Комплексный теоретико-правовой анализ института охраны труда

Введение

Охрана труда - это система сохранения жизни  и здоровья работников в процессе трудовой деятельности, включающая в  себя правовые, социально-экономические, организационно-технические, санитарно-гигиенические, лечебно-профилактические, реабилитационные и иные мероприятия, образующие механизм реализации конституционного права граждан на труд (ст. 37 Конституции РФ) в условиях отвечающих требованиям безопасности и гигиены.

Для решения  проблемы дефицита трудового потенциала в условиях экономического кризиса  в стране требуются эффективные  системы управления охраной труда  и профессиональными рисками, которые  составляют основу безопасности жизнедеятельности  и благополучия человека. Поиск новых подходов к управлению охраной труда и ее реформированию на федеральном, региональном уровнях, а также в организациях, обусловлен происходящими изменениями в экономике и социальной сфере и предусматривает обеспечение системного подхода ко всему спектру решаемых задач в этой области.

Одной из важнейших  задач Плана мероприятий по реализации в 2008-2010 годах Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2008 г. N 170-р¹, является снижение смертности трудоспособного населения от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний до уровня развитых европейских стран.

В связи с  началом продекларированного Минздравсоцразвития  РФ реформирования сложившейся в  стране системы охраны труда с 2007 г. наступил период принятия новых актов и внесения изменений во многие действующие акты, в том числе в Трудовой кодекс РФ (далее – ТК РФ)², регламентирующие охрану труда. Принят ряд новых актов: Программа действий по улучшению условий труда на 2008-2010 годы³, Национальный стандарт безопасности труда⁴, Положение об аттестации рабочих мест по условиям труда и др.

Однако состояние  охраны труда во многих организациях продолжает оставаться неблагополучным. По данным Росстата, в 2008 году продолжалось увеличение удельного числа работников, занятых в условиях, не отвечающих санитарно-гигиеническим нормам, которое на конец 2008 года составило 26,2 % (в 2007 г. - 24,9%). Анализ причин заболеваемости в России, проведенный Минздравсоцразвития России, показывает, что до 40% заболеваний прямо или косвенно связаны с неудовлетворительными условиями труда⁵.

Изложенные  обстоятельства определяют научную актуальность и практическую значимость проведенного исследования.

Отдельные стороны проблемы охраны труда неоднократно рассматривались в правовой науке. Общетеоретические аспекты охраны труда разрабатывали такие ученые, как Е.Н.Коршунов, А.Ю.Кухаренко, А.М.Куренной, А.Соловьев, О.Фролов, О.Смык и другие.

Вопросы правового  регулирования отношений в области условий и охраны труда рассматривались специалистами науки трудового права и других отраслей: Н.Г.Александровым, В.С.Андреевым, Л.Н.Анисимова, Б.К.Бегичевым, Н.В.Братчиковой, С.А.Голощаповым, А.Д.Зайкиным, С.А.Ивановым, И.Я.Киселевым, Я.Л.Киселевым, М.В.Молодцовым, В.И.Никитинским, Ю.П.Орловским, А.Е.Пашерстником, А.С.Пашковым, А.И.Процевским, Н.Селивановой, В.И.Семенковым, Е.Ситниковой, В.Н.Скобелкиным, О.В.Смирновым, М.С.Студеникиной, Л.А.Сыроватской, Н.Н.Шептулиной,  и другими.

Целью настоящего исследования выступает комплексный теоретико-правовой анализ института охраны труда.

В рамках данных направлений предполагается решить следующие задачи:

1. рассмотреть общие положения об охране труда;
2. проанализировать правовое регулирование института охраны труда в РФ;
3. исследовать государственную политику в области охраны труда;

2) рассмотреть основные обязанности работодателя по обеспечению безопасных условий и охраны труда раскрыть содержание государственного управления охраной труда;

3) проанализировать основные права работника в области охраны труда и их гарантии;

4) рассмотреть  порядок расследования несчастных  случаев на производстве;

5) выявить проблемы обеспечения прав работников на охрану труда и определить пути их решения.

Объектом научного анализа настоящей работы является правовой институт охраны труда.

Предметом исследования является охрана труда как система сохранения жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности, а также требования охраны труда.

Методологической основой исследования являются общенаучные методы познания, а также ряд частно-научных методов: сравнительного правоведения, формально-логический, комплексного исследования, системно-структурный, функциональный и другие.

