Конституционный статус правительства РФ

Содержание

Введение

Глава I. Исполнительная власть и место Правительства РФ в  системе разделения властей

§1. Понятие исполнительной власти

§2. Органы исполнительной власти: понятие и система

§3. Место Правительства  Российской Федерации в системе  разделения властей

Глава II. Формирование и структура  Правительства Российской Федерации. Распределение обязанностей и особенности  правового статуса членов Правительства

§1. Формирование, структура  Правительства РФ и распределение  обязанностей в составе Правительства

§2. Должностные ограничения, связанные с пребыванием в  составе Правительства Российской Федерации

1. Полномочия по руководству  органами исполнительной власти

2. Полномочия в сфере  разработки и исполнения законов

3. Полномочия в сферах  внешней политики и обороны

4. Полномочия в сфере  бюджетно-финансовой и хозяйственной  деятельности

§2. Нормоустанавливающая деятельность и акты Правительства РФ

§3. Ответственность Правительства  Российской Федерации

Заключение

Список использованных источников и литературы

Введение

Актуальность темы очевидна. В условиях преобразований, проводимых в России в политической, экономической и  социальной сферах, перестраивается и исполнительная власть, по-прежнему выполняющая огромный объем работы в сфере управления государственными делами.

Правительство является высшим исполнительным органом государственной власти Российской Федерации, осуществляющим исполнительную власть в стране и  возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Правовую основу его деятельности составляют Конституция РФ, федеральные конституционные  законы, федеральные законы и нормативные  указы Президента РФ. Федеральный  конституционный закон «О Правительстве  Российской Федерации»[1] принят 17 декабря 1997 г.

В основе деятельности Правительства  РФ лежат верховенство Конституции  РФ, федеральных конституционных  законов и федеральных законов, народовластие, федерализм, функциональное разделение властей, ответственность, гласность, обеспечение прав и свобод человека и гражданина.

Состояние дел в сфере деятельности Правительства РФ освещается во всех средствах массовой информации: в  политических ток-шоу, на радио; ему  посвящено немало научных исследований. И все же, анализируя монографические  источники, можно прийти к выводу, что тема эта пока исследована  недостаточно.

Цель и задачи дипломной работы. Цель исследования состоит в том, чтобы на основе современной правовой науки, действующего законодательства и соответствующей практики комплексно проанализировать проблемы конституционно-правового  регулирования исполнительной власти в России. В работе рассмотрены  вопросы современного состояния  исполнительной власти, структура и  система, уточнены категориальный аппарат  Правительства РФ, статус и ранг его членов.

Объектом исследования является совокупность общественных отношений, складывающихся в сфере функционирования и реформирования исполнительной власти Российской Федерации, при взаимодействии различных уровней  в рамках конституционно закрепленной модели разделения властей.

Предметом дипломного исследования является: совокупность юридических норм, закрепляющих конституционно-правовой статус Правительства  Российской Федерации, систему, структуру, правовое положение его членов, порядок  его организации и деятельности, действующее законодательство в  сфере исполнительной власти, практика его применения.

В дипломной работе нашли отражения  взгляды известных ученых-конституционалистов  и политологов, которые имеют  особое значение для рассмотрения вопроса  о формировании Правительства, а  также его значимости для демократического правового государства.

Работа состоит из трех глав.

В первой главе уделяется внимание сущности исполнительной власти, месту  Правительства РФ в ее системе.

Вторая глава посвящена  анализу состава и порядка  формирования Правительства, здесь  же будут рассмотрены ограничения, связанные с пребыванием в  составе Правительства.

В третьей главе рассмотрен вопрос о компетенции Правительства.

В работе использованы положения  Конституции Российской Федерации, иные нормативно-правовые акты, комментарии законодательства, учебная и монографическая литература, публикации в периодических изданиях.

Глава I. Исполнительная власть и место Правительства  РФ в системе разделения властей

§1. Понятие исполнительной власти

В России строится правовое государство, которое должно установить собой систему органов и институтов, обеспечивающих нормальное функционирование гражданского общества на основе права, защиту прав и свобод каждого гражданина, подъем экономики и духовный прогресс народа.

Сущность и структура  государственной власти юридически закрепляются в Конституции, конституционных  и текущих законах. Государственная  власть опирается на государственный  аппарат, материальные ресурсы, денежные средства, механизмы убеждения и  принуждения. При этом она должна обладать легитимностью и общественным признанием.

