Концепция нового государственного менеджмента

ВОЛЖСКИЙ  ГУМАНИТАРНЫЙ ИНСТИТУТ

(ФИЛИАЛ)

Государственного  образовательного учреждения высшего  профессионального 

образования

«Волгоградский  государственный университет »

Экономический факультет 

Кафедра «Экономической теории и управления»

КУРСОВАЯ  РАБОТА

по дисциплине «Теория управления»

на тему: «Концепция нового государственного менеджмента» 

                                            Выполнил:

                                                 студент 2 курса

                                                  группы ГМ-091

                                                 Залевский А.П. 

                                                                   Научный руководитель:

                                               к.п.н., доцент

                                                 Раньжина И.В. 
 
 
 
 
 

Волжский 2011

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ……………………………………….…………………………………... 3

ОСНОВНАЯ  ЧАСТЬ…………………………………………………………………...6

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ  ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО МЕНЕДЖМЕНТА…. 6

1.1 Сущность  государственного менеджмента...……………………………………..6

1.2 Формирование  концепции и принципы нового государственного менеджмента, …………………………..………………...…………………………….7

2.ОТЛИЧИЯ  ГОСУДАРСТВЕННОГО МЕНЕДЖМЕНТА ОТ  ГОСУДАРСТВЕН-НОГО АДМИНИСТРИРОВАНИЯ …….................................………………………9

2.1. Отличительные черты нового государственного менеджмента …………….9

2.2. Проблемы концепции нового государственного менеджмента.……………..9

2.2.1 Соотношение политики и государственного менеджмента................…….10

2.2.2 Понятие «руководство» в новом государственном менеджменте…………10

2.2.3 Рынок и государственный менеджмент..…………………………….………14

2.2.4. Новый подход к организации……………………………………………….16

2.2.5. Оценка государственного управления: эффективность……………………19

3.ПЕРСПЕКТИВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО МЕНЕДЖМЕНТА В РОССИИ…..21

3.1 Рынок и государственный менеджмент………………………………………....21

3.2 Новый подход к организации…………………………………………………..  21

ЗАКЛЮЧЕНИЕ……………………………………………………………………….24

СПИСОК  ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ…………………………………26 
 
 
 
 
 
 
 
 

     ВВЕДЕНИЕ

     В целом традиционная модель государственного управления испытывает сейчас в мире определенный «кризис легитимности», т.е. падение доверия граждан к ней, к её «человеческой составляющей» — чиновничеству, а также к её принципиальной способности эффективно реагировать на «вызовы» сегодняшнего и тем более завтрашнего дня. В связи с этим понизился социальный престиж государственной службы и соответственно общественный статус самих служащих.

     В ответ на это изменение обращенных к аппарату управления общественных ожиданий происходит серьёзное переосмысление концептуальных основ административной организации, и в частности государственной службы. Так, получили популярность идеи «постбюрократической организации», т.е. отказа от традиционной иерархической структуры управления в пользу горизонтальных отношений партнерства, кооперации, рыночного обмена в сфере управления, перехода от «логики учреждения» к «логике обслуживания», к развитию «нового государственного менеджмента».

     Актуальность  темы заключается в том, что почти во всём мире ведутся поиски в области развития «государственного предпринимательства» и проведение анализа и исследований данной тематики поможет лучше разобраться в экономике и проводимых реформах в нашей стране.

     Например, в Англии и даже в Новой Зеландии с руководителями среднего звена заключаются контракты на конкретный срок, предусматривающие достижение возглавляемой ими службой определённых результатов. Продление контракта поставлено в зависимость от этого. И на первых порах перевод на коммерческую, контрактную основу (маркетизация) части традиционных функций и структур госслужбы принёс положительные результаты: повысилась её эффективность, понизилась цена управленческих услуг, сократилась численность бюрократии. Однако позднее выявились и негативные стороны этих мероприятий, издержки расчёта на рыночные механизмы как ключ к решению проблем государственного управления: размывание специфики госслужбы как института общественного служения и соответственно дискредитация самих её работников как людей, занятых удовлетворением общественных потребностей, а не просто являющихся особой категории коммерческими агентами.

     К счастью, изменения идут не только в  этом направлении. Осознана первостепенная роль в управлении, в том числе  и государственном, культурных факторов, формирования новой культуры государственной службы. Так, план реформы госслужбы, предложенный правительством Канады, на 10% состоит из изменений в области законодательства, на 20% — из новаций в структуре и функциях органов и на 70% — из улучшения культуры взаимоотношений и атмосферы государственных учреждений. Магистральным направлением совершенствования культуры государственной службы стала её "этизация", т.е. повышение внимания к морально-этическим аспектам поведения государственных служащих. Так, во многих странах существует или вводится в действие кодекс поведения служащего, включающий, как правило, и правовые, и нравственные нормы. Считается, что без этического компонента любые административные реформы имеют мало шансов на успех. Заметная часть новейшей литературы по административной науке посвящена именно этим вопросам.