При написании  работы использовались научные труды таких ученых, как И.С.Викторов, Е.Н.Голенко, Н.В. Емельянова, Е.А.  Исайчева, Н.К. Кульбовская, В.Пушин, Т.П. Смирнова, Е.В.Терентьева, В.И. Шкатулла и др.

Настоящая работа состоит из введения, двух глав, семи параграфов, заключения и списка использованной литературы.

1. Теоретические основы и правовые аспекты охраны труда

1. Общие положения об охране труда

Охрана труда  является институтом отрасли трудового  права, так как он обладает всеми необходимыми для него конститутивными признаками:

- регулирует определенные (однородные) общественные отношения, связанные с обеспечением жизни и здоровья работников;

- правовые нормы  обладают устойчивостью и обособлены  от других институтов отрасли  трудового права.

Вместе с  тем позитивна и точка зрения об охране труда как комплексном институте российского права, включающем в себя нормы не только трудового, но и конституционного, гражданского, административного, уголовно-исполнительного и уголовного права. Различать указанные две разновидности института охраны труда, как в теории права, так и на практике (в нормотворчестве) исключительно важно.

Институт охраны труда в трудовом праве имеет  определенную структуру и содержание. В ТК РФ он предусмотрен в разделе X и включает в себя:

1) общие положения  (глава 33) - основные понятия и основные направления государственной политики в области охраны труда;

2) требования  охраны труда (глава 34) - государственные  требования охраны труда, обязанности  работодателя по обеспечению  безопасных условий и охраны  труда, медицинские осмотры некоторых категорий работников, обязанности работника в области охраны труда, соответствие производственных объектов и продукции государственным нормативным требованиям охраны труда;

3) организация  охраны труда (глава 35) - государственное  управление охраной труда, государственная экспертиза условий труда, служба охраны труда в организации, комитеты (комиссии) по охране труда;

4) обеспечение  прав работников на охрану  труда (глава 36) - право работников  на труд в условиях, отвечающих  требованиям охраны труда; гарантии права работников на труд в условиях, соответствующих требованиям охраны труда; обеспечение работников средствами индивидуальной защиты; выдача молока и лечебно-профилактического питания; санитарно-бытовое и лечебно-профилактическое обслуживание работников; дополнительные гарантии охраны труда отдельным категориям работников; обучение и профессиональная подготовка в области охраны труда; финансирование мероприятий по улучшению условий и охраны труда; несчастные случаи, подлежащие расследованию и учету; обязанности работодателя при несчастном случае; порядок извещения о несчастных случаях; порядок формирования комиссий по расследованию несчастных случаев; сроки расследования несчастных случаев; порядок проведения расследования несчастных случаев; проведение расследования несчастных случаев государственными инспекторами труда; порядок оформления материалов расследования несчастных случаев; порядок регистрации и учета несчастных случаев на производстве; рассмотрение разногласий по вопросам расследования оформления и учета несчастных случаев⁶.

Можно предположить, что соответствующие главы раздела X ТК РФ (за исключением главы 33) являются основными подразделениями (элементами) института охраны труда.

В науке трудового  права обычно в институт охраны труда включают следующие нормы;

- о правилах  и инструкциях по охране труда;

- регулирующие  организацию охраны труда;

- о компенсациях  для лиц, работающих во вредных  и (или) опасных условиях труда  и на тяжелых работах;

- устанавливающие  порядок расследования и учета несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;

- об охране  труда женщин, работников, не достигших  возраста 18 лет, и лиц с пониженной  нетрудоспособностью.

Нетрудно заметить определенные различия в подходах к  содержанию и структуре института охраны труда в теории трудового права и в ТК РФ.

Однако хотелось бы обратить внимание, прежде всего, на такой аспект, как расположение института охраны труда в ТК РФ. В принципиальном смысле система трудового права обусловлена динамикой развития и значением ее институтов. В связи с этим несколько неоправданно включение раздела "Охрана труда" в раздел X ТК РФ. Нормы об обеспечении жизни и здоровья работников (с таким наиболее точным названием) необходимо предусмотреть в ТК РФ в разделе IV, т.е. сразу после института трудового договора - центрального института трудового права России.

Соответственно, раздел IV "Рабочее время" будет  закреплен в разделе V, "Время  отдыха" - в разделе VI ТК РФ и т.д.