Согласно ст. 10 и 11 Конституции  РФ, государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе принципа разделения властей — на законодательную, исполнительную и  судебную, а также разграничения  предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и органами государственной власти ее субъектов[2].

Функциями органов законодательной  власти являются: законодательная, то есть подготовка и принятие законов, и контрольная — в отношении  органов исполнительной власти в  тех пределах, которые установлены  Конституцией (ст. 101, 103, 114).

Органы судебной власти призваны в соответствии со ст. 118 Конституции  рассматривать конституционные, уголовные, гражданские и административные дела. Кроме того, судебная власть осуществляет контроль за законностью в деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц, представителей власти. Порядок реализации этой функции определен законом.

Что же касается исполнительной власти, то на эту ветвь государственной  власти возложена организационно-управленческая, исполнительно-распорядительная деятельность, осуществляемая определенными органами государства и должностными лицами на основе и во исполнение законов  с целью обеспечения повседневного (текущего) функционирования государства  и его аппарата. Полномочия и возможности осуществления исполнительной власти предоставлены Правительству Российской Федерации, федеральным министерствам и иным федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Федерации и ряду определенных должностных лиц[3].

Деятельность указанных органов  по руководству хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством ранее называлась государственным  управлением.

После юридического закрепления разделения государственной власти на три ветви  — законодательную, исполнительную и судебную — вместо понятия «государственное управление» употребляется понятие  «исполнительная власть».

Наиболее целесообразным, на наш  взгляд, представляется подход к проблеме исполнительной власти с позиции  теории разделения властей, которую  можно понимать следующим образом. Источником суверенитета является народ, ему принадлежит (должна принадлежать) вся полнота власти. Народовластие  лишь в небольшом объеме осуществляется непосредственно с помощью институтов прямой демократии. В основном общие  дела пока решает государство, которое  народ создает, оплачивает и которому народ делегирует свою власть. Оно становится самой могущественной социальной организацией, распоряжающейся огромными ресурсами, опирающийся на мощный аппарат принуждения.

Исторический опыт учит, что сосредоточение государственной власти в одних  руках ведет к деспотизму, диктатуре, тоталитаризму, поэтому ее следует  разделить. Такое разделение необходимо, чтобы недостатки высших руководителей  не стали пороками всего государства, всей страны. Должны быть созданы достаточно самостоятельные и сильные подсистемы государственного аппарата: законодательная, исполнительная и судебная. Необходимо, чтобы эти власти сотрудничали, дополняли  друг друга, но при этом в определенной степени были независимы, имели возможность  контролировать, влиять одна на другую. Система сдержек и противовесов препятствует излишней концентрации власти, неправильному ее использованию, способствует установлению основанных на законе отношений  государства с гражданским обществом, с каждым человеком. В результате создаются условия для обеспечения  прав и законных интересов граждан, развития гражданского общества, становления  правового государства.

В России принцип разделения властей  впервые закреплен Конституцией РФ 1993 г., в ст. 10 которой сказано: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны».

Поскольку исполнительная власть —  одна из властей, то при ее характеристике целесообразно выяснить сначала  место исполнительной власти в системе  властей, т.е. определить взаимоотношение  с другими властями.

Само название рассматриваемой власти — «исполнительная» говорит о том, что ее задача — исполнять предписания представительной власти в лице законов, указов и иных правовых актов.

Однако, когда эти взаимоотношения строятся на основе принципа разделения властей, не должно допускаться возможности поглощения одной власти другой, иначе говоря, не должно быть требования всевластия представительных органов в отношении других властей.

В этих целях определены следующие  основные организационно-правовые начала взаимоотношений законодательной  и исполнительной властей:

1)  каждая власть имеет точно определенную компетенцию без права той или иной власти вмешиваться в полномочия другой;

2)  приостанавливать и отменять акты исполнительной власти законодательная власть вправе только в случае противоречия их Конституции и закону; не допускается отмена актов исполнительной власти по мотивам их нецелесообразности;

3)  осуществляется взаимоконтроль представительной и исполнительной властей с той же, опять, целью, дабы одна власть не превысила своих полномочий в отношении другой;

4)  гарантией же названных взаимоотношений между властями служит власть судебная, которая уполномочена разрешать споры между ними на основе Конституции, — как в центре, так и на местах.

