЗ в части определения вопросов, выносимых на местные референдумы, в его ст. 12 имеется и внутреннее противоречие между ч. 3 и 8. Оно проявляется в содержащемся в ч. 8 запрете выносить на местные референдумы вопросы о принятии или об изменении соответствующего бюджета муниципального образования, об исполнении и изменении финансовых обязательств муниципальных образований. Между тем согласно ст. 14, 15, 16 Федерального закона N 131-ФЗ, в которых определены перечни вопросов местного значения соответственно поселения, муниципального района и городского округа, на первом месте находится вопрос "формирование, утверждение, исполнение соответствующего местного бюджета и контроль за его исполнением". Думается, указанный запрет противоречит и содержащемуся в ст. 2 Федерального закона N 67-ФЗ общему определению понятия "референдум", если иметь в виду, что на референдумах должны рассматриваться "наиболее важные" вопросы местного значения. Ведь бюджетные вопросы без всяких "натяжек" относятся к числу "наиболее важных".

Анализ федерального законодательства о местных референдумах показывает, что выбор вопроса для местного референдума является не самой сложной задачей. На пути инициативной группы граждан по его проведению стоят иные серьезные препятствия. В нарушение правил юридической техники сразу в двух Федеральных законах - N 67-ФЗ и 131-ФЗ записано, что в поддержку инициативы о проведении местного референдума необходимо собирать подписи жителей муниципальных образований. Точный процент или количество подписей устанавливается законом субъекта РФ. Однако в процентах их не должно быть более 5.

Такая отсылочная норма создает условия для  того, чтобы субъекты РФ могли легко заблокировать проведение местных референдумов в городах-миллионниках или других крупных городах. Это можно сделать, сохранив в региональном законе необходимость сбора 5 процентов подписей от числа участников референдума для того, чтобы считать, что инициатива проведения местного референдума поддержана гражданами. Ведь собрать такое количество подписей по строго определенной форме вряд ли реально. Между тем сбор установленного количества подписей является обязательным условием для получения в дальнейшем разрешения о проведении местного референдума по инициативе жителей муниципального образования. В этом видится первое препятствие для организаторов местных референдумов. Вторым препятствием на пути проведения местного референдума является ограничение мест сбора подписей граждан в поддержку референдума. Запрещено собирать подписи на рабочих местах, по месту учебы и во время выдачи заработной платы, пенсий, пособий, иных социальных выплат. На вопрос о том, где можно собирать подписи в поддержку референдума, в федеральном законодательстве ответа нет. В число барьеров на пути организации местного референдума следует отнести и ограниченный срок для сбора подписей в поддержку референдума. Федеральный законодатель решение этого вопроса отнес к компетенции субъектов РФ, сориентировав их на 20-дневный срок. Такие ограничения вряд ли оправданны. Ведь если инициативу проведения референдума проявляют совместно представительный орган и глава местной администрации, то сбор подписей не требуется. Таким образом, группы граждан, инициирующих проведение референдума, поставлены в неравное положение с названными выше органами, что, на наш взгляд, не обосновано какими-либо объективными причинами.

Перечисленными  препятствиями не ограничиваются правовые сложности на пути граждан, желающих провести референдум. Но и они показывают несовершенство законодательного регулирования  организации местных референдумов. В этом видится одна из причин неиспользования местных референдумов для привлечения населения к решению вопросов местного значения.

Не ориентирует  местные сообщества и органы местного самоуправления на использование этой формы деятельности Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. N 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов", а также распоряжение Правительства РФ от 11 сентября 2008 г. N 1313-р с аналогичным названием. В этих нормативных актах содержится около сотни показателей, по которым следует оценивать эффективность деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. Однако среди них нет показателей, по которым можно было бы оценивать активность населения в решении вопросов местного значения. Между тем согласно концепции Федерального закона N 131-ФЗ местное самоуправление - это прежде всего самостоятельное решение вопросов местного значения самим населением. Однако в связи с недооценкой значимости местных референдумов, а также из-за отсутствия целенаправленной работы по повышению активности населения эти вопросы на практике решают органы местного самоуправления.

Реальное участие населения в осуществлении местного самоуправления проявляется при избрании депутатов представительных органов муниципальных образований. Однако федеральное законодательство и здесь ограничивает инициативу избирателей. Во-первых, это проявляется в ориентации местных сообществ на избрание относительно небольшого числа депутатов. Согласно ч. 6 ст. 35 Федерального закона N 131-ФЗ, к примеру, в муниципальных образованиях при численности населения от 100 000 до 500 000 человек рекомендуется избирать не менее 25 депутатов. В муниципальных образованиях, где проживает свыше 500 000 человек, должно избираться не менее 35 депутатов. Как правило, этой численностью депутатов и ограничиваются организаторы муниципальных выборов. В связи с этим количество депутатов в крупных городах незначительно, что отрицательно сказывается на работе представительных органов и проигрышно смотрится по сравнению с советским периодом. В местных Советах народных депутатов РСФСР работало около 1,5 млн. народных избранников. Кроме того, местные органы власти привлекали к работе различных комиссий, комитетов и советов многомиллионный постоянный актив. Такая активность позитивно отражалась и на качестве работы Советов народных депутатов, и на их авторитете. Думается, муниципальным органам было бы полезно использовать советский опыт привлечения масс к решению местных вопросов.