Конституция РФ. 6

Введение 

     В истории становления современного государства одним из основных моментов является выработка и принятие его Конституции — Основного Закона, определяющего характер государственной власти, общественный строй, права, свободы и обязанности граждан и т.п. Очень важно изучить, как вырабатывалась и принималась конституция, какие проблемы при этом были наиболее остры, как участвовали в этом процессе политические партии и широкая общественность. Только разобравшись в проблемах, связанных с разработкой и утверждением Конституции, можно понять, что из себя представляет то или иное государство. Рассмотрение всех указанных вопросов на опыте Российской Федерации представляется актуальным, поскольку здесь процесс принятия первой Конституции оказался длительным, сложным, противоречивым и наложил отпечаток на ее дальнейшее развитие.

     Актуальность  во многом объясняется, во-первых, тем, что с Конституцией напрямую связано  функционирование Российской Федерации  как «нового» государства, основанного  на демократических принципах, именно она является основным организационным звеном, чьи нормы регламентируют поведение людей, политических партий, объединений и т.д. Во-вторых, в связи с реформированием законодательства появилось множество проблем, решение которых во многом зависит от принятой 12 декабря 1993 года Конституции. Конституция служит основным определителем дальнейшего развития демократии и правового государства в России.

     Кроме того, актуальность данного исследования продиктована не только необходимостью анализа процесса становления новой российской государственности, но и определяется, сложным, противоречивым процессом совершенствования политической жизни страны, обновления государственности и формирования на этой основе новых отношений между основными социальными группами российского общества, государством и его гражданами. И, конечно же, важнейшее место в этом трудоемком процессе принадлежит легитимному образованию законодательной и исполнительной ветвей власти, созданию механизмов их гармоничного и устойчивого взаимодействия на основе положений Конституции. Принятие Конституции Российской Федерации 1993 года, хотя и открыло новую страницу в качественном содержании российского конституционализма, однако до конца не решило всех конституционно-правовых проблем, в особенности проблем федеративного устройства России.

     Степень разработанности  темы. Историю изучения данной проблемы можно вести с 1992-1993 гг. и начало этому положили как публикации разработчиков проектов новой российской Конституции, политических обозревателей, социологов, юристов в периодической печати, так и комментарии исследователей, содержавшиеся в сборниках статей и документах. Среди них необходимо выделить такие, как «Многопартийность в России, блоки и коалиции: Программные документы»,¹ «Россия сегодня: Политический портрет в документах»², статьи К. Л. Любарского³, Б. Кроткова и др. Достоинством этих работ является стремление авторов как можно больше дать сведений о работе над проектом Конституции, о ходе деятельности Конституционной комиссии, о появлении альтернативных проектов российской Конституции; в них освещаются вопросы развития конституционного процесса, роли политических персоналий в этом, но главное, они помогают проанализировать отношение общества к разработке и приятию Конституции.

     Первые  попытки обобщения и интеграции экономических, политологических и правовых исследований были предприняты в работах ряда отечественных историков - Ю.Н. Афанасьева, М.Я. Геллера и др. В конце 1990-х годов вышел в свет учебник Ю.А. Щетинова «История России XX век».14 Процесс разработки новой Конституции Российской Федерации рассматривается автором в непосредственной взаимосвязи со становлением новой российской государственности. В последние годы XX века интерес к истории изучения конституционного процесса и Конституции в целом заметно возрос, появились публикации более фундаментального характера. Прежде всего, необходимо выделить монографию JI. Шевцовой ⁴, целью которой является проведение анализа не только характера, стиля правления Ельцина, но и конфликтов, противоречий, расшатавших его режим, а также основных проблем, которые России пришлось решать в посткоммунистический период, среди них особое место занимал конституционный вопрос.

     Целью данной работы является исследование вопросов разработки и принятия  новой Конституции РФ в 1992-1993 г.г. в условиях формирования новой российской государственности. В соответствии с поставленной целью решаются следующие задачи исследования:

     Объектом  исследования являются общественные отношения, возникающие в связи и по поводу, исследования вопросов разработки и принятия новой Конституции 1993 года.

      Предметом исследования – анализ процесса становления новой российской государственности, развития демократии и правового государства в России, в связи с принятием новой Конституции.

     Методологической основой данной работы являются диалектический метод и историзм, научность и объективность.

     Теоретической основой настоящей работы являются труды С.А. Авакьяна, Б.И. Коваль, A.M. Энтина, и других ученых.