Такое положение исполнительной власти в системе властей определяется Конституцией и законодательством, когда структура центральной  власти базируется на принципе разделения властей в правовом государстве.

Исполнительная власть — вторичная  подзаконная ветвь государственной  власти, имеющая универсальный предметный и организующий характер, на которую  возложена организационно-управленческая, исполнительно-распорядительная деятельность, осуществляемая определенными органами государства и должностными лицами, имеющими возможность, в случае необходимости, самостоятельно осуществлять физические, организационные и иные меры принуждения  в административном порядке на основе и во исполнение законов с целью  обеспечения повседневного (текущего) функционирования государства и  его аппарата.

Объясняя функциональную природу  деятельности исполнительной власти, мы тем самым раскрываем ее содержание.

В юридической литературе чаще всего  функция понимается в двух смыслах:

1.  Функция связывается с объектом административного воздействия (предметный подход). Соответственно различают такие функции исполнительной власти:

1)  Обеспечение безопасности личности, общества, государства:

–  обеспечение обороны;

–  обеспечение общественного порядка;

–  осуществление разведки и контрразведки;

–  обеспечение охраны государственной границы и др.

2)  Обеспечение развития экономики, осуществление административно-хозяйственной деятельности:

–  руководство промышленностью;

–  руководство транспортом;

–  руководство сельским хозяйством;

–  сбор налогов;

–  содействие развитию предпринимательства;

–  антимонопольная деятельность и др.

3)  Обеспечение реализации социальной политики государства:

–  организация образования;

–  организация здравоохранения;

–  организация научных исследований;

–  организация социальной защиты и др.

4)  Осуществление связей с другими государствами, с международными организациями (политических, экономических, культурных, научных, спортивных и т.д.).

2.  Функция понимается как один из общих способов организации административного воздействия исполнительной власти на подвластных (инструментальный подход). В литературе такие функции чаще всего называют общими функциями управления.

Общие функции — это всеобщие, типичные способы информационного  взаимодействия между субъектами и  объектами социального управления. Это устойчивые, относительно самостоятельные, специализированные виды административной деятельности вообще. Каждая общая  функция объективно необходима. Они  отличаются друг от друга непосредственной целью, содержанием, процедурами осуществления, используемой информацией.

К числу общих функций можно  отнести: прогнозирование, планирование, нормативное регулирование, методическое руководство, работу с кадрами, учет, контроль и др. Организовывать, осуществлять исполнительную власть — это значит прогнозировать, планировать, контролировать и т.д. Каждый субъект административной власти осуществляет несколько или хотя бы одну функцию.

Функциональное разделение труда  закрепляется структурно, т.е. создаются  особые звенья, которые занимаются планированием, учетом, контролем и  т.д. Организационная обособленность — важный признак развитой и значительной по объему функции.

Поскольку общие «беспредметные»  функции — это всего лишь научная  абстракция, а в реальной жизни  определенные субъекты воздействуют на конкретные объекты особым образом, то общие функции в реальной жизни  конкретизируются, приобретают специфические  черты. Так, существует не контроль вообще, а финансовый, внутриведомственный  контроль, инспектирование и т.д. Особенности объектов и субъектов, их взаимоотношений, внешней среды  серьезно влияют на административные функции, видоизменяют их, наполняют  конкретным содержанием, обусловливают  многообразие форм осуществления.

Отмечая специфику каждой общей  функции, ее структурную обособленность, необходимо подчеркнуть, что в то же время все они являются частями  одного целого. Их объединяет единая конечная цель, единая информационная природа, организационное единство осуществляющего  их субъекта. Каждая часть активно  взаимодействует с целым, а также  с другими частями. Административная деятельность — целостная система, комплекс взаимосвязанных, взаимообусловленных  функций.

Следует различать три группы общих  функций: 

I.  Ориентирование системы:

–  прогнозирование (предвидение изменений в развитии событий или процессов на основе имеющейся информации);

–  анализ (обработка и осмысление информации, осуществляемые с целью изучения объекта управления, а в последствии оказания на него соответствующего управляющего воздействия);

–  планирование (определение направлений, целей, задач и возможных результатов управленческой деятельности);

–  нормативное регулирование (установление правового режима какой-либо деятельности и функционирования соответствующих структур);

–  методическое руководство. 

II.  Обеспечение системы:

–  кадровое обеспечение;

–  материально-техническое обеспечение;

–  финансовое обеспечение;

–  организационно-структурное обеспечение (создание организаций, их структурных подразделений, реорганизация системы, распределение, перераспределение полномочий и т.д.);

–  информационное обеспечение;

–  правоприменительное обеспечение.  