     Ещё одна сторона процесса принципиальных изменений в государственной службе — это её поворот в сторону населения. Гражданин рассматривается более не как «управляемый», а как своего рода «клиент» государственных учреждений. Из статуса «подопечного», «просителя» он переходит в статус реализующего свои права потребителя предоставляемых ему государством услуг. Отсюда приобрели новую актуальность вопросы прав гражданина в отношениях с государством и гарантий их соблюдения, а также участия в управлении, открытости административной организации, её «отзывчивости», приближения к людям, доступа граждан к информации и т.п. Не случайно Всемирный конгресс административных наук, проходивший в 1998 г. в Париже, так и назывался — «Гражданин и государственное управление». Движение и поиски в данном направлении порой входят в довольно серьёзный конфликт с накатанной традицией бюрократического управления, выдвигающего в качестве главного доказательства своей незаменимости высокую функциональную эффективность.

     Теоретической основой написания курсовой работы послужили труды и публикации Дэвида Осборна, Тэда Гэблера, К.Даудинга, Дж.М. Кейнса, Г.Саймона, П.Блау, Б.Патерса, М.Вебера - разработчиков различных школ, исследующих организационные структуры государственного аппарата, его бюрократические корни, а также новые институциональные теории.

     В курсовой работе был использован  теоретический анализ научной и учебной экономической литературы.

     Методологической  основой исследования явились статистический метод и метод сравнительного анализа.

     Предметом исследования курсовой работы являются – причины, приведшие к формированию концепции нового государственного менеджмента, отличительные особенности  государственного менеджмента от государственного администрирования, специфика понятия «руководство» в концепции государственного менеджмента.

     Цель  курсовой работы состоит в выявлении  основных тенденций развития государственной службы, перемен и формирования новой административной культуры государственной службы.

       Задачи курсовой работы: рассмотреть  сущность государственного менеджмента, его основные показатели; изучить особенности и причины, которые привели к формированию концепции нового государственного менеджмента; рассмотреть соотношение политики и управления в концепции нового государственного менеджмента и в чём заключается предпринимательский характер государственного управления.

     Цель  и задачи определили структуру курсовой работы. В первой главе описаны  теоретические основы государственного менеджмента Во второй главе проведён анализ отличия государственного менеджмента от государственного администрирования. В третьей главе приведены перспективы развития государственного менеджмента в России.

     1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО МЕНЕДЖМЕНТА

     1.1 Сущность нового государственного  менеджмента

     Новый государственный менеджмент как  концепция и модель государственного управления оформился в 80-е годы. Он явился ответом на кризисные явления  в государственном управлении, построенном  на принципах бюрократии, иерархической организации, централизации, стабильности организации и государственной службы, единства управления, администрирования. Во многом концепция нового государственного менеджмента и соответствующие ей реформы были стимулированы критикой затратного характера политики государства всеобщего благосостояния и резким падением доверия населения к государственному управлению. Выход из кризиса государственно-административного управления виделся многими на путях переосмысления теории государственного управления на основе предпосылок менеджмента как управления бизнесом в рыночной экономике. Наиболее активно рыночная концепция государственного управления разрабатывается в Великобритании, Соединенных Штатах, Новой Зеландии, Канаде и имеет своих сторонников во Франции, Германии, Северных странах, Японии.

     Рыночный  тип государственного управления выразился  достаточно очевидно в административных реформах 80–90-х годов в ряде стран  мира. Этот процесс получил выражение  в терминах перехода от государственного администрирования к государственному менеджменту. Применительно к теории организации он характеризуется двумя основными моментами: повышением самостоятельности нижних этажей иерархических государственных организаций и перемещением акцентов с собственно построения организации на ее взаимоотношения со средой.

     Особенности перехода к государственному менеджменту  находят выражение в приверженности действию и изменению, а не устойчивости, определенной норме; в принципе субсидиарности современной организации управления, которая должна быть ближе к клиенту, характеризоваться децентрализацией и относительной свободой всех его звеньев; в активном выборе управленцем любого уровня сферы деятельности, которая служила бы общественным интересам и интересам конкретного человека; в новом критерии эффективности деятельности системы государственного управления, ориентированного на качество услуг и рентабельность. Ключевым вопросом этих тенденций в теории и практике государственного управления является поиск модели эффективного государства и правительства.

