Конституционно-правовой статус республик в составе Российской Федерации: проблемы и противоречия

КАФЕДРА

[Конституционного  права] 
 

  «Конституционно-правовой статус республик в составе Российской Федерации: проблемы и противоречия» 
 
 
 
 
 

СОДЕРЖАНИЕ

     ВВЕДЕНИЕ……………………………………….………………….……..3

     Глава 1 Развитие государственно-правового  статуса республик в составе РФ (1990-1993 гг)………………………………………………………..5

     Глава 2. Особенности разграничения предметов  ведения и полномочий РФ и республик  оп Федеративному Договору 1992г и  по Конституции 1993г…………………………………………………………………………..….15

     Глава 3. Решение вопроса о государственности республик в решениях КС РФ………………………………………………………………….………....30

     Глава 4. Закрепление статуса республик  по Конституции РФ, ФЗ от 06.10.1999 №184-ФЗ и Конституции республик………………………………34

     ЗАКЛЮЧЕНИЕ…………………………………………………………...51

     СПИСОК  ЛИТЕРАТУРЫ……………………………...………………....54 

ВВЕДЕНИЕ

     На  сегодняшний день в состав РФ входит 21 республика: Республика Адыгея, Республика Алтай, Республика Башкортостан, Республика Бурятия, Республика Дагестан, Ингушская  Республика, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Карелия, Республика Коми, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Саха, Республика Северная Осетия, Республика Татарстан, Республика Тыва, Удмуртская Республика, Республика Хакасия, Чеченская Республика, Чувашская Республика. Каждая из которых является демократическим правовым государством в рамках РФ не зависимо от размера территории, численности населения и т.д.

     В отличие от других субъектов Федерации  республики признаются государствами. Однако власть в этих государствах не является суверенной, республики самостоятельны только в рамках, установленных федеральной Конституцией.

     Республики  не вправе нарушать государственную  целостность России единство системы  государственной власти. Их народы свободно реализовали свое право на самоопределение, создав сначала автономию, а затем преобразовав ее в государство, являющееся частью Российской Федерации. Изменить этот статус, вернуть назад переданные Федерации суверенные права можно только с согласия Российской Федерации, путем изменения Конституции РФ или в соответствии с федеральным конституционным законом.

     С пониманием государственной природы  республик тесно связан вопрос о  правовом статусе их территорий. Каждая республика обеспечивает свою территориальную целостность, а границы республики, находящиеся в режиме не государственных, а административных границ, не могут быть изменены без ее согласия. Гарантией территориального статус-кво является сама Российская Федерация, что, однако, не всегда обеспечивает быстрое и эффективное разрешение территориальных споров.

     Неправомерны  претензии многих республик на приоритет (верховенство) своих законов над  федеральными. Закрепление в конституционных  актах республик такого рода положений  противоречит основам конституционного строя Российской Федерации и ведет к ослаблению конституционной законности и охраны прав человека.

     Республики  самостоятельны в определении своих  государственных языков. В органах  государственной власти, органах  местного самоуправления, государственных учреждениях республик эти языки употребляются наряду с государственным языком

     Российской  Федерации, т.е. русским языком. В  республиках, в которых титульная  нация составляет большинство населения (таковых 6 из 21), законодательно закреплено двуязычие. Многоязычие закреплено в многонациональном Дагестане.

     Практически все республики признают и гарантируют  права всех наций на пользование  своим языком и на его развитие.¹

     Республики  самостоятельно утверждают свою государственную  символику — герб, флаг, гимн, определяют столицу. Государственная символика отражает национально-историческую символику народа. Республики вправе учреждать свои почетные звания и государственные награды.

Глава 1 Развитие государственно-правового  статуса республик  в составе РФ (1990-1993 гг)

     Для понимания федеративных принципов  действующей Конституции РФ необходимо вспомнить в каких условиях она  формировалась – главное, особое место среди конституционных  проблем в 1990 –1993 годах, ставших  театром военных действий между  различными политическими силами, занимало федеративное устройство.

     Конституция 1978 г. лишь формально называла Россию федеративным государством: в течение  многих десятилетий специалисты  спорили, каков же круг субъектов  этой Федерации, ибо края и области  признаками таких субъектов не обладали, а национально-автономные формирования занимали сравнительно небольшую часть территории России.

     В процессе конституционного переустройства прежние автономные республики объявили себя суверенными государствами  в составе России.