     В качестве источников курсовой работы использованы, в первую очередь, опубликованные документы, такие как нормативно-правовые акты, принятые Съездами народных депутатов РФ, Верховным Советом, Президентом, а также стенографическими материалами VI, VII Съездов народных депутатов РСФСР и Конституционного совещания, которые как изданы отдельно, так и опубликованы на страницах «Российской газеты».

     Структура работы определяется целью и задачами научного исследования. Она состоит из введения, трех глав, по два пункта в каждой, заключения и библиографического списка. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

I. Основные шаги процесса подготовки проекта Конституции в 1992-1993 гг. 
 
 

1.1.Необходимость  замены Конституции  РСФСР 1978 г. 
 

     До 1993г. в стране действовала Конституция, принятая в 1978 г. Верховным советом  РСФСР в соответствии с господствующей тогда концепцией тоталитарного государства. Права и свободы граждан закреплялись в отрыве от международных стандартов и подчинялись целям «коммунистического строительства». Государство объявлялось «советским» и «социалистическим», но не правовым. Оно рассматривалось как «основное орудие строительства социализма и коммунизма». Этому соответствовал и механизм государственной власти, который игнорировал принцип разделения властей, необходимость сильной исполнительной власти, независимое правосудие.

     Конституция 1978 года была принята в связи с  принятием в 1977 году Конституции  СССР. Несмотря на утверждение об общенародном характере государства, конституция 1978 года сохраняла свой классовый  характер. При этом еще более откровенно была отражена роль коммунистической партии, которая являлась «руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций» (ст. 6 Конституции РСФСР 1978 года). В конституции сохранялась и классовая ориентированность демократии, которая именовалась «социалистической демократией». Закрепленная в Конституции руководящая роль КПСС служила базисом и оправданием однопартийного диктата во всех общественных и государственных делах. Частная собственность не допускалась.⁵ Закреплялось плановое ведение хозяйства на основе жесткой централизации. В основу организации государственной власти был традиционно положен принцип верховенства Советов.

     Конституция с таким содержанием сразу  стала входить в острое противоречие с процессами перестройки, начавшимися в 1985 г. С учетом поправок 1989-1992 годов Конституция РФ приобрела принципиально новые черты: отказ от социалистической модели общественного развития, монопольного положения КПСС в политической системе, признание идеологии плюрализма, концепции разделения властей.

     Из  официального названия страны и республик  в составе РФ были исключены определения  «советская», «социалистическая», что  означало признание несостоятельности  социалистической модели развития.

     Страна  стала называться Россией - Российской Федерацией. Были узаконены политический плюрализм, множественность и равноправие  форм собственности. В соответствии с теорией разделения властей  проводилась реорганизация институтов государственной власти (были учреждены институт Президента, Конституционный Суд РФ), расширились права местного самоуправления; обновлялась избирательная система. В Конституцию была включена Декларация прав и свобод человека и гражданина, принятая 22 ноября 1991 года.

     Открылись возможности для свободного создания политических партий и общественных объединений.

     Однако  эти изменения не привели к  созданию единой концепции нового государства. Главный недостаток Конституции состоял в отсутствии ясно изложенного принципа разделения властей - напротив, действовал формально присущий советской власти принцип всевластия Советов с полной подконтрольностью им исполнительной власти.

     Во-первых, Верховный Совет имел по Конституции  необычный парламентский статус: он был «органом Съезда»⁶ а следовательно, нарушался принцип верховенства парламента, но в то же время он был «законодательным, распорядительным и контрольным органом государственной власти РСФСР», что позволяло ему вторгаться в полномочия исполнительной власти и полностью проверять и контролировать ее.

     Во-вторых, в стране отсутствовали оформленные  партии и фракции, что приводило  к деформации парламентского представительства  интересов народа и превращало Съезд  и Верховный Совет в слабоуправляемые органы, подверженные постоянному давлению нескольких групп депутатов.

     Явно  недемократическим было положение, при котором над Верховным  Советом, являвшим собой какое-то подобие  парламента с его внутренней организацией и структурой, стоял Съезд. В самом  же Верховном Совете две его палаты (Совет Республики и Совет Национальностей) не обладали независимостью, т. к. управлялись одним органом - Президиумом Верховного Совета. Закрепленная Конституцией необычная для демократического государства двухзвенная структура высших органов законодательной власти (Съезд и Верховный Совет) при полном отсутствии какой-либо ответственности депутатов перед кем бы то ни было нарушала принцип прямого избрания парламента, обусловила расщепление единой по своей природе законодательной функции.

     Согласно  Конституции Президент был наделен немалыми правами, но в решающих вопросах он оказывался под контролем двухзвенного парламента. Так, он был обязан представлять ежегодные доклады Съезду о выполнении принятых Съездом и Верховным Советом социально-экономических и иных программ - при этом Съезд был вправе потребовать от Президента внеочередного доклада. Назначения главы Правительства и ряда министров осуществлялись Президентом с согласия Верховного Совета, но без каких-либо прав на ответные действия в случае неполучения такого согласия. Ни при каких обстоятельствах не допускались роспуск или приостановление Президентом деятельности Съезда и Верховного Совета. Верховный Совет и Президент неоднократно вторгались в полномочия друг друга, что было отмечено в послании Конституционного Суда Верховному Совету «О состоянии конституционной законности в Российской Федерации» от 5 марта 1993 г.

     Такое понимание принципа разделения властей  было не только политически неоправданным, поскольку страна встала на путь осуществления  радикальных политических и экономических реформ, но и юридически несостоятельным.

     Юридическое несовершенство механизма государственной  власти привело к борьбе двух тенденций  в парламенте - реформаторской и  оппозиционной. Эти тенденции проявлялись в решении практически любого вопроса. В период, когда началась радикальная экономическая реформа (начало 1992 г.), Верховный Совет и особенно Съезд систематически противостояли деятельности Президента, ставили его в трудное положение при выборе главы правительства и министров. В обстановке острой конфронтации в Конституцию была введена (VII Съезд, декабрь 1992 г.) ст. 121, согласно которой в случае роспуска или приостановления деятельности любых законно избранных органов государственной власти полномочия Президента подлежали немедленному прекращению. Антипрезидентские силы готовились к использованию ст. 121, которая предусматривала отрешение Президента от должности.⁷

     Такое развитие событий ясно указывало  на то, что несовершенство Конституции  постоянно приводит к кризисам, но не содержит способов их преодоления, более того, подталкивает политические силы не к конституционным, а к силовым методам разрешения противоречий, что таило опасность гражданской войны.

     Таким образом, к основным причинам смены Конституции 1978 года относятся:

     1) Политические: сменилась форма правления, рухнул тоталитарный режим; прекратила свое существование КПСС, с середины 1990 г. начался быстрый переход к многопартийности; учреждался пост Президента; был создан судебный орган конституционного контроля - Конституционный суд; происходит разделение ветвей власти на законодательную, исполнительную и судебную; переход к новой форме государственно-территориального устройства, т. е. переход от РСФСР, прежде построенной на автоматизации национально-государственных и национально-территориальных образований, к новой федерации республик, краев, областей⁸.

     2) В 1992 году начинается радикальная  экономическая реформа, переход  к рыночной экономике, основанной  на свободном рыночном хозяйстве;  вводится многообразие форм собственности  - частной, коллективной, государственной, муниципальной, собственности общественных объединений (9 декабря 1992 года); поощрение частной инициативы, обеспечение развития рынка, недопущение монополизма (15 декабря 1990 года). Этим и обусловлены экономические причины смены Конституции 1978 года.

     3) К социальным причинам относятся: принятие Декларации прав и свобод человека и гражданина (22 ноября 1991 года); отказ от ведущей роли рабочего класса и других категорий трудящихся в построении общенародного государства, о трудовых коллективах как активной части политической системы.

     4) Международные причины смены Конституции 1978 года: отказ от политического и идеологического противостояния между коммунистической и западной либеральной системами, охватившее практически весь мир; резкий рост военных расходов; периодически возникающие международные кризисы (Афганская война); создание разветвлённой сети военных баз (в первую очередь, США) на территории иностранных государств; с марта 1990 по декабрь 1991 из Союза вышли тринадцать из пятнадцати республик, что привело к распаду СССР и подписанию Беловежского соглашения (образованию СНГ); 12 июня 1990 года Россия приняла Декларацию о государственном суверенитете, провозгласив себя суверенным и независимым государством, полноправным субъектом международного права. Это привело к тому, что Россия как суверенное государство получила членство в таких организациях как Организация Объединенных Наций, Международный Валютный Фонд и др.

     Следовательно, необходимость конституционных  перемен назревала объективно. Требовался новый основной закон государства, отражающий сложившиеся в стране принципиально иные общественные отношения по сравнению с теми, которые навязала обществу Советская власть. 
 
 

1.2.Работа над проектом в 1992 г. - начале 1993 г. 
 
 
 

     В 1991 г. вряд ли было реально принять  новую Конституцию РФ. Еще формировались новые концепции общественного строя Российской Федерации, вокруг них шла ожесточенная борьба, причем это была не только борьба коммунистов и демократов, зачастую и внутри демократического крыла не было единства по тем или иным проблемам. Кроме того, еще существовал СССР, поэтому многие российские нововведения наталкивались на сопротивление союзного центра (особенно в вопросах о политической структуре общества и политическом плюрализме, формах собственности и разделении полномочий между Союзом ССР и РСФСР).

     В 1992 г. многие политические, социальные и государственно-правовые позиции стабилизировались. После августа 1991 г. были предприняты радикальные шаги по ослаблению коммунистического влияния в нашей стране. И то, что перестал существовать СССР, было, пожалуй, также стимулирующим фактором к принятию новой Конституции РФ - теперь уже независимого государства, субъекта международных отношений.

     Весной 1992 г. планируется созвать VI Съезд  народных депутатов РФ, которому предстояло решить ряд важных вопросов. Предполагалось представить на рассмотрение этого  Съезда проект Конституции. В постановлении от 19 марта 1992 г. "О проекте Конституции Российской Федерации" Верховный Совет РФ предлагает продолжить доработку проекта для внесения его на VI Съезд. А постановлением от 4 апреля 1992 г. "О проекте Конституции Российской Федерации", обсудив доработанный проект, Верховный Совет решает внести его на рассмотрение VI Съезда.

     Правда, это еще не означало, что на Съезде непременно пойдет речь о принятии новой Конституции. Одновременно готовился Закон об изменениях и дополнениях Конституции.

     В постановлении VI Съезда "О проекте Конституции Российской Федерации и порядке дальнейшей работы над ним" говорилось: одобрить общую концепцию конституционных реформ в РФ, положенную в основу проекта новой Конституции РФ, а также основные положения проекта, одобренного Верховным Советом РФ. Надлежало опубликовать проект для всеобщего ознакомления, организовать его широкое обсуждение, изучение общественного мнения по принципиальным положениям проекта. Верховный Совет и Конституционная комиссия должны были завершить доработку проекта и внести его на очередной Съезд народных депутатов.

     То, что по ряду исходных положений о  разделении власти и роли отдельных  ее ветвей не складывалось единого  мнения, особенно наглядно стало к концу 1992 г. В постановлении от 5 декабря 1992 г. "О ходе экономической реформы в Российской Федерации" Съезд подтвердил решение Верховного Совета РФ о признании деятельности Правительства РФ по реализации экономической реформы неудовлетворительной .

     Был подготовлен проект Закона об изменениях и дополнениях Конституции, который существенно усиливал позиции Верховного Совета в части контроля за формированием и деятельностью Правительства, а также несколько ослаблял влияние Президента на Правительство. В частности, в проекте шла речь о подотчетности Правительства Съезду и Верховному Совету, о наделении Правительства вновь правом законодательной инициативы (оно лишилось этого права 24 мая 1991 г., когда в Конституции был отражен институт Президента). Кроме того, предусматривалось, что с согласия Верховного Совета назначались бы Президентом не только Председатель Правительства, но и его первые заместители и заместители, министры финансов, экономики, иностранных дел, обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, печати и информации, председатели госкомитетов по управлению государственным имуществом, антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур.

     Съезд требовал от президента кандидатуры Председателя Правительства. Президент хотел бы предложить на этот пост Е.Т.Гайдара, именовавшегося тогда и.о. Председателя Правительства, но неудовлетворительная оценка деятельности Правительства затрудняла прохождение этой кандидатуры. Президент был против согласования с Верховным Советом такого широкого круга членов Правительства, как это обозначалось в проекте поправок к Конституции. Но он сделал свой ход: 8 декабря 1992 г. выступил с предложением о том, чтобы согласие Верховного Совета, кроме кандидатуры Премьер-министра, было еще на четырех министров (как уже говорилось, это министры иностранных дел, внутренних дел, безопасности и обороны).

     Поскольку также 9 декабря принимается постановление Съезда "О дальнейшей работе над проектом новой Конституции Российской Федерации", вряд ли можно было ожидать отражения в Конституции принципиально иных представлений о соотношении функций властей и прежде всего Президента и парламента РФ. Хотя в постановлении и говорилось - считать важнейшим условием завершения подготовки проекта новой Конституции РФ достижение согласия социальных и политических сил в РФ (п. 4), оно ожидалось скорее как незначительные уступки со стороны Съезда и вынужденное согласие с намечаемыми им решениями президентской стороны. Однако события в декабре 1992 г. - апреле 1993 г. развивались так, что принятие новой Конституции как единого текста было просто невозможно.

     Как известно, Президент не согласился с мерами, которые ослабляли его положение. 10 декабря 1992 г. Президент взял слово сразу после начала работы Съезда и выступил с "Обращением к гражданам России и ко всем избирателям", в котором обвинил Съезд и Верховный Совет в том, что они тормозят реформы и пытаются взять на себя чрезмерные функции.

     После непростых дебатов 12 декабря 1992 г. VII Съезд принимает постановление "О стабилизации конституционного строя Российской Федерации". Он назначил на 11 апреля 1993 г. проведение всероссийского референдума не по вопросу о доверии той или иной ветви власти, а по основным положениям новой Конституции (Основного Закона) Российской Федерации.

     Съезд поручил Верховному Совету РФ утвердить текст выносимого на референдум проекта основных положений новой Конституции, согласованный с Президентом РФ и Конституционным Судом РФ. Проект основных положений следовало опубликовать не позднее 31 марта 1993 г.

     Съезд определил, что поправки к Конституции, принятые 9 декабря, - в части возможности приостановления Верховным Советом действия указов и распоряжений Президента, предоставления права законодательной инициативы Правительству и немедленного прекращения полномочий Президента по ст. 121-6 - не вступают в действие до проведения референдума.

     Согласованный проект основных положений, выносимых  на референдум, так и не появился. Свой вариант подготовила Конституционная комиссия. Постановлением Президиума Верховного Совета РФ от 29 января 1993 г. проект "Основных положений новой Конституции Российской Федерации, выносимых на всероссийский референдум 11 апреля 1993 года" был им направлен в постоянные комиссии палат и комитеты Верховного Совета для рассмотрения, а также Президенту и Конституционному Суду РФ.

     Со  времени проведения референдума  в истории разработки Конституции РФ начинается новый этап. Его определяющим моментом явилось то, что результаты референдума Президент истолковал как подтверждение большей его легитимности, чем Съезда народных депутатов: и потому, что получил доверие по первому и второму вопросам, и потому также, что за досрочное переизбрание народных депутатов высказалось гораздо больше избирателей, чем за досрочное переизбрание Президента.

     Тем не менее Президент пришел к выводу, что он вправе предложить народу свой вариант Конституции, в котором были бы усилены позиции Президента как главы государства, его определяющая роль по большинству ключевых вопросов государственной жизни.

     В оперативно принятом постановлении  от 29 апреля 1993 г. "О завершении работы над проектом Конституции Российской Федерации" Верховный Совет предложил Конституционной комиссии совместно с палатами завершить до 20 мая 1993 г. доработку и согласование с Президентом основных положений новой Конституции РФ и направить их на согласование субъектам РФ. Однако Президент решил представить свой проект Конституции. Он был опубликован 5-6 мая в большинстве газет. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     II.Альтернативные проекты новой Конституции 
 

     2.1.Проект  Президента РФ 
 

     Проект имеет следующую структуру: Преамбула. Раздел первый. Глава 1. Общие положения. Права и свободы человека. Глава 2. Граждане Российской Федерации. Глава 3. Российская Федерация. Глава 4. Президент Российской Федерации. Глава 5. Федеральное Собрание. Глава 6. Правительство Российской Федерации. Глава 7. Правосудие. Глава 8. Местное самоуправление. Глава 9. Конституционные поправки и пересмотр Конституции. Раздел второй. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации. Раздел третий. Переходные положения.

     Из проекта, и это отметили практически все аналитики того времени, как-то выпало понятие "конституционный строй".

     В главе I проекта предпринимается попытка соединить общие положения, т.е. характеристики государства, с основами статуса человека в России. В ч. 1 ст. 1 говорится, что Российская Федерация - Россия есть демократическое правовое светское федеративное государство, высшими ценностями которого являются человек, его достоинство, неотъемлемые права и свободы (можно видеть здесь влияние проекта РДДР).