Концепция развития попечительства в социальной сфере Кыргызской Республики

ПРОЕКТ

Концепция 

развития попечительства в социальной сфере Кыргызской Республики

Введение.

Процесс экономического реформирования в Кыргызстане вызвал глубокие изменения  во всех сферах жизнедеятельности. Особенно уязвимой оказалась социальная сфера - образование, социальная защита, медицина, культура. Экономические проблемы страны не позволяют в полной мере обеспечить реализацию и защиту социальных и  культурных прав различных групп  населения, особенно инвалидов, детей-сирот, престарелых и т.д. Преодолеть социальные последствия реформ, перехода к рыночным отношениям возможно только путем совершенствования  методов и технологий организации  социальной, образовательной и иных видов общественной деятельности. В  этой связи для современного кыргызского  общества актуализируются проблемы эффективного функционирования новых  институтов и организаций.

В 2010 году на основании Указа  Президента Кыргызской Республики были внедрены Общественные наблюдательные советы (ОНС) государственных органов, как один из механизмов гражданского мониторинга деятельности государственных  органов. ОНС работают на уровне регулятивных органов управления – министерств  и ведомств. Система же государственных  учреждений (домов-интернатов для пожилых  и инвалидов, детских домов, колоний, школ и т.д.), деятельность которых  регулируется министерствами и ведомствами, остается без должного системного внимания со стороны гражданского общества. Мировой опыт показал эффективность такого института, как Попечительские советы  (далее – Совет) на уровне социальных учреждений (далее – Учреждений). Совет представляет собой действующее на общественных началах добровольное объединение граждан и юридических лиц независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, заинтересованных в развитии, как конкретного учреждения (организации), так и целого отраслевого направления. Совет – государственно-общественная форма управления Учреждениями, институт представительства общества при государственных учреждениях, взаимодействия государства и гражданского общества, их интеграции, который обеспечивает в этих процессах открытость деятельности учреждений.

В целях продвижения участия  гражданского общества в реализации и защите социальных и культурных прав граждан на уровне Учреждений в Кыргызстане разработан данный проект Концепции развития попечительства в социальной сфере Кыргызской Республики (далее – Концепция), в которой изложены основные положения организации деятельности и функционирования Советов.

Концепция разработана с  учетом лучших мировых практик, тех изменений, которые происходят в обществе и в соответствии с принятыми решениями органов государственной власти. К таковым относятся: Указ Президента Кыргызской Республики «Об объявлении 2012 года Годом семьи, мира, согласия и взаимного прощения» от 26 января 2012 года, распоряжение Премьер-министра Кыргызской Республики «О закреплении министерств и ведомств за детскими домами» от 31 января 2012 года, План оптимизации управления и финансирования детских  учреждений Кыргызской Республики на 2012 – 2014 годы, утвержденный постановлением Правительства Кыргызской Республики, «Стратегия развития социальной защиты населения КР на 2012-2014 годы», утвержденная Постановлением Правительства КР,  и других шагов органов государственной власти.

1. Текущая ситуация

В статье  13 Пакта об экономических, социальных и культурных правах признается право каждого человека на образование, для полного осуществления которого «начальное образование должно быть обязательным и бесплатным для всех», а среднее образование в его различных формах, включая профессионально-техническое среднее образование, высшее образование должно быть открыто и доступно путем «принятия всех необходимых мер и, в частности, постепенного введения бесплатного образования». Государство должно активно проводить развитие сети школ всех ступеней, должна быть установлена удовлетворительная система стипендий и должны постоянно улучшаться материальные условия преподавательского персонала.

Советская система образования  соответствовала этим требованиям  Пакта, образование всех его ступеней было доступно и бесплатно. Реализация данного права в условиях постсоветского развития страны стала  большой проблемой. Высшее образование практически  стало коммерческим. Система же школьного  образования, декларативно являющаяся бесплатной, фактически также подверглась  коммерциализации.  Этому способствовало то, что школа стала финансироваться по остаточному принципу.  На данный момент государство финансирует ОУ по двум статьям расходов: заработная плата и оплата коммунальных услуг. Содержание инфраструктуры ОУ (ремонт, уборка, охрана и т.д.) обеспечение учебного процесса необходимыми материалами стали перекладывать на плечи директоров школ, которые переложили это на родителей. Появился термин «со-финансирование» ОУ родителями на основе «добровольно внесенных средств физических и юридических лиц, добровольные пожертвования и целевые взносы других физических и юридических лиц, в том числе иностранных». Но законодательно не отрегулированные механизмы сбора денег привели к коррупции и поборам, добровольность стала обязанностью родителей. Руководство ОУ стали самовольно устанавливать размеры «добровольных» взносов без всяческих обоснований целесообразности этих сумм. При этом хлынувшие денежные потоки стали предметом коррупции, в которой оказалась завязанной вся управленческая система образования, а также и контролирующие органы, проверки которых не меняют сложившуюся ситуацию. Отсутствие прозрачности и открытости использования «родительских» денег, коллегиальности принятия решений по их распределению приводят к частым конфликтам в школах, недовольству населения.