     Так же поступили бывшие автономные области, кроме Еврейской. Однако подобные попытки отдельных автономных округов успеха не имели.

     Представители республик требовали для них  преимущественного статуса в  создаваемой Федерации, претендуя  в первую очередь на собственность  на природные ресурсы. В то время как остальные виды субъектов РФ, требовали прежде всего выполнения принципа равноправия, как основы устройства.

     Результирующей  этих противоречивых стремлений стали  заключенные 31 марта 1992 г. три Федеративных договора между Российской Федерацией, с одной стороны, и соответственно с республиками, краями, областями, городами федерального значения (это Москва и Санкт-Петербург), автономными округами и единственной оставшейся автономной областью — с другой. Стоит отметить, что разработка договора. Началась в 1990 году, и именно это время считается началом реформирования государственного устройства, в том числе и правового положения республик. Апрельская конституционная реформа 1992 г. включила текст этих договоров в качестве приложения в Конституцию. Хотя договоров три, но нередко о них говорится в единственном числе и приложение к Конституции называлось "Федеративный договор".

     В известной мере содержание Федеративных договоров, получившее отражение и  в основном тексте Конституции, также явилось результатом наработок Конституционной комиссии.

     Следует оговориться, что первый Федеративный договор подписан не всеми, а только 18 республиками: под ним нет подписей Татарстана, Чечни и Ингушетии. Чечня  объявила себя независимым государством, хотя разделение бывшей Чечено-Ингушской Республики еще не было оформлено.

     Татарстан не был согласен с некоторыми положениями  Федеративного договора и заключил отдельный договор с Российской Федерацией лишь в феврале 1994 г.

     Впрочем, в последующие годы такие договоры заключили с Российской Федерацией многие другие входящие в ее состав республики, а также ряд краев и областей.

     При этом если договоры с Татарстаном  и еще некоторыми республиками предусматривают  несколько иное по сравнению с  действующей Конституцией разграничение компетенции, увеличивая компетенцию республик за счет федеральной, то в большинстве договоров разграничение компетенции касается, лишь сферы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

     Следующим источником правового положения субъектов являлись первые редакции конституций, принятых на основе Федеративного договора и договоров субъектов с РФ. На их примере, можно отследить последствия действия федеративного договора, не смотря на то, что они приняты чуть позднее.

     При подписании Федеративного Договора и составлении проекта Конституции РФ то субъекты Российской Федерации делятся на три вида:

     1) суверенные республики, обладающие  всей полнотой государственной  власти;

     2) не суверенные и неравноправные  политико-территориальные образования (края, области, города федерального значения);

     3) не суверенные и неравноправные  национально-территориальные образования  (автономная область, автономные  округа).

     Тем самым Федеративный договор установил, привилегированное положение республик  в политической и экономических сферах. Научная литература выделяет это, как: политическое неравноправие, экономическое неравноправие и проблема суверенитета республик.

     Во-первых, политическое неравноправие республик  в составе РФ наделены правом иметь  свои конституции, в то время как субъекты, только уставы. Как мы знаем, что Конституция, является основным законом государства, что и подчеркивает претензии в дальнейшем республик на свою суверенность.

     О политическом неравноправии свидетельствуют  и претензии республик на верховенство своих законов по отношению к федеральным. Например, в ст. 59 первой редакции Конституции Республики Татарстан, основанной на договоре 1994 года зафиксировано: «Законы Республики Татарстан обладают верховенством на всей ее территории, если они не противоречат международным обязательствам Республики Татарстан».

     Формировалось и политическое неравноправие граждан  проживающих в республиках. Так  крайние националисты, высказывали  идею о том, что носителями и источниками  власти и закона в республиках должен являться только коренной народ, проживающий на данной территории. Так, в ст. 69 первой редакции Конституции Республики Башкортостан говорится: «Республика Башкортостан образована в результате реализации права башкирской нации на самоопределение». И это не смотря на то, что башкиры составляют менее 22% населения республики.

     Еще дальше пошла Республика Тыва. Статья 1 Конституции Тывы закрепляла за республикой  право свободного выхода из состава  Российской Федерации, а п. 11 ст. 62 предоставляла  этой республике право решать вопросы воины и мира. Тем самым эта конституция подчеркивала суверенно-автономный характер республики.