     Новый государственный менеджмент базируется на предпосылках теории рационального  выбора и рыночных установках относительно публичных дел, подчеркивающих конкурентность и возможность выбора, обмен ресурсами  и оптимальность. Хотя внутри этой тенденции имеются различные подходы – квантитативный аналитический, политологический, рыночный менеджериальный, но каждый из них находится под влиянием экономического подхода к управлению. В результате, теория рационального выбора и теория неоинституциональной экономики стали почти синонимами теории государственного менеджмента.

     Вторым  интеллектуальным источником нового публичного менеджмента являются менеджериалистские доктрины, подчеркивающие «свободу управлять» и измерение эффективности деятельности.

     1.2 Принципы нового государственного менеджмента

     Опубликованная Дэвидом Осборном и Тэдом Гэблером по этой проблеме книга «Переосмысливая управление. Как дух предпринимательства трансформирует публичный сектор» [2].

     Её содержание организовано вокруг десяти принципов, на которых основывается новая модель: (1) скорее руководство другими, чем выполнение их функций; (2) скорее предоставление возможности выбора потребителям, чем обслуживание их; (3) включение конкуренции в предоставление услуг; (4) организация посредством скорее задач, чем правил; (5) вкладывание капиталов в результаты, а не в намерения; (6) интенсивная ориентация на потребителя; (7) поощрение скорее предпринимательского зарабатывания, чем бюрократической траты; (8) внимание скорее профилактике, чем лечению; (9) децентрализация организаций и усиление совместной работы; (10) достижение перемен посредством рыночно - ориентированных намерений. В этой книге для описания модели используется термин «предпринимательское управление».

     Предприниматель, пишут авторы, использует ресурсы  новыми способами для того, чтобы  максимизировать производительность и эффективность. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     2 ОТЛИЧИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО МЕНЕДЖМЕНТА ОТ ГОСУДАРСТВЕННОГО АДМИНИСТРИРОВАНИЯ

     2.1Отличительные  черты нового государственного менеджмента

     Новый государственный менеджмент имеет  много общего со старым государственным  менеджментом, но он имеет и существенные отличия от последнего. На это обращают особое внимание Лоренс Джонес и Фред Томпсон.

     Во-первых, пишут они, новый государственный менеджмент ставит акцент на сдельной работе, поручениях и процессах, в то время, как старый подчеркивал значение функций, исполнения и задач.

     Строительными блоками старого государственного управления были бюрократия и иерархия. Основным строительным блоком для нового государственного менеджмента является мультипрофессиональная команда, члены которой работают вместе сначала и до выполнения определенного задания. Во-вторых, в новом государственном менеджменте полномочия принимать решения делегируются команде, которая выполняет организационную работу и осуществляет контроль в соответствии с реализуемым проектом. В-третьих, новый государственный менеджмент определяет экономию и эффективность всецело в терминах удовлетворения потребителя. В-четвертых, новый государственный менеджмент менее всего заинтересован в организациях, он основывается на институциональном дизайне и выборе.

     2.2. Проблемы концепции нового государственного менеджмента

     Характеризуя  концепцию нового государственного менеджмента, обратим внимание на следующие основные проблемы:

     соотношение политики и государственного менеджмента;

     понятие «руководство» в новом государственном менеджменте;

     рынок и государственный менеджмент;

     новый подход к организации;

     оценка  деятельности государственного управления: эффективность. 
 

     2.2.1 Соотношение политики и государственного менеджмента

     Традиционно государственное управление строилось  на предпосылке разделения между  политикой и управлением. Считалось, что определение основных целей и задач государства, его политической стратегии относится к функциям политических органов государства, к которым прежде всего относились представительные органы и глава государства (впрочем, значимость политических функций главы государства зависит от формы государственного правления). Исполнение этих задач должно было осуществляться органами государственного управления. Хотя в действительности всегда существовала проблема ограничения государственного управления собственно исполнительскими функциями, так как органы государственного управления, бюрократия активно влияли на формирование политики, тем не менее основная задача формирования и функционирования органов государства строилась исходя из принципа разделения политики и управления.

     2.2.2 Понятие «руководство» в новом государственном менеджменте

     Новый государственный менеджмент в этом отношении отличается от теории государственно-административного  управления. Хотя на поверхности он предстает как концепция неполитическая, тем не менее его внутреннее содержание имеет явно политические основания.