III.  Оперативное руководство системой:

–  непосредственное регулирование деятельности (на транспорте этим занимаются диспетчерские службы, в вузах — учебные отделы, в воинских частях — штабы. Они составляют графики, расписания, производят замены и т.д.);

–  учет (систематический сбор сведений);

–  контроль (проверка фактического положения дел с целью выявления и устранения отклонений в исполнении законов, планов, программ и принятия мер к нарушителям установленного порядка);

–  оценка (всей работы, отдельных работников; выполнения конкретных заданий и т.д.) и применения мер воздействия (поощрения, наказания и др.).

Осветив функциональную природу  деятельности исполнительной власти, мы раскрыли ее содержание.

Как было сказано выше, раскрыть содержание деятельности можно двояким  образом: через перечисление объектов воздействия (предметный подход) и через  перечисление способов воздействия (инструментальный подход). При определении компетенции  органов исполнительной власти (государственной  и муниципальной) используются одновременно оба подхода. Например, закрепляются полномочия по учету, контролю и определяются объекты контроля, учета.

Общие функции конкретизируются (персонифицируются) в функциях отдельных  органов, должностей. Это обстоятельство лежит в основе определения компетенции  структурных единиц.

власть правительство  исполнительный

§2. Органы исполнительной власти: понятие и система

Очевидно, что если речь идет об исполнительной власти, о государственной  деятельности по ее практической реализации, неизбежен вопрос о том, какому именно звену государственно-властного  механизма, построенному на началах  разделения властей, поручается такого рода деятельность. До того как Конституция РФ установила, что государственная власть в стране осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 Конституции РФ), данный вопрос решался достаточно просто: на различных уровнях государственной организации была построена и соответствующим образом функционировала система органов государственного управления. Она полностью соответствовала одному из ведущих проявлений государственной власти, а именно — государственно-управленческой или исполнительно-распорядительной деятельности, осуществляемой наряду с законодательной и судебной.

Соответственно органы государственного управления в центре и на местах являлись основными субъектами административного  права или же носителями административной правосубъектности. Иначе говоря, государственное управление как самостоятельный вид деятельности государства по реализации своих задач и функций имело специального, конституционно закрепленного субъекта.

Теперь конституционные нормы  содержат ряд общих положений, из содержания которых можно получить известное представление как о самой исполнительной власти, так и о реализующих ее органах. Так, ч. 2 ст. 77 Конституции РФ говорит о том, что в пределах ведения Российской Федерации и субъектов Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ. Так впервые появляется конституционное упоминание об органах исполнительной власти.

Республики, входящие в состав РФ самостоятельно устанавливают систему республиканских  органов власти, включающую и органы исполнительной власти. Так, в ст. 99 Конституции Республики Татарстан[4] записано, что Кабинет Министров Республики — Правительство — является исполнительным и распорядительным органом государственной власти Республики.

В уставах краев, областей, городов  федерального значения, автономной области, автономных округов также закрепляются соответствующие звенья системы  исполнительных органов.

Действующее российское законодательство, наряду с широким использованием термина «органы исполнительной власти», часто содержит упоминания об «исполнительных органах»[5], о «государственных органах управления».

Наконец, Федеральный закон «Об  общих принципах организации  законодательных (представительных) и  исполнительных органов государственной  власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999г.[6] допустил возможность использования в одном значении терминов «исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации» и «органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации». Представляется, что в таком же значении могут характеризоваться и все органы исполнительной власти, включая федеральные.

Очевидно, что во всех случаях речь идет об одном и том же, а именно — о субъектном выражении исполнительной власти, т.е. тех государственных  органах, в чью компетенцию входит практическая реализация ее задач, функций  и полномочий. Используя современную  конституционную терминологию, мы говорим  в подобном смысле о субъектах  исполнительной власти или же, что  по своей сути адекватно — об органах исполнительной власти. Налицо тождественность понятий «субъект исполнительной власти» и «орган исполнительной власти».

При этом, однако, следует учитывать, что исполнительными по своей  сути являются вообще все органы, осуществляющие управленческие функции и за пределами  государственно-управленческой деятельности, т.е. действующие в системе местного самоуправления, в управлении внутренней жизнью государственных предприятий  и учреждений, а также общественных объединений.

