Механизмы противодействия коррупции в РФ

Введение

Глава 1. Коррупция: понятие, виды и функции

1.1 Понятие и виды коррупции

1.2 Функции коррупции

Глава 2. Политика преодоления коррупции

2.1 Зарубежный опыт преодоления  коррупции в органах системы  государственной гражданской службы

2.2 Антикоррупционная политика Российской Федерации

Глава 3. Механизмы противодействия  коррупции в РФ

3.1 Направления и особенности  противодействия коррупции 

3.2 Перспективные направления  антикоррупционной политики в Российской Федерации

Заключение

Список использованных источников и литературы

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы, выбранной  для анализа, обусловлена высоким  уровнем коррумпированности федеральных  и региональных органов государственной службы Российской Федерации.

В современной научной  литературе по проблемам борьбы с  коррупцией существует множество определений  коррупции. Ее рассматривают в нескольких аспектах: социальном, политическом, правовом. Ряд ученых считает, что коррупцию  нужно рассматривать не как конкретный состав преступления или административного  правонарушения, а как совокупность родственных деяний, включающих в  себя ряд должностных злоупотреблений.

Создавая системы противодействия  коррупционным проявлением, по средствам  принятия различных профилактических, предупредительных и карательных  мер, наше государство, как бы оно  не стремилось, в полной мере, на сегодняшний  день не может обеспечить должной  политической устойчивости и экономической  безопасности страны. И действительно, коррупция как феномен в общественной и государственной жизни имеет  повышенную степень общественной опасности  по сравнению со всеми другими  похожими элементами социальной действительности. Однако, наша страна всё же не на первом месте, что несомненно радует. По уровню коррупции Россия находится на 154-м месте из 178 стран. Такие данные приведены влиятельной международной организацией Transparency International за 2010 год. Рядом с нами находятся наиболее отсталые страны Африки (Конго, Гвинея-Бисау), а также Папуа — Новая Гвинея и Таджикистан. Transparency International признала Россию самой коррумпированной страной среди ведущих стран мира, входящих в «Большую двадцатку». Наши коллеги по БРИК — Бразилия, Китай, Индия (69-е, 78-е и 87-е места соответственно) — выглядят намного лучше.(График № 1).

Российский индекс восприятия коррупции, рассчитанный, начиная с 1996 года, то есть со второго президентского срока Ельцина, свидетельствует  о следующем. Среднее значение индекса  за поздние годы правления Ельцина  составило 2,4. После отставки Ельцина, когда к власти пришел Путин, ситуация с коррупцией стала улучшаться, среднее  значение индекса достигло 2,6 (первый срок президентства Путина). На это  повлияло обновление госаппарата, упрощение  налогообложения, сокращение административного  регулирования, числа разрешений и лицензий.

Однако начиная со второго  срока Путина и по нынешнее время  ситуация стремительно ухудшалась. Индекс восприятия коррупции в 2010 году рухнул с 2,6 до рекордно низкой величины — 2,1.(График № 2).

Государственная коррупция  существует, когда государство вмешивается  в частную, общественную, экономическую  жизнь. И там, где степень данного  вмешательства больше, уровень коррумпированности выше. И прежде, чем приступать к  искоренению коррупции, необходимо позаботиться о том, чтобы минимизировать порождающие ее социально-экономические  условия. Важно понимать, что борьба с коррупцией не сводится к борьбе с ее проявлениями. Такая борьба всегда тесно связана с урегулированием  всех сторон жизни общества и государства.

Бороться с коррупцией силами самих коррупционеров бессмысленно. Начинать надо с создания благоприятной  для этой борьбы политической среды, которая подразумевает наличие  оппозиции, реальной свободы слова  и прозрачность власти. Это три  необходимых условия, без наличия  которых всякая борьба будет просто фикцией. Другими, не менее значимыми  условиями является: четкое законодательное  определение функций государства  и отдельных чиновников; сокращение сфер, где принятие решений зависит  от воли отдельных лиц; ясность, простота и стабильность законодательства; создание условий для формирования гражданского общества; повышение образовательного уровня населения, в том числе и в плане правовой грамотности.

