Контрольно-счетная палата

Введение

 

 

Актуальность темы исследования. Контроль за рациональным использованием государственных ресурсов всегда является приоритетной задачей в деятельности органов публичной власти. Решение проблем в области обеспечения функционирования всей государственной финансовой системы на региональном уровне во многом связано с новыми органами финансового контроля - контрольно-счетными органами субъектов РФ. Однако отсутствие общей концепции контрольно-счетных органов, противоречивые теоретическая и правовая базы порождают различные, часто противоположные подходы к определению места контрольно-счетных палат в системе государственного управления. Неопределенность их правового статуса создает естественные трудности во внутренней организации, проблемы с принятием регламента и иных внутренних документов. Кроме того, наличие пробелов в федеральном законодательстве, также не позволяет повысить эффективность осуществляемого ими контроля.

В связи с возросшим масштабом деятельности органов государственной власти, сложностями реализации полномочий в сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, очевидна актуальность создания в России системы органов независимого внешнего финансово-бюджетного контроля на всех уровнях государственной власти. Одной из главных задач является установление механизма осуществления контроля таким образом, чтобы он мог обеспечить защиту прав и законных интересов всех субъектов финансово-бюджетных отношений и, в то же время, реально гарантировать наведение порядка в данных отношениях и привлечения виновных к ответственности. В этом состоит актуальность данной темы.

Вышеизложенное позволяет заключить о необходимости и важности научных исследований по вопросам правового регулирования формирования и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ, их институционной и компетенционной составляющих. Необходимо продолжить научные изыскания, в данной области предполагая тем самым их актуальность еще для многих будущих научных работ по данной проблематике.

Цель исследования – определение правового статуса контрольно-счетных органов, анализ нормативной базы и практики их деятельности, разработка предложений по решению правовых проблем организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации.

Для достижения данной цели поставлены следующие задачи:

- определить правовую  природу контрольно-счетных органов  субъектов РФ в системе региональных  органов государственной власти;

-  выявить основную сферу деятельности контрольно-счетных палат субъектов РФ и определить необходимый объем полномочий для осуществления эффективного финансово-бюджетного контроля в регионе;

- исследовать организацию  деятельности контрольно – счётной  палаты Камчатского края.

Объектом данной курсовой работы являются правовая природа контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, общие основы их формирования и организации деятельности, а также общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления ими внешнего государственного финансового контроля.

Предметом курсовой работы выступают федеральные нормативные правовые акты, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, материалы деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации, корпоративные акты.

Степень научной разработанности. Нами изучен широкий круг научной литературы по вопросам организации деятельности контрольных счётных органов субъектов РФ, таких авторов, как Гончаров В.В., Степашин С.В., Демидов М.В.[4,5,7;С29].

Методологическая основа исследования. Использованы общенаучные методы, такие как анализ, синтез, метод сравнения. Специальные методы: исторический, институциональный, функциональный. 

Структура курсовой работы определена целями и задачами исследования и состоит из введения, 3 разделов, заключения, списка использованных источников.

Суть данной курсовой работы состоит в том, что она представляет собой теоретико-правовое рассмотрение организации и функционирования контрольно-счетных палат субъектов РФ, как самостоятельных органов независимого внешнего финансово-бюджетного контроля в субъектах Российской Федерации.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1 Контрольно –  счётные органы Российской Федерации

 

1.1 Место контрольно-счетных  органов в системе органов  государственного контроля

 

Законодательные органы власти возникли как демократически формируемый институт государственной власти, одной из задач которого является предоставление гражданскому обществу независимой информации об управленческой деятельности исполнительных органов, о правильности и эффективности управления государственными ресурсами. Поскольку законодательные органы не наделены полномочиями по проведению каких-либо контрольных мероприятий, для реализации этой компетенции они получили право создавать собственные контрольные органы.

Традиционно на контрольно-счетные органы возлагают осуществление трех функций: контрольно-ревизионной, экспертно-аналитической и информационной. В целях организации первой функции, которая считается основной, контрольно-счетные органы проводят контрольные мероприятия, включающие ревизии и проверки использования бюджетных средств.