Коррупция при назначении на должность директоров школ привела  к авторитаризму управления в  школах. Директор стал несменяемой  фигурой, который стал собой подменять  педагогический коллектив. Это привело  к «вымыванию» из школы учительской  элиты, которая также была обусловлена  низкой заработной платой учителей. Эти  факторы обусловили низкий уровень  качества предоставляемых услуг.

Фактическая платность всех ступеней школьного образования  привела к социальной несправедливости. Школа стала недоступной для  малоимущих многодетных семей.

Данная ситуация, сложившаяся  в системе образования, не позволяет  говорить о том, что в Кыргызстане  государство обеспечивает в полной мере реализацию прав граждан на образование.

Такая же картина и в учреждениях социальной защиты. Многочисленные пожертвования, общественная поддержка таких учреждений имеет характер акций и не меняет значительно ситуацию с подопечными в детских домах-интернатах, в домах престарелых и домах инвалидов. Взаимодействие общественности с Учреждениями социальной защиты заканчивается после передачи имущества и иных средств руководству учреждений или его обитателям. В настоящее время практически никто не отслеживает их целевое использование, а также не работает по системному изменению функционирования таких учреждений, стратегическому реформированию их управления. 

В обществе назрела необходимость  в создании принципиально иных, современных  и эффективных механизмов общественного  участия в управлении Учреждениями в виде Советов, которые могут стать одним из рычагов повышения эффективности их деятельности.

Действующее законодательство предусматривает Советы, как орган со-управления в образовательных учреждениях, которые могут создаваться по желанию собственника такого учреждения.

В реализацию норм закона «Об  образовании» о возможности создания Советов Министерством образования и науки Кыргызской Республики был принят ряд нормативных правовых актов, предусматривающих их правовой статус. Однако на данный момент они утратили свою законную силу в соответствие с законом «О нормативных правовых актах в КР».

В период действия актов  Министерства образования и науки  Кыргызской Республики были созданы  Советы при общих и высших образовательных учреждениях, как отдельные юридические лица в форме общественных объединений и общественных фондов, которые, де-факто, являются формализованными родительскими комитетами, собирающими финансовые ресурсы на своих счетах. Это приводит к еще большему повышению степени коммерциализации образовательных учреждений и снижению ответственности государственных структур в обеспечении материальными и финансовыми ресурсами этих учреждений.

Созданные Советы строят свои отношения с образовательным учреждением на основе соглашений. Данная практика дает возможность создавать новые Советы при одном учреждении, что порождает конфликты между руководителями таких фондов и руководством образовательных учреждений. Так, например, при Бишкекском хореографическом училище им. Ч.Базарбаева при предыдущем руководстве был создан ОФ «Молодой балет», который собирал родительские взносы и передавал их руководству училища, при новом руководстве этим занимается ОФ «Юный балет».

В соответствии с Законом КР «Об образовании» порядок выбора членов Совета и их компетенция, разграничения полномочий между советом и руководителем образовательной организации определяются законодательством Кыргызской Республики и уставом образовательной организации. Такая ссылка на законодательство и устав организаций дает возможность искажения правовой природы Советов, которые создаются в мировой практике для оказания организационной, финансовой и иной ресурсной поддержки учреждениям социальной сферы.

На основании ст. 44 Закона КР «Об образовании» средства, выделенные образовательной организации из государственного бюджета, контролируются казначейством. Все остальные средства, заработанные образовательной организацией, контролируются Советом и общественными институтами. Данная норма справедливо указывает на роль общественных институтов, но не содержит механизмов реализации, что позволяет государственному или муниципальному учреждению не допускать представителей общественности до контроля даже внебюджетных средств.