Таким образом, итоговые позиции, относящиеся  к выяснению понятия и признаков  органов исполнительной власти (исполнительных органов), выражаются в следующем:

1.  По точному конституционному смыслу под органами исполнительной власти подразумеваются лишь те звенья государственного аппарата, которые сопутствуют органам законодательной (представительной) власти в системе разделения властей. Подобное ограничительное их понимание приводит к необоснованному выводу о том, что якобы органы исполнительной власти функционируют только на уровне РФ и ее субъектов. Опровержение такого вывода содержится как в федеральном законодательстве, так и, в особенности, в законодательстве субъектов Федерации (например, нормы о территориальных и местных исполнительных органах), В то же время Конституция РФ не содержит нормы, по содержанию которых можно было бы судить о том, какие именно государственные органы являются субъектами исполнительной власти. По смыслу же ст. 110 Конституции исполнительную власть в стране осуществляет только Правительство РФ, что вообще снимает вопрос об иных органах исполнительной власти, которые, тем не менее, фактически существуют.

2.  Исполнительные органы представляют собой составную часть государственного аппарата с особой функциональной нагрузкой, суть которой заключается в практической реализации задач и функции исполнительной власти в процессе управления или регулирования в сферах экономической, социальной и административно-политической жизни. Соответственно своему специфическому, т.е. исполнительному, назначению эти органы осуществляют повседневную деятельность исполнительного и распорядительного характера.

3.  Органы исполнительной власти являются носителями определенного объема государственно-властных (юридически властных) полномочий. Эти полномочия выражаются, прежде всего, в издании исполнительными органами правовых актов в пределах своей управленческой компетенции и в обеспечении их исполнения имеющимися в их распоряжении организационными и юридическими средствами (включая средства административного, т.е. внесудебного, принуждения). Наличие определенного объема юридически-властных полномочий, выражаемых вовне, т.е. за пределами данного органа, — наиболее существенный элемент компетенции органов исполнительной власти.

Издаваемые исполнительными органами правовые акты не подменяют собой  акты законодательных и судебных органов государственной власти. С одной стороны, они подзаконны, но предназначены для исполнения требований, содержащихся в законах. С другой стороны, правовые акты исполнительных органов отличаются от актов судебных органов, имеющих преимущественно  негативно — юрисдикционный характер, и не выражают присущие судебным органам функции и полномочия правосудия.

4.  Исполнительные органы представляют собой разновидность государственных организаций, в числе которых действуют также государственные учреждения и предприятия. Но последние не являются носителями государственно-властных полномочий, не выполняют функции по реализации исполнительной власти, поскольку представляют собой не органы государства, а соответствующим образом организованные трудовые коллективы, основным назначением которых является создание материальных ценностей (например, завод), оказание тех или иных материальных услуг, наконец, осуществление социальных функций (например, больница, школа).

На существующих сейчас государственных  предприятиях и в государственных  учреждениях также в определенном объеме функционируют те или иные управленческие звенья (администрация  завода), чья компетенция реализуется  в целях «самоорганизации», т.е. в  интересах нормальной работы предприятия, учреждения.

Следует учитывать, что в стране действует множество общественных организаций, имеющих собственные  исполнительные органы, выражающие интересы и волю членов таких организаций.

Их чисто внутриорганизационные  полномочия выводят их из числа органов  исполнительной власти в их государственно-правовом понимании.

5.  Исполнительные органы также представляют собой определенные трудовые коллективы, формируемые государством в соответствии с их целевым назначением на базе определенной организационной структуры. Имеется в виду внутреннее построение органа, предполагающее наличие совокупности государственных должностей (штаты), распределение между ними обязанностей и ответственности, определение объема полномочий каждого работника (должностного лица), занимающего соответствующую государственную должность государственной службы. Именно государственные служащие составляют сердцевину штатной характеристики органов исполнительной власти (исполнительных органов).

6.  Органы исполнительной власти обладают оперативной самостоятельностью, границы которой устанавливаются закрепленной за ними компетенцией; последняя определяет основы правового положения данного органа либо в нормах Конституции РФ (например. Правительства РФ), либо в нормах конституций и уставов субъектов РФ, либо в нормах федерального и регионального законодательства, либо, наконец, в нормах индивидуальных положений о них, утверждаемых в установленном порядке. Компетенция исполнительного органа выражает его задачи, обязанности, полномочия и ответственность.