Главным контрольным мероприятием можно считать внешнюю проверку отчета об исполнении бюджета соответствующего уровня, без которой представительный орган не имеет права принимать данный отчет. Реализуя экспертно-аналитическую функцию, контрольно-счетные органы осуществляют финансовую экспертизу проектов бюджетов, региональных целевых программ, проводят анализ и исследование нарушений и отклонений в бюджетном процессе. Совокупность этих функций и определяет роль и место контрольно-счетных органов в системе государственного финансового контроля. С целью устранения выявленных нарушений бюджетного процесса и возврата средств, использованных не по целевому назначению, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации разработали механизм активного сотрудничества с финансовыми органами исполнительной власти и правоохранительными органами. Такое взаимодействие, несомненно, способствует росту эффективности деятельности контрольно-счетных органов, укрепляет финансовую дисциплину в субъекте Федерации. Подтверждением данного факта является объем восстановленных в бюджеты средств.

Поскольку результативность работы наиболее достигается при проведении комплексных контрольных мероприятий, то небезоснователен переход от тематических проверок на отдельных объектах к проведению комплексных проверок. Такие проверки представляют собой систему обязательных контрольных действий по документальной и фактической проверке законности, целесообразности и эффективности совершенных хозяйственно-финансовых операций, охватывающих все сферы деятельности проверяемых объектов и, следовательно, позволяют сделать полный финансово-экономический анализ, выявить причины финансовых нарушений и предупредить их отрицательные последствия..

В связи с этим, совершенно справедливо мнение некоторых ученых, что в Российской Федерации слабо развит аудит эффективности, который давно применяется в большинстве высокоразвитых стран мира в качестве основного типа государственного аудита и предусматривает, прежде всего, оценку эффективности деятельности органов исполнительной власти и иных организаций по выполнению государственных функций, использованию государственных ресурсов, а также принятие рекомендаций по совершенствованию их работы, причем его главной целью является повышение эффективности управления общественными ресурсами. Ведь именно аудит эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти, а также их должностных лиц, позволит определить насколько эффективны, результативны и экономичны были произведенные затраты, были ли достигнуты ли поставленные цели финансирования, а также выявить необходимость и обоснованность существования отдельных элементов государственного аппарата управления.

Опираясь на зарубежный опыт формирования и функционирования контрольно-счетных органов, необходимо именно данным органам предоставить полномочия по проведению аудита эффективности исполнительной власти: во-первых, потому что они образуются законодательной властью и подотчетны только ей (и, следовательно, максимально независимы от органов исполнительной власти); во-вторых, вследствие высокой квалификации и профессионального опыта государственных служащих, входящих в их состав (например, даже на региональном уровне руководители и члены контрольно-счетных палат должны иметь высшее образование и опыт профессиональной деятельности в области государственного контроля, экономики и финансов, как правило, от пяти до десяти лет); в-третьих, в силу того, что осуществление данного вида деятельности является основной для контрольно-счетных органов.

Представляется, что для разрешения проблем участия контрольно-счетных органов в повышении исполнительской дисциплины единой системы исполнительной власти посредством осуществления эффективного финансово-экономического контроля деятельности органов государственного управления, а также определения роли и места контрольно-счетных органов в данном процессе, следует провести ряд последовательных мероприятий.

Таким образом, наибольший эффект при осуществлении финансового контроля в сфере реализации окружных целевых программ достигается при комплексном подходе к проведению проверок с применением аудита эффективности. При этом необходим глубокий анализ всей деятельности проверяемого учреждения. Также результативность контрольных мероприятий повышается с привлечением независимых экспертов. Накопленный опыт работы проведения таких проверок обобщен в соответствующих методиках проведения контрольно-ревизионных мероприятий. [4;C29].

Время ставит новые задачи, требующие дальнейшего совершенствования и поиска форм и методов деятельности. От того, насколько профессиональными и своевременными будут наши действия, зависит результативность работы по организации системы независимого внешнего финансового контроля. В частности, всем контрольным органам - на федеральном, региональном и муниципальном уровнях - нужна согласованность в совместной работе. Мы должны прийти к созданию единой, эффективно действующей системы государственного финансового контроля.

 

1.2 Нормативно-правовая  основа организации и деятельности  контрольно-счетных органов

 

Для исследования статуса контрольно-счетных органов субъектов РФ немаловажное значение имеет изучение и анализ нормативно-правовых основ создания и организации их деятельности.