     Стоит процитировать ряд положений  Конституции Республики Татарстан, с которыми принципиально невозможно согласиться, так как они явно противоречат принципу равноправия субъектов Федерации и самому федерализму. Так, в ст. 61 было записано: «Республика Татарстан -суверенное государство, субъект международного права, ассоциированное с Российский Федерацией - Россией на основе Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения», а ст. 62 идет еще дальше: «Республика Татарстан вступает в отношения с другими государствами, заключает международные договоры, обменивается дипломатическими, консульскими, торговыми и иными представительствами, участвует в деятельности международных организаций, руководствуясь принципами международного права». Республика как субъект международного права, обязана лишь Федеративному договору, так как впоследствии этот пункт был отменен. Связанно это, прежде всего с нараставшей угрозой раскола, ведь области, края и иные субъекты не имели таких полномочий, а, следовательно, и возможности для международного сотрудничества.

     Нередко и органы государственной власти, становились предметом споров. Так  как республиканские органы не хотели зависеть от федеральных органов и им подчиняться. Они создавали свою структуру и законодательство. Это было закреплено в первой редакции Конституции Татарстана, где все органы государственной власти этой республики не имеют никакого отношения к органам государственной власти России.

     Следующая проблема, это привилегированное  положение республик в экономической  сфере.

     В соответствии с Федеративным договором  в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся  «вопросы владения, использования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами», а по п. 6 ст. 11 Договора Российский Федерации с Татарстаном от 15 февраля 1994 г. эти вопросы уже отнесены к исключительному ведению Татарстана.

     Нельзя не заметить весьма опасных тенденций поэтапного наращивания договорного неравноправия субъектов Федерации.

     Так, например, Республика САХА- Якутия в 1993 г. подписала с Россией соглашение, в соответствии с которым в  ее исключительную собственность передается 11 % добываемого золота, 20% алмазов. Однако при этом было забыто о том, что именно Россия открыла богатые сибирские месторождения и вложила огромные людские н материально-финансовые средства в их освоение. В 1993 г. Татарстан навязал России подписание трех межправительственных соглашений. Одно из них предоставляет Татарстану право экспортировать продукцию военных заводов, которые никогда ему не принадлежали; другое - дифференцирует собственность, расположенную в Татарстане, на три категории:

     - на принадлежащую Татарстану полностью;

     - на подлежащую совместному использованию;

     - на находящуюся в ведении России, как правило данные предприятия,  являются убыточными. По Договору  от 15 февраля 1994 г. Татарстану  предоставлено право распоряжаться  добычей нефти и газа, определять перечисления в федеральный бюджет, которые не превышают 1-2% от налога на прибыль, тогда как другие республики перечисляют в настоящее время 10%, а края и области - 50%.

     Коллизии  в положении республик неизбежно  сказывались неравноправии граждан.

     Так, например, в одних договорах акцент делается на то, - что республики являются государствами в составе Российской Федерации или являются субъектами Федерации 

     - в других этот вопрос обходится  молчанием 

     - в третьих виден недвусмысленный  вывод о том, что республика не является субъектом Федерации.

     По-разному  в договорах Федерации с республиками решаются вопросы владения, пользования  и распоряжения землей, недрами, лесными  и другими природными ресурсами.

     В ряде договоров все это отнесено безо всяких оговорок к исключительному ведению республик (Договор с Республикой Татарстан), в других - содержатся самые различные оговорки (Договор с Республикой Башкортостан).

     Привилегии  и льготы, выторгованные некоторыми субъектами Федерации, позволяют им не участвовать в равной мере с другими субъектами в решении общероссийских дел.

     Независимо  от желания или нежелания федеральных  властей созданный прецедент  неизбежно распространялся бы на другие субъекты. Кроме того, сами республики между собой устроили гонку, на примере Республики Татарстан и Башкортостан, каждая из республик хотевшая быстрее другой подписать договор с РФ.

     В связи с данными противоречиями возникло и обострение межнациональных  отношений в России.

     Проблемы  межнациональных отношений приобрели  весьма острое политическое значение. Это объясняется не только и даже не столько ростом национального самосознания, сколько проявлением национализма, искусственным раздуванием национальных особенностей и беспочвенным противопоставлением интересов одних наций интересам других. Наблюдается и явная растерянность некоторых лидеров России, их неспособность взять на себя ответственность за конструктивное, принципиальное и основанное на законе решение межнациональных коллизий.