     Во-первых, теоретически новый государственный  менеджмент стремится избегать дихотомии  политика / управление. Хотя в 80–90-е  годы центр в изучении и преподавании государственного управления перемещается от кафедр политической науки к кафедрам и школам менеджмента, тем не менее значение политического акцента даже возрастает. В наиболее радикальном виде концепция нового государственного менеджмента затрагивает всю политическую систему как систему управления публичными делами. Ее фундаментальной предпосылкой выступает суждение о неэффективности всей современной политической системы. Как пишут Эндрю Грэй и Билл Дженкинс, «теория государственного менеджмента не является, следовательно, ни последовательной, ни нейтральной; скорее, она предоставляет другую политическую перспективу не только для структуры и функций публичных организаций, но и для политического базиса самого государственного сектора». Следует, однако, признать, что проблемы политики и управления в новом государственном менеджменте ставятся в соответствии со спецификой содержания этой отрасли знания.

     Во-вторых, новый государственный менеджмент интересует скорее инициативное осуществление  публичной / государственной политики (public policy–making), чем просто нормативная организация исполнения ее целей. «Аспектом рыночного видения государства, - подчеркивает Гай Питере, – является концептуализация способа, которым публичная политика осуществляется; в особенности, проблема подходящей роли карьерных государственных служащих в осуществлении политики». В этом отношении государственная администрация в целом, чиновничество рассматриваются не как простой исполнитель внешне выработанных решений, а как участник принятия решений и поиска эффективных моделей их осуществления. Отмеченная политизация государственной службы ставит, конечно, проблему ответственности чиновничества и репрезентативности общественного интереса в его функционировании, но и политическая нейтральность бюрократически организованного управления не снимает эти проблемы.

     В-третьих, наиболее популярным термином-концептом  нового государственного менеджмента, с помощью которого, по мнению его  разработчиков, снимается проблема дихотомии политики / управления, является понятие «руководство» (governance). Оно  заменяет часто такие термины, как администрирование (administration), управление/правительство (government). Именно руководство является понятием, с помощью которого пытаются выразить особенность государственного менеджмента. Осборн и Гэблер в своей известной книге подчеркивают, что она «о руководстве, а не о политике». Это понятие лежит в основе понимания специфики предпринимательской модели государственного управления, но оно же как раз и отражает его политический характер. Прав Джордж Фредериксон, который говорит о том, что «любой серьезный исследователь управления государством, или публичной администрации, вероятно, сказал бы, что трудно, если не невозможно оторвать политику от руководства» [7].

     В-четвертых, политический аспект в концепции  нового государственного менеджмента выражается и в том, что преимущественное внимание обращается на политическую роль высших административных чиновников. Они привлекают внимание даже большее, чем бюрократия или бюрократическая организация в целом. Традиционно государственное управление подобно его эквиваленту в частном секторе было посвящено, писал Дональд Кеттл, «организации как единице анализа; как она структурирована, какие процессы осуществляют администраторы и какие проблемы они решают; как в целом процесс может осуществляться более действенно». Но «недавнее движение за государственный менеджмент, по контрасту, основано на роли высших административных лидеров, обычно таких политических назначенцев, как министры или руководители агентств, и их стратегиях». Как свидетельствует Фредериксон, в движении за переосмысление управления государством «избираемые руководители исполнительной власти и уполномоченные государственные служащие вовлечены в «руление», в постановку «миссионерских целей» и в получение «результатов». Здесь все метафоры политической власти свидетельствуют о её переходе в руки избираемых руководителей исполнительной власти».

     Новый государственный менеджмент противостоит концепции административного государства  и использует для описания существа государственного управления понятие «руководство», а не «администрирование» или «управление / правительство». Подвижка в понятийном аппарате фиксируется явно: «Правительства (любого цвета) в изменяющейся обстановке должны, вероятно, сильнее искать непрямые сохраняющие возможность управления способы восстановления своего неотъемлемого долга защищать против внешней угрозы и внутреннего распада и достижения своих электорально легитимизированных политических программ; результат мог бы быть описан скорее как «руководство», чем как «управление / правительство». Будучи «публичной администрацией» в 70-е годы, став «публичной политикой и менеджментом» в 80-е, название дисциплины может хорошо звучать как «руководство» в 90-е». Хотя содержание термина «руководство» в целом ориентирует рассматривать деятельность государственного менеджера как общее управление вверенной ему областью государственных дел, тем не менее имеется ряд нюансов в его определениях, которые значимы и с той точки зрения, что они носят еще ограниченный характер. Сама концепция «руководства» приобретет свой завершенный характер в другой концепции управления – теории политических сетей. Обратим внимание здесь на некоторые из особенностей понятия «руководство» в новом государственном менеджменте.