С учетом фундаментальной  статьи 1 ТК РФ, определяющей предмет трудового права, вряд ли обоснованно закреплены в разделе X ТК РФ нормы, относящиеся к другим отраслям права. Так, в статье 210 предусмотрены основные направления государственной политики в области охраны труда, содержащие преимущественно нормы административного права и в частности:

- принятие и  реализация федеральных законов  и иных нормативных правовых  актов Российской Федерации, законов  и иных нормативных правовых  актов субъектов Федерации в  области охраны труда, а также  федеральных целевых, ведомственных целевых и территориальных целевых программ улучшения условий и охраны труда;

- государственное  управление охраной труда;

- координация  деятельности в области охраны  труда, охраны окружающей природной  среды и других видов экономической  и социальной деятельности;

- распространение  передового отечественного и  зарубежного опыта работы по  улучшению условий и охраны  труда;

- участие государства  в финансировании мероприятий  по охране труда;

- подготовка  специалистов по охране труда  и повышение их квалификации;

- организация  государственной статистической  отчетности об условиях труда,  а также о производственном  травматизме, профессиональной заболеваемости  и их материальных последствиях;

- обеспечение  функционирования единой информационной  системы охраны труда.

К такой отрасли  российского права, как финансовое (ее разделу по налоговому праву), следовало  бы отнести положение статьи 210 о  проведении эффективной налоговой  политики, стимулирующей создание безопасных условий труда, разработку и внедрение безопасной техники и технологий, производство средств индивидуальной и коллективной защиты работников.

В большей мере к международному праву и международным  отношениям можно было бы отнести  положение статьи 210 о международном  сотрудничестве в области охраны труда.

Федеральный законодатель, видимо, не учел существенное различие, имеющееся между институтом охраны труда в отрасли трудового  права и комплексном институте  охраны труда в российском праве. Федеральный закон от 17 июля 1999 г. "Об основах охраны труда в Российской Федерации"⁷ как раз был образцом комплексного правового регулирования охраны труда и закономерно включал в себя нормы других отраслей права. В ТК РФ автоматически были перенесены нормы об основных направлениях государственной политики в области охраны труда из Закона от 17 июля 1999 г. (ныне утратил силу), что представляется не совсем правильным.

Аналогично  статья 216 ТК РФ предусматривает нормы административного права. Так, в этой статье закреплено, что государственное управление охраной труда осуществляется Правительством РФ непосредственно или по его поручению федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере труда, а также другими федеральными органами исполнительной власти в пределах их полномочий.

Федеральные органы исполнительной власти, которым предоставлено  право осуществлять отдельные функции  по нормативно-правовому регулированию, специальные разрешительные, надзорные  и контрольные функции в области охраны труда, обязаны согласовывать принимаемые ими решения в области охраны труда, а также координировать свою деятельность с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию в сфере труда.

Государственное управление охраной труда на территориях  субъектов Федерации осуществляется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации в области  охраны труда в пределах их полномочий. Отдельные полномочия по государственному управлению охраной труда могут быть переданы органам местного самоуправления в порядке и на условиях, определяемых федеральными законами и законами субъектов Федерации.

К административному  праву относятся также нормы  частей 4 и 5 ст. 225 ТК РФ: государство содействует организации обучения по охране труда в образовательных учреждениях начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования и начального профессионального, среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования.

Государство обеспечивает профессиональную подготовку специалистов по охране труда в образовательных  учреждениях среднего профессионального  и высшего профессионального  образования.

Статья 226 ТК РФ предусматривает некоторые положения о финансировании мероприятий по улучшению условий и охраны труда, которые по отраслевой принадлежности относятся к финансовому праву. Например, финансирование мероприятий по улучшению условий и охраны труда осуществляются за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов, внебюджетных источников в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

В отраслях экономики, субъектах Федерации, на территориях  могут создаваться фонды охраны труда в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления⁸.

В связи с  этим представляется логичным и обоснованным сохранить в статье 226 ТК РФ лишь ныне действующую третью часть в качестве первой, а именно:

"Финансирование  мероприятий по улучшению условий  и охраны труда работодателями (за исключением государственных  унитарных предприятий и федеральных  учреждений) осуществляется в размере  не менее 0,2 процента суммы затрат на производство продукции (работ, услуг)".

Четвертую часть  данной статьи в качестве второй сформулировать следующим образом: "У работодателей  могут создаваться фонды охраны труда.

Работник не несет расходов на финансирование мероприятий по улучшению условий и охраны труда".