Президент РФ Д.А. Медведев в  Послании Федеральному Собранию Российской Федерации подчеркнул необходимость  проведения более эффективной антикоррупционной  политики с применением новых  методов и приемов. Глава государства, особенно отметил что «деятельность  всех должностных лиц не должна дискредитировать государство».

Объектом исследования является антикоррупционная политика Российской Федерации. Предметом исследования является коррупция, как социально правовой феномен и пути его преодоления.

Цели исследования соответствуют следующие задачи:

- определить понятие коррупции, рассмотреть ее виды и функции;

- изучить опыт противодействия  различных коррупции государств;

- рассмотреть основные  механизмы преодоления коррупции в Российской Федерации.

Необходимым условием достижения поставленной цели являются следующие  научные методы: анализ, аналогия, измерение, сравнение.

Данная работа начинается с рассмотрения различных понятий  коррупции, дается ее классификация, рассматриваются  функции данного социального  явления. Анализируется теоретическая  база, необходимая для более глубокого изучения объекта исследования.

В рамках второй главы происходит изучение опыта противодействия коррупции ряда зарубежных стран и его сравнение с российским опытом противодействия коррупции. Таким образом, изучается антикоррупционная политика государств с целью выявления наиболее эффективных методов борьбы с коррупцией.

В третьей главе определяются основные направления антикоррупционной  политики Российской Федерации и  рассматриваются наиболее перспективные  направления борьбы с коррупцией.

ГЛАВА 1. КОРРУПЦИЯ: ПОНЯТИЕ, ВИДЫ И ФУНКЦИИ

1.1 Понятие и виды коррупции

Определение "corrumpere" в римском праве трактовалось самым общим образом, как повреждать, ломать, разрушать, подкупать и означало противоправные действия в судебной практике. Это понятие произошло от сочетания латинских слов "correi" - несколько участников в одной из сторон обязательственного отношения по поводу единственного предмета и "rumpere" - ломать, повреждать, отменять. В результате образовался самостоятельный термин, который предполагал участие в деятельности нескольких (не менее двух) лиц, целью которых являлась порча или повреждение нормального хода судебного процесса или процесса управления делами общества.

В научной, учебной и общественно-публицистической литературе существуют различные определения  коррупции. Толковый словарь русского языка С.И. Ожегова характеризует коррупцию как подкуп взятками, продажность должностных лиц, политических деятелей.

В справочном документе ООН  о международной борьбе с коррупцией последняя определяется как "злоупотребление  государственной властью для  получения выгоды в личных целях"[16].

Это понятие включает в  себя взяточничество (дачу вознаграждения для совращения лица с позиции  долга), непотизм (замещение по протекции  доходных или выгодных должностей родственниками или "своими людьми") и незаконное присвоение публичных средств для частного использования.

Рабочее определение междисциплинарной  группы по коррупции Совета Европы гораздо шире. Коррупция представляет собой взяточничество и любое  другое поведение лиц, которым поручено выполнение определенных

16. Лукашук, И.И. Международно-правовые формы борьбы с коррупцией.

обязанностей в государственном  или частном секторе и которое ведет к нарушению обязанностей, возложенных на них по статусу государственного должностного лица, частного сотрудника, независимого агента, или иного рода отношений и имеет целью получение любых незаконных выгод для себя и других.

В докладе, подготовленном Советом  по внешней и оборонной политике и Региональным общественным фондом "Индем", указывается, что под коррупцией (в узком смысле слова) понимают ситуацию, когда должностное лицо принимает противоправное решение (иногда решение морально неприемлемое для общественного мнения), из которого извлекает выгоду некоторая вторая сторона (например, фирма, обеспечивающая себе благодаря этому решению государственный заказ вопреки установленной процедуре), а само должностное лицо получает незаконное вознаграждение от этой стороны. Характерные признаки данной ситуации: принимается решение, нарушающее закон или неписаные общественные нормы, обе стороны действуют по обоюдному согласию; обе стороны получают незаконные выгоды и преимущества, обе стараются скрыть свои действия.