     Осборн  и Гэблер в свойственной им журналистской манере письма, анализируя тенденции в публичном управлении в 80-е годы, отметили, что проблему нехватки денег для оказания общественных услуг в штатах и городах США руководители решали иным путем, чем ранее, когда просто повышались налоги. «В штатах и на местном уровне, где бюджеты нужно было сбалансировать, они начали искать ответы, которые лежали где-то между традиционными да и нет [относительно вопроса о повышении налогов]. Руководители учились как объединять вместе общественные группы и фонды строительства дешевого жилья; как объединить бизнес, рабочих и науку для стимулирования экономических инноваций и создания новых рабочих мест; как объединить соседские общины и полицейские управления для понижения преступности. Другими словами, они учились тому, как легче разрешать проблемы, катализируя деятельность сообщества, – как скорее рулить, чем грести». В данном случае подчеркнуто, что новый характер публичного управления заключается в том, чтобы не оказывать общественные услуги самим, а умело направлять этот процесс, подключая силы и ресурсы сообщества. Не администрирование является здесь необходимым, а налаживание взаимодействия между государством и обществом по удовлетворению общественных интересов.

     Авторы  обзора административных реформ в развитых странах дают следующее определение термину «руководство»: «Руководство отражает плюрализацию значимых акторов в управлении и обеспечении публичных услуг.

     Конфигурация  публичных институтов изменяется; роль над- и субнациональных структур становится более значимой; акторы смешанного и честного секторов вовлекаются в обеспечение общественных услуг более широко и глубоко. В то же самое время взаимосвязь становится менее властной и более кооперативной. Новые политические проблемы (подобные экологии и региональному развитию) подрывают устойчивые привычки к изоляции. В результате межуправленческие отношения в государстве становятся более сложными и должны пониматься явно как система, т.е. как руководство». Руководство здесь понимается как система кооперации общественных, государственных и международных институтов, частных, государственных и смешанных структур для обеспечения удовлетворения общественных интересов и решения общественных проблем. Понятие «руководство» оттеняет значимый аспект в управлении общественными делами посредством налаживания сети кооперативных отношений, а не простого администрирования. Именно государство берет на себя инициативную функцию сотрудничества, становясь партнером формирующейся кооперации, а не исключительно доминирующим и властным институтом, навязывающим свой стандарт деятельности.

     Вместе  с тем заметим, что термин «руководство»  в новом публичном менеджменте  скорее используется как антитеза понятию  «администрирование», чем приобретает некоторое концептуально значимое определение новой теории.

     Эту функцию «руководство» выполняет  в теории политических сетей, которая  отталкивается от критики уже  менеджериального государственного управления и составляет новую теоретическую  основу государственной деятельности на рубеже веков.

     2.2.3 Рынок и государственный менеджмент

     В теории государственного менеджмента  рыночные модели регулирования взяты  за основу. Рыночная модель поведения  считается приемлемой для государственных  служащих всех уровней. Мотивация и оценка их деятельности строится как если бы они были участниками операций на рынке. Сама структура организации управления публичным сектором рассматривается по аналогии со структурой организации бизнеса. Государственное управление, по мысли сторонников рыночного подхода, должно быть предпринимательским. Общие установки предпринимательского управления формулируются следующим образом.

     1) Утверждается, что с точки зрения  менеджмента нет существенных  различий между публичным и  частным секторами, а следовательно, публичными и частными организациями можно управлять более-менее одинаково.

     2) При новой организации управления  необходимо переходить от оценки  эффективности процесса управления  к оценке эффективности результата  управления, а следовательно, к сокращению затрат и к повышению прибыльности государственных организаций. Изменяется и оценка ответственности: должен осуществиться переход от контроля на входе организации, от оценки бюрократических процедур, правил и стандартов к количественным мерам, характеризующим результат деятельности.

     (3) Менеджериальное управление государственным  сектором и публичным сектором  в целом должно сопровождаться  понижением роли управленческого  контроля одновременно с развитием  усовершенствованной отчетности, мониторинга и механизмов ответственности.

     4) Новый государственный менеджмент  подчеркивает идею необходимости  преобразования больших бюрократических  структур в полуавтономные агентства,  отличающиеся высокой степенью  подвижности, способностью к конкуренции  и склонностью принимать рискованные решения. Одновременно необходимо отделение коммерческих функций от некоммерческих и политико-консультативных функций от функций предоставления услуг и регуляторных функций.