Нормативно-правовой основой деятельности контрольно-счетных органов являются Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ, Федеральный закон РФ «О Счетной палате Российской Федерации», Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», иные нормативные правовые акты РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления, затрагивающие вопросы бюджетно-финансового контроля.

Право законодательных органов на создание собственных контрольных органов для проведения внешнего аудита бюджета закреплено п.2 ст.265 Бюджетного кодекса РФ.

Законодательство РФ и, в первую очередь, Бюджетный кодекс РФ (далее БК РФ) в ст. 157, 265 четко определяет, что контрольно-счетные органы муниципальных образований создаются законодательными (представительными) органами муниципальных образований для осуществления контроля за исполнением бюджетов, подготовки заключения на годовой отчет об исполнении бюджетов, проведения экспертизы проектов указанных бюджетов, долгосрочных целевых программ и иных правовых актов бюджетного законодательства.

Согласно п.3 ст. 157 БК РФ полномочия органов государственного финансового контроля, созданного законодательным органом, определяются законом (муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования).

Устав Муниципального образования, Положение о бюджетном процессе муниципального образования, Положение о контрольно-счетном органе муниципального образования, иные нормативные акты в финансово-бюджетной сфере являются основной нормативно-правовой базой для осуществления деятельности органами муниципального финансового контроля.

Данные нормативно-правовые акты определяют место и роль контрольно-счетных органов в системе органов местного самоуправления муниципального образования, правовое положение контрольно-счетных органов, его полномочия как непосредственного участника бюджетного процесса, поэтому при создании контрольного органа необходимо внимательно подойти к вопросу о содержании указанных актов.

Порядок формирования контрольно-счетных органов, его правомочия, обязательно должны быть регламентированы Уставом муниципального образования, Положением о контрольно-счетном органе муниципального образования, Положением о бюджетном процессе муниципального образования. Правовые нормы, содержащиеся в них, должны быть едины и направлены на развитие норм БК РФ и ФЗ №131-ФЗ.

В Положении об организации бюджетного процесса на территории муниципального образования, контрольный орган муниципального образования должен быть определен в качестве участника бюджетного процесса с обязательным закреплением его полномочий. Кроме того в нем должны быть закреплены обязанности представительного органа местного самоуправления, исполнительных органов местного самоуправления, связанные с направлением проекта бюджета в контрольный орган муниципального образования для проведения экспертизы проекта бюджета с целью оценки обоснованности доходных и расходных статей, размера дефицита проекта бюджета муниципального образования при рассмотрении и утверждении проекта решения о бюджете муниципального образования.

Таким образом, единственно верным и оптимальным способом закрепления правовых основ деятельности контрольно-счетной палаты является включение в конституцию (устав) субъекта РФ отдельной главы. Только таким путем будет дополнительно подтвержден ее статус как органа государственной власти не входящего ни в одну из трех ветвей власти, постоянно действующего и обладающего организационной и функциональной независимостью.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2 Полномочия и организационные принципы контрольно – счётных органов субъектов Российской Федерации

 

2.1 Полномочия  контрольно-счетных органов

 

Контрольно-счетные органы в субъектах РФ - это постоянно действующие органы государственного финансового контроля, образуемые законодательными (представительными) собраниями субъектов Российской Федерации. Статус контрольно-счетных органов определяется при их создании: они учреждаются либо как самостоятельные юридические лица, либо в качестве структурных подразделений создающих их законодательных (представительных) органов государственной власти.

Деятельность контрольно-счетных органов осуществляется исключительно на основании соответствующего субфедерального Закона и в полном соответствии с действующим законодательством Российской Федерации и конкретного субъекта РФ. Именно принятые в субъектах РФ законы определяют задачи, решаемые контрольно-счетными органами, выполняемые ими функции, основные права и обязанности, организацию и порядок их деятельности. Системный подход означает, что организация планирования и фактическое осуществление контрольно-ревизионной деятельности происходит в тесной связи с текущей экономической и законодательной ситуацией в субъекте РФ, что проведение контрольных мероприятий осуществляется во взаимодействии с др. контрольно-финансовыми службами, с которыми контрольно-счетные органы подписывают договоры и соглашения о взаимодействии. [7;C 29 ].

Задачами контрольно-счетных органов РФ являются:

- определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;

- финансовая экспертиза проектов федеральных законов, нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

- анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных вне бюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;

- контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке РФ, уполномоченных кредитных организациях.

Контрольно-счетные органы РФ осуществляют контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и другие виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов. С этой целью контрольно-счетные органы РФ обеспечивают:

- организацию и проведение оперативного контроля за исполнением федерального бюджета в отчетном году;

- проведение комплексных ревизий и тематических проверок по отдельным разделам и статьям федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

- подготовку и представление заключений в Совет Федерации и Государственную Думу по исполнению федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов в отчетном году;

-  подготовку и представление заключений и ответов на запросы органов государственной власти РФ.

Контрольные полномочия контрольно-счетных органов РФ распространяются:

- на государственные органы и учреждения в РФ, на федеральные внебюджетные фонды.

Контрольно-счетные органы осуществляют контроль за:

- управлением и обслуживанием государственного внутреннего и внешнего долга РФ;

- законностью, рациональностью и эффективностью ис пользования иностранных кредитов и займов, получаемых Правительством РФ от иностранных государств и международных финансовых организаций;

- эффективностью размещения централизованных финансовых ресурсов, выдаваемых на возвратной основе;

- предоставлением государственных кредитов, а также предоставлением средств на безвозмездной основе иностранным государствам и международным организациям.

Контрольно-счетные органы РФ контролирует формирование и эффективность использования средств федеральных внебюджетных фондов и валютных средств, находящихся в ведении Правительства РФ.

Контрольно-счетные органы РФ анализируют итоги проводимых контрольных мероприятий, обобщают и исследуют причины и по следствия выявленных отклонений и нарушений в процессе формирования доходов и расходования средств федерального бюджета. На основе полученных данных они разрабатывают предложения по совершенствованию бюджетного законодательства и развитию бюджетно-финансовой системы РФ и представляют их на рассмотрение Государственной Думы.

 

2.2 Принципы деятельности  контрольно-счетных органов

 

Внешний государственный и муниципальный финансовый контроль является неотъемлемым элементом демократического правового общества, поскольку обеспечивает предоставление обществу объективной информации об использовании государственных и муниципальных финансовых ресурсов и ответственность органов власти за законность и эффективность финансового управления.

Внешний государственный и муниципальный финансовый контроль реализуется контрольно-счетными органами, создаваемыми законодательными (представительными) органами государственной власти и представительными органами местного самоуправления.

Главной целью внешнего государственного и муниципального финансового контроля в Российской Федерации является повышение эффективности управления государственными и муниципальными ресурсами для обеспечения финансовой стабильности, поступательного развития экономики и социальной сферы общества, улучшения качества жизни росс

Экономичность означает, что контрольно-счетные органы должны служить примером целевого и экономичного использования бюджетных средств, выделяемых на их деятельность. Контрольно-счетные органы должны добиваться высокой результативности и действенности своей работы при минимальных затратах сил и средств. Вместе с тем экономичность должна сочетаться с необходимым уровнем материально-технического и информационного обеспечения контрольно-счетных органов и не наносить ущерб полноте и объективности их деятельности.

Основными принципами деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации являются: принцип законности, независимости, объективности, системности, гласности, ответственности, профессионализма, а также принцип соблюдения профессиональной этики. Рассмотрим их поподробней:

1 Принцип законности предполагает, что законодательное обеспечение деятельности органов внешнего государственного и муниципального финансового контроля, необходимое для качественной реализации возложенных на них задач, основой которого должны стать федеральный закон об общих принципах организации деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и определение в конституции (уставе) субъекта Российской Федерации или уставе муниципального образования роли и места контрольно-счетных органов в бюджетном процессе.