Отдельные Советы, которые были созданы в учреждениях образования на основании Закона КР «Об образовании», к сожалению, не соответствуют современным вызовам в обществе. Таким образом, модернизация управления образовательными учреждениями, на которую должно быть направлено усилие Советов, фактически не выполняется. Деятельность Советов в настоящее время сопряжена с множеством трудностей:

- отсутствие специальной  нормативно-правовой базы, регулирующей  деятельность Советов в социальной сфере в целом, а не только в системе образования (порядок создания,  функциональные обязанности, порядок организации деятельности Совета, требования к членам Совета и т.д.);

- отсутствие норм законодательства, стимулирующих и мотивирующих  граждан принимать участие в деятельности ПС;

- несоответствие законодательства, регулирующего благотворительную  деятельность, лучшим мировым практикам. 

2. Цели и задачи Концепции

Концепция направлена на достижение следующей цели: институционализация Советов для системного содействия решению текущих и перспективных задач развития учреждений социальной сферы, привлечения дополнительных финансовых ресурсов для обеспечения их деятельности по приоритетным направлениям развития и осуществления контроля за их использованием.

Задачами Концепции являются:

1. внедрение новых технологий управления в социальной сфере через законодательное закрепление участия гражданского общества в управлении Учреждениями;
2. изменение правового статуса Советов;
3. изменение порядка формирования Советов;
4. внедрение новых принципов осуществления мониторинга за соблюдением учреждением законодательства и прав человека,  целевого использования привлеченных им средств, за качеством оказываемых услуг;
5. улучшение условий для осуществления благотворительной деятельности;
6. внедрение механизмов, обеспечивающих прозрачность и подотчетность деятельности учреждений социальной сферы.

Разработка и внедрение  новых технологий управления в виде деятельности Советов в Кыргызстане позволят:

- обеспечить защиту социальных  и культурных прав граждан  Кыргызстана, определенных международным  и национальным законодательством;

- улучшить качество государственных  услуг, оказываемых учреждениями;

- повысить эффективность  деятельности учреждений;

- снизить риски от коррупции  на уровне учреждений;

- обеспечить прозрачность  использования бюджетных и внебюджетных  средств,

- систематизировать благотворительную  и меценатскую деятельность;

- создать условия для  социально ориентированного бизнеса,  привлечь его к решению государственных  проблем на системном уровне;

- привлечь дополнительное  финансирование в социальную  сферу, что в условиях дефицита  бюджета является очень актуальным; 

- достичь реального сотрудничества  государства, органов местного  самоуправления,   бизнес-сообщества, НПО и населения в вопросе защиты социальных и культурных прав   граждан;

- успешно и результативно  решать проблемы социальной сферы  и т.д.

3. Направления деятельности для достижения цели Концепции 

Для достижения целей и  решения задач Концепции необходимо вести работу по следующим направлениям:

1. определение правового статуса Советов с учетом новых требований и вызовов в обществе;
2. создание условий для устойчивости Советов;
3. улучшение условий для осуществления благотворительной деятельности.

3.1. Правовой статус Советов

Основная цель Совета - оказание содействия собственнику учреждения в обеспечении максимальной эффективности, прозрачности  деятельности учреждения и повышение качества предоставляемых услуг.

Основные задачи Совета Учреждения:

• защита социальных и культурных прав граждан, получающих государственные услуги в данных учреждениях;
• содействие в формировании и реализации стратегии развития Учреждения;
• привлечение дополнительных финансовых и иных ресурсов;
• осуществление мониторинга деятельности исполнительного органа учреждения в части целевого использования привлеченных средств,  соблюдения учреждением законодательства, целей, ради которых оно было создано.

Для решения поставленных задач Советы обеспечивают свою деятельность в рамках законодательства, регулирующего социальную сферу, а также благотворительную деятельность.

Для реализации задач Совет:

• содействует разработке стратегии развития учреждения;
• изыскивает источники внебюджетных средств, не запрещенных законодательством, и привлекает их для решения нужд учреждения;
• дает согласие на назначение и освобождение от должности  руководителя учреждения;
• представляет предложение об освобождении от должности руководителя учреждения;
• пропагандирует задачи и цели учреждения в средствах массовой информации;
• проводит различные благотворительные акции;
• поощряет внедрение и распространение в  учреждениях передовых  идей и технологий управления;
• занимается поиском потенциальных благотворителей и меценатов  и привлечения их для решения насущных проблем  учреждения;
• сотрудничает с государственными органами и органами местного самоуправления, в ведении которых находятся данные учреждения, а также с национальными и международными организациями в целях его развития;
• представляет рекомендации по улучшению деятельности учреждения, в том числе и совершенствования нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность учреждения;
• осуществляет другие функции, необходимые для решения задач, стоящих перед Советом.