     Вместо  этого широкое распространение  получила политика нескончаемых неоправданных уступок. Создавшейся ситуацией не преминули воспользоваться политические авантюристы н националисты -всех мастей, которые любой ценой под флагом демократии и суверенитета уже добиваются желанной власти, права распоряжаться огромными богатствами, и, прежде всего в личных интересах, ради которых творится произвол, гибнут люди, появляются сотни тысяч беженцев.

     Проблемы  межнациональных отношений следует  рассматривать на фоне глубокого  общего кризиса, переживаемого страной, который стал мощным, очень опасным катализатором обострения социальных отношений.

     В период культа личности и застоя межнациональные  отношения строились под вывеской федерации, а на самом деле Россия была унитарным государством с автономными  образованиями.

     Для развития национального самосознания не было свободы и должного простора, а межнациональные коллизии не имели  возможности открытого выражения  из-за страха жестокого пресечения.

     Территориальные споры являются серьезным источником обострения межнациональных отношений. В свое время границы между национально- государственными образованиями устанавливались произвольно, одним росчерком пера «вождя и друга всех народов СССР». Даже вошло в практику делать территориальные подарки без согласия и вопреки воле народов, проживающих на даримых территориях. Ярким примером являлась Чеченская война и сепаратистские движения в Ингушетии, которые продолжаются до сих пор.

     В ряде республик принимались дискриминационные  законы, открыто закрепляющие преимущества коренной национальности.

     На  такую ситуацию в стране негативно  влияло бездействие Уголовного кодекса  РФ, предусматривающего уголовную ответственность  за действия, направленные на возбуждение  национальной вражды, унижение национального  достоинства (ранее - ст. 74, с 1997 г. - ст. 282 УК РФ).

     Самой острой проблемой, была проблема суверенитета республик входящих в состав РФ. Те положения, которые закрепил Федеративный договор, позволяли обозначить их как  признаки суверенитета. Что в дальнейшем и отразилось, когда каждая республика провозглашала себя суверенным государством. И «парад суверенитетов» в России осложнил и обострил межнациональные отношения, усилил опасность распада Российский Федерации. Например, Татарстан в одностороннем порядке, игнорируя Конституцию РФ и мнение федеральных властей, возвел свой суверенитет в абсолют и в одностороннем порядке провозгласил себя государством, ассоциированным с Российской Федерацией.

     Никто не оспаривает, что каждая нация  имеет право на сохранение самое  себя, своих национальных особенностей: языка, национальной культуры, традиций, быта и так далее.

     Без этого невозможно свободное развитие наций и трудно рассчитывать на достижение и укрепление межнационального согласия, доверия и взаимопонимания, на межнациональный  мир.

     Вместе  с тем это право не может и не должно осуществляться за счет прав и интересов других наций. В Российской Федерации понятие «суверенитет» в то время, стало настолько «модным», что о нем заговорили во всех национально- государственных образованиях, многие из которых не прочь «приобрести» его в свою «собственность». Проблемы суверенитета из теории перекочевали в практику, что довело до предела их остроту и политическую значимость.

     С точки зрения теории суверенитета такой  призыв является несостоятельным, так  как суверенитет - един и неделим, а с точки зрения политики и практики - вреден и опасен.

     Государственный суверенитет - это главный атрибут  государства, верховное, неотчуждаемое  право государства самостоятельно решать свои вопросы внутреннего  и внешнего характера, соблюдая законность и общепризнанные принципы и нормы международного права.

     Суть  верховенства государственного суверенитета заключается в том, что только государству принадлежит верховное  право решать свои внутренние и внешние  дела; никакая иная государственная власть не может их решать, за исключением тех случаев, когда на это есть ее добровольное согласие.

     Не  отчуждаемость суверенитета — наиважнейший элемент его содержания.

     Суверенитет существует реально или потенциально до тех пор, пока есть народ, нация, государство. Однако не отчуждаемость суверенитета не следует смешивать с полномочиями, которые могут передаваться для реализации соответствующим политическим институтам, а полномочия не являются ограничением суверенитета. Соответственно отдельные положения переданные республиканским органам власти, ни что ионе как компромисс, но не как возможность суверенитета.

     Таким образом, необходимо рассматривать  провозглашение суверенитетов республик, с точки зрения единства суверенитета РФ. Единство суверенитета означает, что его субъектом, носителем являются народ, нация, государство. Суверенитет един и неделим. Важным элементом содержания суверенитета является независимость. Суверенитет - категория не дробная: либо он есть в полном объеме, либо его нет совсем. Дозировка суверенитета исключена. Всякое дозирование суверенитета есть свидетельство его отсутствия у дозируемой стороны. Именно поэтому трудно согласиться с выдвигаемой некоторыми политиками и учеными «теорией ограниченного суверенитета».