Нельзя не отметить существенные пробелы в разделе X ТК РФ. Так, по необъяснимым причинам отсутствуют нормы о расследовании и учете профессиональных заболеваний вопреки тому, что статья 210 ТК РФ признает одним из основных направлений государственной политики в области охраны труда расследование и учет несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. Усиливает этот аргумент и другое основное направление государственной политики в области охраны труда - защита законных интересов работников, пострадавших от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, а также членов их семей на основе обязательного социального страхования работников от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

В ТК РФ нет специальной статьи (не говоря уже о главе), регулирующей отношения по предупреждению производственного травматизма и профессиональных заболеваний работников. Кроме того, компетентным законодательным органам целесообразно было бы подумать и о статье Кодекса, регламентирующей вопросы прогнозирования производственного травматизма и профессиональных заболеваний.

В близкой связи с этим стоит актуальная проблема профессиональных рисков и опасностей, а ТК РФ даже не упоминает об этом.

Без сомнения есть смысл  привести положения раздела X ТК РФ в соответствие со статьей 37 Конституции РФ и статьей 2 ТК РФ. Согласно статье 37 Конституции РФ каждый имеет право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены. В статье 2 ТК РФ закрепляется норма об обеспечении права каждого работника на справедливые условия труда, в том числе на условия труда, отвечающие требованиям безопасности и гигиены.

Однако в  статье 209 ТК РФ нет определения понятия "гигиена труда". В статье 210 в перечне основных направлений  государственной политики в области  охраны труда гигиена труда также  не упоминается. Вместе с тем существеннее и важнее было бы в разделе X ТК РФ предусмотреть отдельную статью либо статьи, регламентирующие гигиену труда.

И напротив, наряду с пробелами  раздела X ТК РФ в последнем закреплены отдельные положения, непосредственно  не относящиеся к охране труда. Например, в соответствии со статьей 209 ТК РФ рабочее место - это место, где работник должен находиться или куда ему необходимо прибыть в связи с его работой, которое прямо или косвенно находится под контролем работодателя. Но известно, что категория "рабочее место" является значимой в теории трудового права, особенно на практике при решении вопроса о переводе и (или) перемещении работников⁹.

Близко к этому и  определение понятия производственной деятельности (ст. 209 ТК РФ). Под ней  понимается совокупность действий работников с применением средств труда, необходимых для превращения ресурсов в готовую продукцию, включающую в себя производство и переработку различных видов сырья, строительство, оказание различных видов услуг. Это определение не только научно несостоятельно (непонятно, как можно включать в экономическую категорию "превращение ресурсов в готовую продукцию" - "оказание различных видов услуг"), но, главное, не относится непосредственно к охране труда.

В основных понятиях (ст. 209 ТК РФ) есть и не совсем правильные термины. К таким следовало бы отнести "требования охраны труда". Под ними понимаются государственные нормативные требования охраны труда и требования охраны труда, установленные правилами и инструкциями по охране труда.

2. Правовое регулирование института охраны труда в РФ

Важнейшая роль в построении новой системы законодательства об охране труда принадлежит принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Конституции РФ, установившей в ст. 7, что Россия - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, а также что в Российской Федерации равно охраняются труд и здоровье людей. Принципиальное значение получили положения ст. 37 Конституции РФ, которые закрепили право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены в качестве важнейшего элемента правового статуса личности. Признаны права на охрану здоровья и бесплатную медицинскую помощь (ст. 41). Таким образом, в Конституции РФ получили отражение общепризнанные права и принципы, закрепленные во Всеобщей декларации прав человека 1948 г.¹⁰, Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах 1966 г.¹¹ и ряде других международных актов, касающихся права каждого человека на благоприятные условия труда, охрану здоровья и медицинскую помощь, что, в свою очередь, подчеркнуло направленность нового российского государства на приверженность международным идеалам

22 июля 1993 г. принимаются Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан¹² (ныне действующие с изменениями по состоянию на 28.09.2010 г.). Данный акт, объединяющий двенадцать разделов и 69 статей, признал основополагающую роль охраны здоровья граждан как неотъемлемое условие жизни общества и ответственность государства за сохранение и укрепление здоровья граждан Российской Федерации; а также предусмотрел права граждан в области охраны здоровья и оказании медико-социальной помощи, гарантии осуществления медико-социальной помощи, ответственность за причинение вреда здоровью граждан и т.д. Основы законодательства об охране здоровья граждан конкретизировали права граждан и предусмотрели правовые механизмы реализации конституционного права граждан на охрану здоровья.