В создании Советов в первую очередь должны быть заинтересованы государственные органы, местные  государственные администрации  и органы местного самоуправления, на территории которых находятся  учреждения.

Советы должны формироваться в каждом государственном и муниципальном учреждении за исключением тех учреждений, которые работают безупречно.

Совет является органом со-управления в учреждении и не может создаваться как отдельное юридическое лицо. В одном учреждении создается один Совет.

Членами Совета могут быть дееспособные граждане Кыргызской Республики и иностранные граждане, представители  деловых кругов, научных и образовательных  организаций, общественных, неправительственных  и международных организаций, студенческих или родительских объединений, а  также представители Жогорку  Кенеша, Администрации Президента и  Правительства Кыргызской Республики, государственных органов, местных государственных администраций, органов местного самоуправления.

На эффективность деятельности Советов влияет его количественный и кадровый состав. Сложная организационная структура не способствует активизации деятельности Советов, поэтому он создается в количестве не менее 11 человек, но не более 15 человек.

В составе Советов устанавливаются следующие нормы представительства:

- из государственных органов  и органов местного самоуправления  – не более 3 человек;

- из бизнеса и бизнес-сообществ – не более 3 человек;

- из общественных и  других организаций – не менее  5 человек.

Качественный состав членов Совета утверждается следующим образом:

• для учреждений республиканского значения – Правительством Кыргызской Республики;
• для учреждений областного значения – представителем Премьер-министра КР на областном уровне;
• для учреждений районного значения – главой районной государственной администрации.

В состав Совета не могут  входить сотрудники министерств  и ведомств, в чьем ведении находится  учреждение, а также руководитель и другие работники учреждения.

Совет обязан ежегодно публиковать итоговый отчет о деятельности в средствах массовой информации.

Достижению цели развития Советов будет способствовать решение на уровне государственных органов и органов местного самоуправления следующих задач:

- организационная поддержка  Советов путем предоставления помещений, своевременного предоставления запрашиваемой информации и осуществления других действий;

- поощрения членов Советов;

- принятие нормативно-правовых  актов, способствующих деятельности  Советов.

2. Создание условий для устойчивости Советов

Советы по форме управления приближены к самоуправляемым образованиям, возглавляются председателем, который выполняет больше функции координатора. Для усиления специализации внутри Советов могут создаваться профильные рабочие группы.

Советы избирают секретаря или секретариат из числа своих членов или вправе привлекать других лиц на договорной основе.

Совет функционирует на общественных началах. Расходы по организации деятельности Совета компенсируются из внебюджетных средств, привлеченных им для деятельности учреждения. При этом сумма компенсаций не должна превышать двух процентов от привлеченных внебюджетных средств за один финансовый год.

Привлекаемые внебюджетные средства должны иметь целевую направленность, которая определяется в программах  развития учреждения (ежегодных планах работы), принимаемой Советом по согласованию с учредителем.  У Совета должен быть отдельный фонд развития, в котором четко предусмотрен порядок его формирования и расходования средств.

Для систематизации деятельности Советов необходимо на постоянной основе проводить обучающие или информационные мероприятия, которые могут повышать уровень осведомленности и содействовать росту профессионализма членов Советов.   

Добросовестная деятельность членов Советов  даст толчок к появлению специализации и далее профессии «общественного деятеля – попечителя», что значительно может улучшить качество управленческого процесса в учреждениях социальной сферы.

Для постоянного повышения  квалификации членов Советов, создания базы данных (списка) обученных попечителей с целью рекомендации их для включения в члены Советов и для общей координации деятельности Советов должна быть создана Ассоциация попечителей Кыргызстана (далее - Ассоциация).

Ассоциация выступает  общественным специализированным институтом, координирующим деятельность всех Советов, созданных при учреждениях социальной сферы. Одними из важных функций Ассоциации являются подготовка кадров для Советов, оказание общественной поддержки действиям Советов, представление попечителей к различным способам поощрения.

Ассоциация также выполняет  функции методического центра для  Советов, проводит обучение, распространение передового опыта, методического и иного информационного материала. 