Согласно ст. 1 Федерального закона N 200-ФЗ с дополнениями от 11.07.2011г. "О противодействии коррупции", коррупция - злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами.[1]

1.ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 25.12.2008 г. N 273-ФЗ (ред. от 11.07.2011) «О противодействии коррупции», с изменениями и дополнениями от 21.11.2011 N 329-ФЗ «О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ…»

Российская юридическая энциклопедия 2010 года, так дает определение государственной коррупции: "использование государственными служащими (чиновниками) и представителями органов государственной власти занимаемого ими положения, в силу своих служебных прав и властных полномочий для незаконного обогащения, получения и использования материальных преимуществ и иных благ, как в личных, так и в корыстных целях".[20]

Многообразие точек зрения на определение коррупции свидетельствует  о сложности этого явления  и требует более глубокого и всестороннего его изучения.

Теоретически возникновение  и существование коррупции становится возможным с момента обособления  функций управления в общественной и хозяйственной деятельности. Именно в этом случае у должностного лица (управленца) появляется возможность  распоряжаться ресурсами и принимать  решения не в интересах общества, государства, фирмы, а исходя из своих  личных корыстных побуждений. Исторически  это относится ко времени формирования первых классовых обществ и государственных  образований в древнейших центрах  человеческой цивилизации: Египте, Месопотамии, Индии, Китае в III-II тысячелетиях до н.э.

Исходя из этого, коррупция  в самом общем виде как социально-экономическая  категория выражает отношения, складывающиеся между должностными лицами и отдельными членами общества по поводу использования возможностей занимаемой должности с целью получения личной выгоды в ущерб интересам третьей стороны (общества, государства, фирмы).

Субъектами коррупционных  отношений выступают с одной  стороны

20. Российская юридическая  энциклопедия [Текст]/ Т.Е. Абова, С.А. Авакьян, А.Я. Сухарев.

должностные лица, с другой стороны - представители легального и нелегального частного сектора.

Объектом коррупции могут  являться практически все установленные  и охраняемые законом общественные и хозяйственные отношения.

Современная коррупция –  это не элементарный уголовно-правовой феномен, который можно было бы квалифицировать  конкретной нормой уголовного кодекса  как отдельный состав преступления. Коррупцию следует рассматривать  как криминологическое, социально-экономическое  явление, обладающее многоструктурным и многоуровневым содержанием, в  содержательный объем которого входит комплекс неоднородных видов общественно  опасных деяний. Можно с уверенностью сказать, что коррупция распространяется во всех сферах общественной жизни.

Коррупцию возможно классифицировать по многим критериям: по типам взаимодействующих субъектов (граждане и мелкие служащие, фирмы и чиновники, нация и политическое руководство); по типу выгоды (получение прибыли или уменьшение расходов); по направленности (внутренняя и внешняя); по способу взаимодействия субъектов, степени централизации, предсказуемости и т. д. В России исторически коррупция также различалась по тому, происходило ли получение неправомерных преимуществ за совершение законных действий («мздоимство») или незаконных действий («лихоимство»).

Поскольку формы злоупотреблений  служебным положением очень многообразны, по разным критериям выделяют различные виды коррупции.

1) В зависимости от  субъекта коррупции, злоупотребляющего служебным положением:

- государственная коррупция  (коррупция госчиновников); - коммерческая  коррупция (коррупция менеджеров  фирм); - политическая коррупция (коррупция политических деятелей).

2) В зависимости от  субъекта коррупции, выступающего  инициатором коррупционных отношений:

- запрашивание (вымогательство) взяток по инициативе должностного  лица; - подкуп по инициативе просителя.

3) В зависимости от  субъекта коррупции, являющегося взяткодателем:

- индивидуальная взятка (со стороны гражданина);

- предпринимательская взятка (со стороны легальной фирмы); - криминальный подкуп (со стороны  криминальных предпринимателей – например, наркомафии).

4) В зависимости от  формы выгоды, получаемой взяткополучателем от коррупции:

- денежные взятки; - обмен услугами (патронаж, непотизм).

5) В зависимости от  степени централизации коррупционных отношений:

- децентрализованная коррупция  (каждый взяткодатель действует  по собственной инициативе); - централизованная  коррупция «снизу вверх» (взятки, регулярно собираемые нижестоящими  чиновниками, делятся между ними  и более вышестоящими); - централизованная  коррупция «сверху вниз» (взятки, регулярно собираемые высшими  чиновниками, частично передаются их подчиненным).

6) В зависимости от  уровня распространения коррупционных отношений:

- низовая коррупция (в  низшем и в среднем эшелонах  власти); - верхушечная коррупция  (у высших чиновников и политиков); - международная коррупция (в сфере мирохозяйственных отношений).

7) В зависимости от  степени регулярности коррупционных связей:

- эпизодическая коррупция; - систематическая (институциональная)  коррупция; - клептократия (коррупция как неотъемлемый компонент властных отношений).[12]

1.2 Функции коррупции

Рассматривая коррупцию  как социальное явление необходимо отметить её функции.

М. Вебер ввел функциональный подход к исследованию коррупции. Он сделал вывод о функциональности и приемлемости коррупции при  условии, что она усиливает позицию  элит, гарантирующих ускорение происходящих в обществе изменений. Согласно воззрениям сторонников такого подхода, выполнив свои политические и экономические функции, коррупция исчезает. Экономические функции коррупции сводятся к стимулированию инвестиций и предпринимательства за счет устранения или снижения бюрократических препятствий. Другой сторонник функционального подхода - Г. Мюрдаль, наоборот, признает негативную сторону коррупции. По его мнению, она является препятствием для модернизации общества и его развития. Сторонники институционального подхода (С. Хантингтон, Я. Тарковски) исследуя модернизацию развивающихся стран, видят в коррупции единственное средство постепенного создания институтов, необходимых для демократического развития общества. По их мнению, индустриализация создает новые источники богатства и власти, а также социальные и политические требования, которые постоянно меняются. Эти трансформации не позволяют осуществлять политическую институционализацию. Следовательно, по их утверждению, коррупция является не результатом

12. Андрианов, В.Д. Бюрократия, коррупция и эффективность государственного  управления: история и современность.

отклонения поведения  от норм, а несоответствием между  нормами и устанавливающимися моделями поведения.

Р. Теобальд выделяет следующие выгоду и негативные по следствия от коррупции. Среди выгод от коррупции он называет:

а) стимулирование экономического роста;

б) содействие политическому развитию.

Стимулирование экономического роста предполагает:

- накопление капитала;

- предприимчивость;

- проникновение делового  подхода в бюрократическую среду и т.д.

В слаборазвитых странах, по мнению Р.Теобальда, в условиях ограниченности ресурсов капитала коррупция, не выходящая за определенные рамки, создает климат, благоприятный для расширения экономических возможностей, реализации стремления к получению прибыли.

Под влиянием коррупции здесь  возникают параллельный рынок и  диспаритет цен. Такой рынок позволяет  выявить реальные соотношения спроса и предложения, с учетом которых  может быть скорректирована регулируемая цена.[27]

Содействие политическому  развитию Р. Теобальд видит в том, что коррупция, способствуя формированию политических партий, участвующих в выборах стимулирует массовое участие в политическом процессе.

Что касается негативных сторон коррупции, то Р.Теобальд называет

27. Курганов, С.И. Социология  для юристов: учебное пособие  для вузов.

следующие: а) препятствие  экономическому росту (растрата капитала, подавление предприимчивости, разбазаривание национальных ресурсов, ослабление управленческого потенциала, подрыв демократии); б) фактор нестабильности и подрыва национальной интеграции.

Таким образом, коррупция - это  сложное социальное явление, требующее  глубокого всестороннего изучения. В научных кругах даются различные  определения коррупции, общий смысл  которых сводится к одному: коррупция - это использование должностным  лицом своего положения с целью извлечения личной выгоды.

Коррупция классифицируется по различным основаниям, что свидетельствует  о ее многогранности и глубоком проникновении  в общество и государство. В разных сферах общественных, политических, экономических  отношений коррупция выполняет  разные функции, как положительные (в существовании которых убеждены некоторые ученые), так и отрицательные.

ГЛАВА 2. ПОЛИТИКА ПРЕОДОЛЕНИЯ КОРРУПЦИИ

2.1 Зарубежный опыт преодоления коррупции

Коррупция в той или  иной форме существует во многих зарубежных государствах, общепризнан ее международный  характер. Коррупция в

международно-правовых актах определяется как одна из глобальных проблем в сфере обеспечения международного правопорядка. Международное сообщество стремится к объединению усилий в деле предупреждения и пресечения коррупции. В настоящее время меры по предупреждению коррупции представлены в международных антикоррупционных программах:

- глобальная программа против коррупции ООН;

- Декларация ООН о борьбе  с коррупцией и взяточничеством  в международных коммерческих  операциях;

- Конвенция ООН против коррупции и т.д.

В целях ограничения распространения  коррупции мировое сообщество выработало множество форм и методов борьбы с ней:

1. Чистки и кампании

2. Административно-правовые  меры. Создание специализированных  органов, предназначенных для  расследования нарушений законности  в сфере государственной службы.

3. Идейно-нравственное возрождение общества

4. Подотчетность правительств  выборным представителям и массовому электорату

Примером эффективной  борьбы с коррупцией, является операция «Чистые руки», проводимая в Италии в течение пяти лет с 1992 г.

Парламентские партии, которые  фактически всем заправляли, больше интересовала не полезность производимых работ и  эффективность предлагаемых услуг, а получение откатов, которые  позволяли оплатить расходы на политику. Крупные и мелкие предприниматели  быстро сориентировались и для получения  подрядов начали платить огромные суммы  партиям, избегая таким образом проблем с конкуренцией и свободным рынком. Согласно расчетам экономиста Марио Деальо, в 1992 году сумма взяток в Италии составляла около 5 млрд. евро. Для предприятий это была система соглашений, а для партий — возможность систематически получать и тратить общественные деньги. Многие должностные лица были связаны с мафией.

В результате операции "Чистые руки", проведенной правоохранительными  органами, оказались «выведенными из оборота» 80 % итальянских политиков, фактически прекратилось действие крупных партий.[24]

Эффективную антикоррупционную  политику проводит КНР. Действенность  используемых Китаем методов в настоящее  время обусловлена видением китайского руководства причин роста коррупции  в стране, как результата капитализации  социалистической экономики, внедрения  рыночных механизмов, а также влияния  западного образа жизни на менталитет китайцев. Это оригинальное видение  позволяет сместить акценты на внешние  причины.  Одним из способов борьбы с коррупцией, на практике подтвердившим  свою эффективность, является ротация  кадров во всех органах власти. Так, по итогам ХVII съезда КПК в высшие органы партии вошло значительное число новых лиц. В результате Центральный комитет и Политбюро обновлены на 51,5% и 36% соответственно в основном за счет молодых и перспективных руководителей министерского и провинциального уровня – кадрового резерва

24. Бочарников, И.В. Зарубежный опыт противодействия коррупции.

 для формирования следующего  поколения руководителей КНР.  Состав Центральной комиссии  по проверке дисциплины при ЦК КПК обновлен на 79,5%.

Также в Китае борьба с  коррупцией ведется путем этического воспитания общества, антикоррупционной  пропаганды. В отельных случаях применяется  высшая мера наказания - смертная казнь. Согласно опубликованным китайскими властями данным, за период с 2000 года было расстреляно 10 000 чиновников. Также наказанием за мздоимство в Китае является отрубание руки (в России максимальный срок лишения свободы за взятки – 12 лет).

Эксперты отмечают, что  китайские методы борьбы с коррупцией дают результат: в год за решетку  отправляются до 45 тыс. чиновников и  до 20 тыс. сотрудников правоохранительных органов.[23]

Одной из самых коррупционно независимых признается государственная служба Канады. В Канаде придается большое значение этическим стандартам на государственной службе, в этой связи с точки зрения коррупции государственная служба в этой стране является наиболее чистой.

Законодательство о государственной  службе Канады содержит комплекс административных запретов, связанных с совместительством  на государственной службе. Но запреты  касаются только тех аспектов совместительства, которые могут вызвать конфликт интересов на государственной службе, а принятый еще в 1985 году Кодекс поведения  государственных служащих предоставляет  возможность отдельным категориям государственных служащих заниматься отдельными видами предпринимательской  деятельности параллельно с государственной службой.

В Конституции США, принятой в 1787 г., получение взятки относится  к

23. Ахметшин, Н.Х. Политико-правовые аспекты борьбы с коррупцией в КНР.

разряду тягчайших преступлений. Согласно Конституции за данное преступление президенту США может быть объявлен импичмент.

В конце 1960-х годов с  коррупцией в США решили бороться специальными методами. В частности, специалисты ФБР разработали  и успешно осуществили операцию под названием "Шейх и пчела": агенты ФБР внедрялись в коррупционные  сети под видом посредников арабских миллионеров и предлагали высокопоставленным государственным служащим и конгрессменам большие взятки за продвижение их коммерческих интересов. В результате операции только за один год было уличено в коррупционных преступлениях и впоследствии уволено свыше двухсот государственных чиновников.

В последние годы правительство  США приняло ряд новых антикоррупционных  законов и привлекает к уголовной  ответственности все большее число чиновников.[25]

В США, Германии, Великобритании, Франции и некоторых других государствах важную роль в борьбе с коррупцией отводится налоговой администрации. Например, законодательство США требует, чтобы должностные лица представляли декларацию о доходах и имуществе  своей супруги (супруга) и иных находящихся на иждивении членов семьи.

В Финляндии ежегодно рассматриваются  три-четыре дела по обвинению во взяточничестве и столько же — во взяткодательстве. Наибольший пик дел о взятках пришелся на первое послевоенное десятилетие и на 1980-е гг., когда страна вступила в полосу экономического кризиса. В 1945-1954 гг. были осуждены за получение взяток 549 лиц, в 1980-1989 гг. таких приговоров было вынесено 81, а в 1990-х гг. всего 38. Финляндия по праву считается одной из наименее коррумпированных стран.

25. Колчеманов, Д.Н. Предупреждение и пресечение коррупции в системе государственной службы США и Канады.

В Финляндии фактически никогда  не создавалось специального закона о коррупции или специальных  органов для контроля за ней. Коррупция рассматривается как часть уголовной преступности и регулируется на всех уровнях законодательства, норм и других систем контроля. Так, коррупция всегда подпадала под действие Конституции, Уголовного кодекса, законодательства о гражданской службе, административных инструкций и других подзаконных актов. Особую роль играют этические нормы. В целом нужно отметить, что было бы преувеличением говорить о какой-то специфической «финской модели» борьбы с коррупцией. Разумеется, имеется ряд законодательно-правовых особенностей, которые могли бы быть использованы и в России. Однако, как думается, главное все же — в «финской модели» социально-экономического развития, в формировании условий, которые не создавали бы питательной почвы для коррупции и которые, если бы не исключали ее, то, во всяком случае, минимизировали это явление, делали возможной эффективную борьбу с ним.[24]

В Сингапуре в отличие  от хорошо всем известного юридического принципа презумпции невиновности специально для госслужащих был введен противоположный юридический принцип – презумпция коррумпированности. Это означает, что в отличие от гражданина, заведомо ни в чем не виновного до тех пор, пока в суде не доказано обратное, госслужащий при малейшем подозрении заведомо виновен – до тех пор пока он не докажет свою невиновность. Например, в Сингапуре, если становится известным, что должностное лицо нарушило закон и предоставило кому-то необоснованную персональную льготу или преимущественное право, доказывать, что это было продиктовано коррупционным мотивом, прокурору не нужно – это подразумевается как само собой разумеющееся. Обвиняемый же, если не хочет, чтобы его жизнь закончилась смертной казнью и позором для всей семьи на