     Данные  проблемные положения республик, вызваны, прежде всего, тем, что Федеративный договор принимался в очень сжатые сроки. Второй проблемой являлось, то, что не было создано единой комиссии по составлению договора, что предопределило его судьбу: крайне большие полномочия республик, не могли вписываться в концепцию заложенную Конституцией 1993 года. Своими положениями она во многом изменила правовой статус республик. Но важность данного периода, что он являлся, испытательным плацдармом, для создания наиболее эффективного законодательства с учетом мнения всех сторон. 
 
 

Глава 2. Особенности разграничения  предметов ведения  и полномочий РФ и  республик оп Федеративному  Договору 1992г и  по Конституции 1993г.

     Подписанный субъектами Российской Федерации в 1992 г. Федеративный договор и принятая 12 декабря 1993 г. Конституция РФ стали основой реального федеративного государства.

     Среди множества проблем федерализма  принцип распределения компетенций  стоит на первом месте. В связи  с этим целесообразен анализ понятий "компетенция" и "предметы ведения" федерации и ее субъектов; способы разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами.

     Предметы  ведения федерации и ее субъектов - это круг конституционно зафиксированных  вопросов, по которым соответствующие  государственные органы федерации и ее субъектов компетентны принимать решения.²

     Несмотря  на то что разграничение предметов  ведения между Российской Федерацией и ее субъектами является одним из основополагающих принципов, формально - юридически он не обозначен в основах  конституционного строя Российской Федерации. О том, что данный принцип положен в основу разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами, можно вывести лишь из толкования ст. ст. 71, 72, 73 Конституции РФ.

     Статья 5 Конституции Российской Федерации, устанавливающая базовые принципы федеративного устройства, в качестве одного из таких принципов называет лишь разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

     Вместе  с тем этот принцип является вторичным  по отношению к принципу разграничения  предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, так как в последнем  случае речь идет о первичном уровне отношений в федеративном государстве, об отношениях между федерацией и ее субъектами, характер которых и предопределяет отношения между органами государственной власти по вертикали.

     Для понимания сущности и содержания конституционного принципа разграничения  предметов ведения между Федерацией и ее субъектами важное значение имеет определенность в Конституции с понятием "предметы ведения".

     Необходимым элементом любой системы властеотношений  является сфера власти, то есть те вопросы, которые находятся в ведении  субъекта властеотношений, в пределах которых он обладает властными полномочиями, соответствующей системой властных правовых и организационных рычагов. Вопросы, в рамках которых субъект реализует свою власть, и составляют предметы его ведения.

     Понятие "предметы ведения" используется в Конституции Российской Федерации в двух значениях.

     Первое  и основное значение связано с  обозначением с помощью данной категории  вопросов ведения Российской Федерации  и ее субъектов. Их перечень закрепляется в главе 3 Конституции Российской Федерации "Федеративное устройство", причем ст. ст. 71 и 72 посвящены исключительно данной задаче.³

     В настоящее время в юридической  науке предметы ведения анализируются  в основном именно в этом аспекте.

     Вместе  с тем технико-юридический анализ дает основание ставить вопрос об использовании в Конституции Российской Федерации категории "предметы ведения" и в другом аспекте. Он связан с обозначением их как составной части понятия "компетенция" органа государственной власти.

     Достаточно  устоявшейся в отечественной  юридической литературе является точка зрения о том, что компетенция государственного органа определяется через два ее элемента: предметы ведения и полномочия, а под компетенцией государственного органа понимается совокупность его властных полномочий по определенным предметам ведения. Конкретное полномочие органа государственной власти означает юридически закрепленное за органом государства право и одновременно, как правило, обязанность на принятие правовых актов и осуществление иных властных мер, направленных на решение конкретных задач и функций данного органа.⁴ Таким образом, компетенция и полномочия - свойства, присущие государственному органу.

     Исходя  из этих теоретических посылок, имеет  смысл согласиться с теми учеными, кто считает, что разграничение  предметов ведения - вопрос об отношениях между федерацией и ее субъектами, а вопрос о разграничении компетенции и полномочий касается отношений между отдельными видами федеральных органов и органов субъектов федерации.⁵