6 августа 1993 г. были приняты Основы законодательства РФ об охране труда¹³, ставшие своего рода комплексной базой совершенствования законодательства, поставленного на защиту здоровья людей на производстве. Однако более широкую сферу действия имел ныне утративший силу Федеральный закон "Об основах охраны труда в Российской Федерации" от 17 июля 1999 г.¹⁴. Его принятие было продиктовано необходимостью обновления Основ законодательства Российской Федерации об охране труда, а также приведения законодательства в соответствие с ратифицированными Россией Конвенциями Международной организации труда (МОТ).

Значение нового закона заключалась  в том, что он решил ряд уже  назревших к тому моменту острых вопросов. В частности, он определил  основные направления государственной  политики в области охраны труда, раскрыл содержание понятия "государственные нормативные требования охраны труда", конкретизировал систему законодательства об охране труда, уточнил содержание права работников на труд в условиях, соответствующих требованиям охраны труда и механизм их реализации, разграничил полномочия органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов в области охраны труда, разрешил вопросы финансирования охраны труда и др.

Принятие указанного акта сыграло серьезную роль в развитии института охраны труда, поскольку, таким образом, были заложены правовые предпосылки для дальнейшего совершенствования и развития законодательства об охране труда. Федеральный закон "Об основах охраны труда" утратил силу в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации, признании не действующими на территории Российской Федерации некоторых нормативных правовых актов СССР и утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации" от 30 июня 2006 г. N 90-ФЗ¹⁵.

Годом ранее принимается Федеральный закон от 2 июля 1998 г. "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний"¹⁶, который определил экономический механизм управления риском, установил правовые, экономические и социальные основы обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профзаболеваний. Он определил порядок возмещения вреда, причиненного жизни и здоровью работника при выполнении им трудовых обязанностей. Согласно этому закону обязательства по возмещению вреда работнику (застрахованному) берет на себя ФСС (страховщик), который гарантирует их выполнение даже при ликвидации или банкротстве предприятия (страхователя).

Знаковым стало введение с 1 февраля 2002 г. четвертого по счету ТК РФ, который в настоящее время занимает основную роль в системе законодательства об охране труда. Трудовой кодекс - базовый акт отрасли трудового права, который в соответствии с ч. 2 ст. 5 ТК РФ имеет приоритетное значение по сравнению с другими федеральными законами.

Помимо Трудового кодекса РФ нормы об охране труда находят свою конкретизацию и в ряде других федеральных законов: "О промышленной безопасности опасных производственных объектов"¹⁷; "О радиационной безопасности населения"¹⁸; "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"¹⁹; "О социальной защите граждан, занятых на работах с химическим оружием"²⁰; "О ратификации Конвенции 1986 г. "Об охране труда при использовании асбеста"²¹. В опосредованной форме отдельные вопросы создания надлежащих условий и охраны труда регулируются федеральными законами: "О Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений"²²; "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности"²³.

Подзаконный уровень  законодательства, состоящий из актов  Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительств РФ, актов министерств  и ведомств, законов субъектов РФ, является наиболее многочисленным и в настоящее время насчитывает около 3 тыс. нормативных актов по охране и гигиене труда. Следует отметить наиболее важные из них.

Так, постановлением Правительства РФ от 23 мая 2000 г. N 399 "О нормативных правовых актах, содержащих государственные нормативные требования охраны труда"²⁴ установлена система правовых актов, содержащих государственные нормативные требования охраны труда, утвержден перечень видов таких актов и определен порядок разработки их федеральными органами исполнительной власти. На основе этого постановления были подготовлены Методические рекомендации по разработке государственных нормативных требований охраны труда, утвержденные постановлением Минтруда РФ от 17 декабря 2002 г. N 80²⁵. Таким образом, в Российской Федерации действует система нормативных правовых актов об охране труда, включающая:

1) межотраслевые правила по охране труда (ПОТ РМ), межотраслевые типовые инструкции по охране труда (ТИРМ), разрабатываемые с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти;

2) отраслевые правила  по охране труда (ПОТ РО), типовые  инструкции по охране труда (ТИ РО), разрабатываемые и утверждаемые федеральными органами исполнительной власти;

3) правила безопасности (ПБ), правила устройства и безопасной  эксплуатации (ПУБЭ), инструкции по  безопасности;