Исторический опыт показывает, что решение проблемы мотивации  попечительской деятельности способствует повышению эффективности функционирования Советов, которая во многих странах обусловлена во многом наличием экономической и социальной мотивации. Экономическими мотиваторами могут стать законодательно закрепленные льготы по налогообложению привлекаемых средств и налоговые вычеты. Наравне с ними используются такие мотиваторы, как приобретение дополнительных связей, самоутверждение, гражданская ответственность, которые создают долговременные позитивные эффекты.

3. Улучшение условий для осуществления благотворительной деятельности

Особое внимание должно быть уделено вопросу благотворительности, т.к. она является одним из определяющих моментов деятельности Советов.

В самом общем виде благотворительность  – это «деятельность, посредством  которой частные ресурсы добровольно  распространяются их обладателями в  целях содействия нуждающимся (в  широком смысле слова) людям для  решения общественных проблем, а  также усовершенствования условий  общественной жизни».

Под понятие благотворительности  попадают пожертвования, спонсорство, меценатство, социальная ответственность, социальные инвестиции, и даже в  большей своей части частно-государственное  партнерство.

При этом различают корпоративную благотворительность – добровольную деятельность коммерческих организаций по оказанию помощи нуждающимся, не имеющая прямой связи с основной деятельностью компании, в отличие от которой частная благотворительность заключается в жертвовании частными лицами на определенные цели денег, вещей, медикаментов и других ресурсов.

Особое место в благотворительности  занимают благотворительные фонды, профессионально занимающиеся  благотворительностью и ничем больше. Источником средств для этих фондов в большинстве случаев выступают частные и корпоративные безвозмездные пожертвования, но иногда фонды обладают и своим капиталом. Некоторые компании для осуществления благотворительной деятельности создают собственные фонды.

Меценатство, спонсорство, социальная ответственность бизнеса являясь  видами благотворительности, имеют  свои отличия. Меценатство отличается от благотворительности более узкой сферой деятельности: культура, наука и искусство, в которых поддерживается не столько конкретный человек, сколько его талант, его роль в развитии культуры, науки, искусства.  Спонсорство – этот вид непрофильного использования средств компании зачастую вообще не относят к социально полезным, а трактуют как одну из статей расходов на рекламу.

Для постсоветских стран, в том числе и для Кыргызстана, необходимость поиска новых путей  в развитии благотворительности  продиктована чисто экономическими причинами. В условиях частной собственности  и конкуренции предприятия не могут придерживаться такой модели благотворительности, которая была характерна для традиции шефства предприятий над различными учреждениями советской эпохи, и которую можно описать двумя словами "отдал и забыл". Поэтому интерес бизнеса к понятиям и технологиям социальной ответственности, социального партнерства, социальных инвестиций очень велик.

"Государственный рэкет" (общепринятый термин, обозначающий  выдавливание государственным аппаратом  средств бизнеса на реализацию  общегородских или общерегиональных  социальных программ) начал утрачивать  свою эффективность прямо пропорционально  уменьшению зависимости бизнеса  от государства. Сегодня уже  на принятие решения о социальных  программах большее воздействие  имеют инвестиционные, нежели административные  рычаги.

Оказываемая благотворительная помощь школам и интернатным учреждениям по большей части характеризуются несистемностью, отсутствием адресности, неравномерностью распределения. В условиях отсутствия определенных институтов, обеспечивающих эффективность оказываемой благотворительной помощи,  она вызывает:

1. обогащение лиц, причастных к этому процессу;
2. коррупцию;
3. воровство поступающей благотворительной помощи;
4. порождение иждивенчества. 

Одним из таких институтов, аккумулирующих благотворительную помощь и в  последующем обеспечивающих ее распределение, являются попечительские советы.

Законодательство, регулирующее благотворительность, имеет определенные недостатки, что не поддерживает развитие социальной отзывчивости и  благотворительной  деятельности в обществе. Основной задачей нового закона, регулирующего благотворительную деятельность, является создание механизмов и процедур для экономической и социальной мотивации такой деятельности, создание условий для инвестирования средств в социальную сферу со стороны организаций и частных лиц.

4. Реализация Концепции развития Советов

Решение задач, обозначенных в Концепции, будет осуществляться поэтапно.

Первый этап. Разработка законодательной базы, регулирующей деятельность Советов, включающая в себя  разработку: