Механизмы реабилитации проблемных территорий

Государственное образовательное учреждение

высшего профессионального  образования

«ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ  УПРАВЛЕНИЯ»

Институт государственного управления и права

Кафедра государственного и  муниципального управления

КУРСОВОЙ ПРОЕКТ

по дисциплине «Антикризисное управление»

на тему: «МЕХАНИЗМЫ РЕАБИЛИТАЦИИ ПРОБЛЕМНЫХ ТЕРРИТОРИЙ»

Выполнил: студент   ГМУ-10    ___________ Саркисов А.А

                                                    подпись        

Проверил: к.э.н., доцент            __________  И.В.Милькина

             подпись

Москва, 2012

ВВЕДЕНИЕ

Глава 1. Территориальные  диспропорции как следствие неравномерности развития

1. Сущность и типы проблемных территорий…………………...….5
2. Антикризисные механизмы региональной политики………...…13

Глава 2.  Общие  и индивидуальные механизмы реабилитации проблемных территорий……………………………………………………………………….24

2.1.  Механизмы бюджетно-налогового выравнивания проблемных территорий……………………………………………………………………….26

2.2   Механизмы программно-целевой реабилитации проблемных территорий………………………………………………………………….……35

Глава 3. Способы реабилитации депрессивных регионов на примере Калининградской области.

3.1 Антикризисные меры, реализованные и запланированные  на 2010-2011 г………………………………………………………………………..…...52

ЗАКЛЮЧЕНИЕ………………………………………………………………….56

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

ПРИЛОЖЕНИЯ

ВВЕДЕНИЕ

Создание стабильного  общества и развитие экономики государства  невозможно без решения вопроса  межрегиональных различий и отставания в развитии отдельных регионов. Из-за этого особенно актуальной становится задача стабилизации экономики регионов, состояние которых оценивается как критическое, и определения путей перехода к стабильному состоянию их экономики.

Впервые в истории  Российской федерации проблема неоднородности экономического развития и особого отставания некоторых регионов обеспокоила правительство в 1992 г, однако комплексный подход, который помог бы данным территориям усилить собственную экономику, не разработан по сей день, поэтому вопрос дальнейшего их развития стоит особенно остро.

В 1998г было узаконено  понятие депрессивных регионов России, а в федеральном бюджете была предусмотрена поддержка таких  регионов. Впоследствии была сделана  попытка наметить структуру законопроекта  о государственной поддержке  регионов. Уточнялись понятия депрессивных территорий как объектов специальной государственной поддержки, намечались цели и принципы предоставления этой поддержки, отрабатывались механизмы её предоставления тем, чьё состояние оценивалось как кризисное и не способное к стабилизации или улучшению. К 2001 г. был разработан проект федерального закона "Об основах федеральной поддержки депрессивных территорий Российской Федерации", однако далее второго чтения проект не продвинулся, в то время как многочисленные проблемы экономического развития российских регионов говорят о необходимости выработки новой стратегии региональной стабилизации.

Актуальность  исследования.

В настоящее  время на территории Российской Федерации  много регионов, которым требуется  поддержка.

Цель  исследования – изучение и анализ наиболее значимых теоретических и практических проблем, связанных с регулированием механизмов реабилитации проблемных территорий. Поставленная цель определила следующие задачи:

Задачи  проекта:

1. Рассмотреть виды депрессивных территорий.
2. Проанализировать механизмы реабилитации проблемных территорий.
3. Рассмотреть на примере Калининградской области механизмы антикризисной политики.

Глава 1. Территориальные диспропорции как  следствие неравномерности развития

1. Сущность и типы проблемных территорий

В течение последнего десятилетия появлялось немало определений и классификаций территорий, которые в целом можно определить общим понятием — проблемные. Естественно, что у любой территории всегда есть какие-либо проблемы. Территорий без проблем не бывает, если только это не территория библейского рая.

Таким образом, категория «проблемности» всегда носит относительный характер. Отсюда, говоря о том или ином типе проблемных территорий, важно сопоставлять их не только с некими усредненными (в целом по группе стран, по стране, по группе регионов) показателями, но и с территориями аналогичного типа.

Эксперт Европейского Союза Д. Сепик, работавший в России, подчеркивая, что типология региона влияет на стратегию, темпы развития и, таким образом, конкурентоспособность региона, рассматривал следующие варианты:

• Реконверсионные территории, где заканчиваются природные ресурсы, а также пропадают соответствующие ноу-хау и коллективная память.
• Территории, где доминирует значительная группа фирм, специализирующихся в определенном технологическом сегменте, где малые и средние предприятия выступают как субподрядчики.
• Территории, где доминируют услуги и занятость в сфере государственной службы.
• Депрессивные сельскохозяйственные территории.
• Сельскохозяйственные территории с агропромышленным комплексом.
• Космополитические агломерации и др.

С политической точки зрения совокупность даже многочисленных центров легче поддается контролю, чем «рассредоточенное» сельское население.

Доктор экономических наук Л. А. Иванченко, возглавлявший до 2001 г. комитет Государственной думы России по делам Федерации и региональной политики, классифицируя регионы по принципам однородности факторов, обусловивших глубину кризисных явлений в экономике и перспектив дальнейшего развития, выделяет восемь групп субъектов Федерации:

• с достаточно диверсифицированной структурой производства, обладавших к началу 90-х гг. высоким производственным потенциалом и имевших наименьший спад производства в 1991-1996 гг. (республики Башкортостан, Татарстан, области Белгородская, Вологодская, Липецкая, Нижегородская, Самарская, Свердловская, Челябинская);
• со сравнительно высоким уровнем показателей производства, но базирующемся главным образом на выгодной текущей конъюнктуре мировых цен на экспортную продукцию данных регионов (Республики Коми, Саха, Хакасия, Краснодарский край, Иркутская, Кемеровская, Магаданская, Омская, Оренбургская, Томская и Тюменская области);
• с высоким в прошлом производственным потенциалом, продукция которых была в основном ориентирована на внутренний рынок (гражданское машиностроение, легкая промышленность), но оказавшихся в трудном положении из-за глубоких изменений в структуре внутреннего потребления и импорта аналогичной продукции в Россию (Владимирская, Ивановская, Курская, Московская, Смоленская, Тульская, Ульяновская, Ярославская области);
• с характеристиками, находящимися на относительно среднем для России уровне и имеющими неплохие возможности для саморазвития (Республика Карелия, Архангельская, Волгоградская, Воронежская, Калужская, Камчатская, Костромская, Ленинградская, Мурманская, Новгородская, Новосибирская, Орловская, Пензенская, Пермская, Рязанская, Сахалинская, Тверская области и город Санкт-Петербург);
• крупнейшие аграрные регионы (Краснодарский, Ставропольский края и Ростовская область);
• ориентированные преимущественно на производство продукции военного назначения, испытывающие значительные проблемы в результате так называемой конверсии (Республики Марий Эл, Мордовия, Удмуртия, Чувашия, Хабаровский край, Брянская, Кировская, Курганская, Псковская и Саратовская области);

• относительно отсталые территории, испытавшие значительный спад производства (Республики Алтай, Бурятия, Калмыкия, Тува, Алтайский и Приморский края, Амурская, Астраханская, Калининградская, Тамбовская и Читинская области);

• наиболее отсталые территории (Республики Адыгея, Дагестан, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Ингушетия, Северная Осетия — Алания).

К концу XX в. было принято выделять среди проблемных территорий три основных типа: депрессивные, отсталые и кризисные. Но и здесь различными авторами предлагались разнообразные вариации.

Так, группа ученых — авторов монографии «Государственно-территориальное устройство Россию) — под руководством А. Г. Гранберга считает целесообразным (с учетом территориальной дифференциации социально-экономического положения) проводить региональную политику применительно к группам достаточно выраженных проблемных регионов России. В их числе назывались: развитые, депрессивные, слаборазвитые, особые, нового освоения и стратегические промышленные.

При этом авторы полагают, что «основной типологией является трехчленная группировка регионов по уровням экономического и социального развития (выше среднего, среднего и ниже среднего уровня), которая обобщает особенности их дифференциации и корреспондирует с ней».[13]

Тип депрессивных регионов характеризуется ими сравнительно высоким уровнем экономического потенциала, значительной долей промышленности и во многих случаях ее ведущих производств в структуре хозяйства, повышенной квалификации местных трудовых ресурсов. Однако в результате низкой конкурентоспособности профилирующих отраслей, нарушения снабженческо-сырьевых связей или переориентации стратегического курса эти регионы отличаются глубоким экономическим спадом, высокой безработицей (главным образом структурной), малой инвестиционной активностью, низким уровнем финансово-бюджетной обеспеченности и реальных доходов населения, его резким социальным расслоением.

К середине 90-х гг., по мнению упомянутых выше авторов, «депрессивными стали 1/4 субъектов РФ (Архангельская, Ивановская, Кировская, Курганская, Читинская обл. и т. д.)»[13]

К слаборазвитым (экономически отсталым) эти авторы относят «регионы с крайне малой интенсивностью и низкими параметрами хозяйственной деятельности, однобокой, "недиверсифицированной" структурой экономики, резким отставанием от основных регионов по развитию производственной базы, социальной сферы и рыночной инфраструктуры, с высокой безработицей и низким уровнем жизни, наибольшей среди субъектов РФ дотационностыо территориальных бюджетов».

С. С. Артоболевский выделяет три типа территорий: депрессивные, отсталые (слаборазвитые) и особо нуждающиеся (наиболее кризисные).[10]

Процессы депрессивности и отсталости оказались в 1990-е г. в центре обсуждения как ученых, так и политиков. Появилось немалое число публикаций (см., например, работы А. Трейвиша, Е. Нефедовой, А. Петрова и др.). Под руководством Л. В. Смирнягина готовились материалы для обсуждения на заседании Комиссии по региональным проблемам России при Президентском Совете.

Говоря  о различных типах проблемных территорий, многие исследователи обращают внимание на различные их уровни. Так, С.А. Булгадаева, исследуя вопросы управления социально-экономическим развитием депрессивных регионов, выделяет таксоны трех уровней:

• зональный (межрегиональный), объединяющий совокупность субъектов РФ, выступающих при определенных условиях как единый депрессивный регион; иногда пограничные, смежные районы субъектов Федерации оценивается как единый депрессивный регион;
• региональный (субъектный);
• местный (локальный), охватывающий в основном внутренние низовые административные районы, районы отдельных городов и их проблемы.[17]

Далее изложим классификацию проблемных территорий по четырем основным характеристикам: генезису, административно-правовому признаку, масштабу и степени проблемности.

В зависимости от генезиса мы предлагаем выделять четыре базовые группы: депрессивные, отсталые, кризисные и иные (прочие) территории. При этом депрессивные территории характеризуются как территории, относительно развитые в недалеком прошлом, в основной отрасли (основных отраслях) экономики которых имел (имеет) место значительный спад производства, вызывающий появление серьезных социально-экономических проблем.

Под отсталыми территориями мы понимаем те, которые в течение продолжительного времени и практически непрерывно находились на низком уровне социально-экономического развития, т. е. постоянно отставали в развитии от других территорий. В определенном смысле отсталые территории были проблемными на протяжении всей современной истории своего развития.

К кризисным территориям предлагается относить территории, которые либо превратились в проблемные в результате глубокого острого кризиса (вызванного действием мощного внешнего или внутреннего процесса в течение относительно короткого периода), либо проблемы которых приняли под воздействием кризиса особо обостренный характер. В частности, причиной появления кризисной территории могут быть боевые действия (Чечня), мощная техногенная катастрофа (авария на Чернобыльской АЭС) и т. п.

Остальные проблемные территории мы условно объединяем в группу «прочих». К таким территориям в принципе можно было бы относить, например, те территории, проблемы которых обострились (выявились) в результате их излишне ускоренного, однобокого развития.

По административно-правовому признаку мы выделяем следующие группы проблемных территорий:

• поселение (городское, сельское),
• группа сопредельных поселений, имеющих общие границы (часть субъекта Федерации или части нескольких субъектов, имеющих общие границы),
• субъект Федерации,
• несколько субъектов Федерации, имеющих общие границы.

По масштабу проблемных явлений предлагается выделить группы территорий в зависимости от их площади и численности. Мы предлагаем с этой целью использовать следующую градацию (см. табл. 1.). При этом мы считаем, что если характеристики по территории и численности для конкретного объекта исследования не совпадают, то, как правило, применяется та характеристика, значение которой является наибольшей.

Таблица 1. - Классификация территорий в зависимости от масштаба проблемности

При определении количественных интервалов автором учитывались реальные размеры и численность проблемных территорий России, относящихся к различным административно-правовым образованиям.

По степени проблемности выделяют регионы, в которых проблема связана лишь с одной или небольшим числом однородных характеристик (например, демографическая или экологическая ситуация) — частная (узкая) проблемность, либо большинства разнородных характеристик (объем ВРП смертность, безработица и т. д.) — всеобщая (широкая) проблемность. В каждой из таких можно условно выделить: высокую, среднюю, невысокую (по отношению к среднероссийской или среднерегиональной, для аналогичных объектов исследования).

Представленные автором дефиниции и классификационные признаки были в значительной степени использованы при подготовке проекта Федерального закона «Об основах федеральной поддержки депрессивных территорий Российской Федерации» (проект № 91010-3), принятого Государственной думой России третьего созыва во втором чтении.[17]

В частности, ст. 1 законопроекта определяет депрессивную территорию «как территорию субъекта (территории субъектов) Российской Федерации (территория одного муниципального образования или нескольких муниципальных образований), в основной (основных отраслях) экономики которых имеет место спад производства».

В настоящее время действует классификация, предложенная министерством регионального развития (см. приложение 1)

1.2. Антикризисные механизмы региональной политики

Анализ факторов нестабильности развития и критериев оценки кризисного состояния регионов показывает, что преодоление деструктивных тенденций является сложной задачей и требует продолжительного времени. Большинство неблагополучных территорий имеет объективной предпосылки для успешного решения кризисных проблем на основе накапливания и использования своих конкурентных преимуществ.

Перспективы выхода регионов из состояния депрессии обусловлены изменениями макроэкономической ситуации и проводимой социально-экономической политикой на федеральном и региональном уровнях: стимулирование спроса на продукцию обрабатывающих отраслей, удешевление кредитов, регулирование транспортных тарифов и цен на продукцию естественных монополий и т.д.

Антикризисная региональная политика заключается в предотвращении дальнейшего падения производства, обнищания населения ухудшения демографической ситуации и экологической обстановки. Для этого максимально должны быть использованы человеческий, природно-ресурсный и производственно-технический потенциалы региона, его конкурентные преимущества, возможности межрегионального и международного сотрудничества.

Важное место в антикризисном управлении регионами занимает программно-целевой подход, предусматривающий объединенное участие в антикризисных мероприятиях федеральных, региональных и местных органов власти. Федеральные целевые программы (ФЦП) по развитию регионов разрабатываются при невозможности решения возникших проблем в приемлемые сроки с использованием действующих рыночных механизмов и необходимости целевого управления сложными связями технологически сопряженных отраслей, сфер производства и жизнедеятельности. В Российской Федерации принято к реализации более 30 таких программ, в том числе по развитию Дальнего Востока и Забайкалья, Сибири, Северного Кавказа; более 18 экологических программ, также связанных с развитием отдельных территорий. Но ни одна из целевых программ не была до конца реализована. Общее финансирование в среднем по одной программе составляет 10% от предусмотренного объема. Не определен правовой статус ФЦП на социально-экономическому развитию региона, не разработан организационный механизм взаимодействия различных органов исполнительной власти в формировании и реализации программы, привлечение внебюджетных средств. При этом привлеченные инвестиции должны составлять до 75-80% финансовых затрат по программе, что для депрессивного региона является сложной задачей.

Утвержденная методика разработки ФЦП в основном ориентирована на производственные инвестиционные проекты, в то время как региональные проблемы имеют комплексный характер с приоритетом социальной и экологической сфер. Доля федерального бюджета в финансировании ФЦП последовательно сокращается и в настоящее время составляет 5-6%. В программе все мероприятия взаимосвязаны, поэтому при недофинансировании на первом этапе возникает необходимость переформулирования целей, задач, на что также не хватает средств. Ответственные исполнители подбираются формально, мониторинг исполнения программы обычно не предусматривается. К недостаткам регионального программирования относятся также несбалансированность мероприятий, преимущественно отраслевой подход, большое число подпрограмм и т.д. Поэтому  реализацию ФЦП нельзя назвать полноценным инструментом антикризисного управления.

Методы государственной поддержки депрессивных регионов можно условно разделить на прямые и косвенные.

К прямым методам относятся:

1. Бюджетные трансферты, которые осуществляются через следующие бюджетные фонды:

• Федеральный фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), формируемый за счет 15% общего объема налоговых поступлений в федеральный бюджет (за исключением подоходного налога и ввозных таможенных пошлин). Этот фонд предназначен для выравнивания бюджетной обеспеченности регионов через соотношение уровня доходов регионального бюджета на душу населения. При этом нормативами служат федеральные социальные стандарты и индекс бюджетных расходов для каждой группы регионов;
• Фонд регионального развития, которые выделен в федеральном бюджете в инвестиционных расходах на социальные цели. Средства фонда расходуются на срочные антикризисные мероприятия по решению острых социальных проблем;
• Федеральный бюджет развития, обеспечивающий инвестиции производственного характера, отраслевой приоритет которых слабо связан с комплексным решением региональных социально-экономических проблем;
• Фонд развития региональных финансов (ФРРФ), формируемый главным образом за счет кредитов Мирового банка и Европейского банка реконструкции и развития. Фонд предназначен для стимулирования регионов, активно осуществляющих рыночные преобразования (по определенным стандартам и показателям), что слабо соотносится с поддержкой наиболее депрессивных субъектов Российской Федерации.

2. Финансовая поддержка неблагополучных территорий определяется обеспеченностью бюджетными доходами расходов на социальные нужды с учетом дефицита финансовых средств за отчетный год и кредиторской задолженностью на начало года. Преимущество в получении трансфертов предоставляется регионам, имеющим налоговый доход на одного жителя ниже определенного уровня. Бюджетные трансферты осуществляются в основном виде дотаций и субвенций, предоставляемых на безвозмездной и безвозвратной основе: дотация – на покрытие социально значимых расходов и выравнивание бюджетной обеспеченности, субвенция – на отдельные целевые расходы (последствия стихийных бедствий)

3. Федеральные целевые программы регионального характера, в том числе по поддержке депрессивных территорий, направленные преимущественно на развитие региональной инфраструктуры: производственной (транспорт, энергетика), социальной (здравоохранение, образование) и на улучшение экологической обстановки в регионах. Несмотря на недостаток финансирования и низкую эффективность реализации, программы имеют важное прогнозно-целеполагающее значение, способствуют правильному определению антикризисных приоритетов и «точек роста» региональной экономики, стимулируют предпринимательскую деятельность, экспортный потенциал.

1. Передача государственной собственности в акционерных обществах с федерального на региональный уровень.  На этой основе органы власти субъектов РФ получают возможность влиять на производственно-хозяйственную деятельность предприятий с учетом интересов региона.
2. Государственные заказы на производство промышленным сектором региона продукции для государственных нужд (особенно это касается предприятий ВПК). Такие заказы распределяются на конкурсной основе.
3. Финансовая поддержка реструктуризации важнейших отраслей экономики: угольной промышленности, аграрно-промышленного комплекса, энергетики и других, а также конверсии оборонных предприятий.
4. Жилищные субсидии на переселение граждан из районов Крайнего Севера, экологически неблагополучны территорий, а также пострадавших от стихийных бедствий, военных конфликтов и т.п.
5. Финансирование «северного завоза» для обеспечения населения Крайнего Севера продуктами и непродовольственными товарами первой необходимости, топливом и медикаментами.

К косвенным методам государственной поддержки депрессивных регионов относятся:

1. Гибкая политика по распределению налоговых поступлений между федеральным, региональным и местными бюджетами.
2. Реструктуризация задолжностей региональных бюджетов и ведущих предприятий региона  по налогам и обязательным платежам;
3. Гибкая система льготного налогообложения (например малого бизнеса, предприятий сферы потребительских услуг)
4. Федеральные гарантии по кредитам коммерческих банков, привлекая субъектами Федерации для финансирования текущих социальных расходов регионального бюджета;
5. Регулирование цен на продукцию естественных монополий (РАО «ЕЭС», «Газпром»)
6. Льготное кредитование поставок горюче-смазочных материалов и комбикормов для сельскохозяйственного производства;
7. Стимулирование развития рыночной инфраструктуры в регионах: финансовой (коммерческих банков, страховых фирм), транспортной, энергетической, инновационной и т.п.
8. Поддержка регионов через внебюджетные фонды: занятости, пенсионный, социального страхования и другие, по каналам которых осуществляются дотирование и социальная поддержка депрессивных регионов;
9. Введение налоговых, таможенных льгот и других организационно-правовых стимулов для отдельных территорий, к которым относятся как зоны чрезвычайных ситуаций и экологических бедствий, так и территории, обладающие особыми конкурентными преимуществами благодаря своему географическому положению, развитию транспортной инфраструктуры, привлекательные для международного сотрудничества;
10. Установление федеральных стандартов на содержание жилищно-коммунального хозяйства, на затраты по здравоохранению и образованию и т.д.
11. Перевод территорий на казначейское исполнение региональных бюджетов, что способствует усилению контроля за финансовыми потоками, в том числе за федеральными трансфертами, за их прохождением и целевым использованием.

Практика регионального развития показывает, что, наряду с централизованным финансированием, для повышения инвестиционно-производственного потенциала в регионах используются антикризисные экономические механизмы с учетом специфики отдельных территорий, проводится региональная дифференциация налоговой, кредитной и амортизационной политики.

Регионы стремятся создать у себя благоприятный инвестиционный климат, т.е.:

• Стабильную нормативно-законодательную базу;
• Дифференцированную налогово-кредитную политику, в том числе льготное налогообложение;
• Высокий уровень квалификации и образования местного населения;
• Развитую инфраструктуру (транспорт, энергетика, связь, информатика);
• Использование государственных гарантий и залогов;
• Политическую стабильность.

Особое внимание в региональном антикризисном управлении уделяется преодолению криминализации хозяйственных связей и межэтнической напряженности.

Постепенно  всю большую часть инвестиций в регионах начинают составлять собственные средства негосударственных предприятий и организаций, направляемые преимущественно на реконструкцию производства и жилищное строительство. Одним из видов заемных средств для покрытия бюджетного дефицита являются облигации региональных займов или другие ценные бумаги, выпускаемые региональными финансовыми органами. Однако целевое антикризисное назначение данного инструмента привлечения инвестиций неочевидно, так как региональные ценные бумаги используются главным образом в регулировании взаимоотношений между администрацией территорий и убыточными предприятиями. Инвестиционная привлекательность региона тесно связана с подготовкой и участием региональной бизнес-элиты в инвестиционных конкурсах, выставках, ярмарках, смотрах, симпозиумах, в том числе международного уровня.

Важнейшими направлениями реализации антикризисных социальных мероприятий в депрессивных регионах являются следующие:

1. Обоснование и установление новых социальных стандартов:

• Расчет прожиточного минимума с учетом реальной структуры расходов населения региона на питание, услуги и платежи;
• Обоснование соотношения между минимальной заработной платой и прожиточным минимумом в регионе, установление предельно допустимой величины разрыва между ними;
• Пересмотр районных коэффициентом к заработной плате с учетом реальной стоимости жизни в регионе (стоимости «потребительской корзины»)