2 Принцип независимости. Организационная, функциональная и финансовая независимость контрольно-счетных органов должна быть закреплена законодательно и предполагает:

- формальную и фактическую независимость от органов, осуществляющих управление финансовыми и материальными ресурсами, а также от проверяемых организаций;

- наделение контрольно-счетных органов статусом юридического лица;

- избрание высших должностных лиц контрольно-счетных органов на срок, превышающий срок действия полномочий выборных лиц законодательной (представительной) власти;

- свободный доступ к информации, необходимой для решения задач, стоящих перед контрольно-счетными органами (за исключением информации, доступ к которой ограничен действующим законодательством);

- утверждение отдельной строкой в соответствующем бюджете расходов на содержание контрольно-счетных органов;

- политический нейтралитет и свободу от любого политического воздействия.

3 Принцип объективности предполагает:

- строгое соответствие действий сотрудников контрольно-счетных органов принципам служебного поведения государственных и муниципальных служащих, установленным процедурам проведения контроля;

- организацию самоконтроля, регулярную оценку правомерности и эффективности собственной деятельности;

- недопущение предвзятости или предубежденности против наличия (отсутствия) негативных аспектов в деятельности проверяемых объектов, исключение каких-либо особых мотивов (корысть, политический заказ и т.п.) при проведении контрольных, экспертно-аналитических и иных мероприятий;

- беспристрастность и обоснованность выводов по результатам проверок, подтверждение их данными, содержащими достоверную и официальную информацию.

4 Принцип системности предполагает:

- единство правовых основ функционирования органов внутреннего и внешнего государственного и муниципального финансового контроля;

- планирование деятельности, предусматривающее охват наиболее значимых объектов контроля, а также эффективную реализацию всех форм контроля: предварительного, текущего и последующего;

- периодичность проведения контроля на одних и тех же объектах, в том числе контроля за устранением ранее выявленных нарушений;

- четко определенную и нормативно закрепленную организацию взаимоотношений с органами исполнительной власти и местного самоуправления;

- доступ контрольно-счетных органов к результатам внутреннего государственного и муниципального финансового контроля.

5 Принцип гласности предусматривает:

- открытость деятельности контрольно-счетных органов, информированность общества о результатах их деятельности;

- предоставление итоговых (годовых) и текущих отчетов органов государственного и муниципального финансового контроля органам, их образовавшим, и другим органам власти;

- регулярную публикацию в средствах массовой информации отчетных материалов о результатах проверок, а также информации о принятии мер по устранению выявленных нарушений (за исключением информации, содержащей конфиденциальные сведения, доступ к которым ограничен действующим законодательством);

- законодательное закрепление процедуры обнародования результатов контроля.

6 Принцип ответственности предполагает:

- добросовестное отношение сотрудников контрольно-счетных органов к своим профессиональным обязанностям, обстоятельность в выборе методики контроля, соблюдение установленных стандартов (процедур) при проведении контрольных, экспертно-аналитических и иных мероприятий, учет всех обстоятельств и факторов при вынесении суждений и оценок;

- глубокое понимание того, что за ненадлежащее исполнение возложенных обязанностей каждый сотрудник контрольно-счетного органа несет гражданскую, административную, дисциплинарную и иную предусмотренную законом ответственность.

7 Принцип профессионализма предполагает:

- необходимый и достаточный уровень профессиональной подготовки сотрудников контрольно-счетных органов, опыт и квалификацию, отвечающие особенностям проверяемой области (объекта) и поставленным задачам;

- установление для специалистов контрольно-счетных органов всех уровней необходимых квалификационных требований, включая минимальный образовательный ценз;

- постоянное профессиональное совершенствование сотрудников контрольно-счетных органов, поддержание необходимого уровня знаний путем обучения на курсах повышения квалификации, участия в профессиональных семинарах и конференциях, ознакомления с новейшей литературой и т.д.;

- содействие руководителей контрольно-счетных органов профессиональному росту своих сотрудников, создание для этого необходимых условий.

Реализация данных принципов должна осуществляться одновременно с созданием единой, функционально структурированной системы органов финансового контроля Российской Федерации. Такая система будет способна успешно функционировать в экономических условиях современной России и станет неотъемлемой составной частью правового демократического государства.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3 Организация деятельности контрольно – счётной палаты Камчатского края

 

3.1 Общие данные

 

Контрольно-счетная палата Камчатского края (далее – Контрольно-счетная палата) является органом государственного финансового контроля, и в отчетном периоде осуществляла свою деятельность в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, Уставом Камчатского края, Законом Камчатского края «О Контрольно-счетной палате Камчатского края».