Местное самоуправление за рубежом

Содержание:

Введение…………………………………………………………….…..……2

I. История развития местного самоуправления за рубежом…….....…4

II.Основные модели организации местного самоуправления……..…7

     1.Англосаксонская……………………………………………………..…7

     2.Континентальная…………………………………………….…....……9

     3.Смешанная………………………………………………………….….10

     4.Советская……………………………………………………..…….….11

III. Правовые основы местного самоуправления за рубежом………13

IV.Организация местного самоуправления на примере

европейских стран…………………………………………………...……17

     1.Франция…………………………………………………………….….17

     2.Великобритания…………………………………………………….…25

     3.Германия………………………………………………………….……33

Заключение……………………………………………………………..….41

Список  литературы………………………………………………….……43

Приложения………………………………………………………………..45 

Введение

Актуальность  темы курсовой работы.  
В числе проводимых в современной России реформ одно из первых по важности и объему мест занимает реформа местного самоуправления. Проблемы теории местного самоуправления, его правового регулирования и эффективного функционирования многие десятилетия являются предметом исследования не только научных, но и практических работников всего мира. Россия активно ведет поиск оптимальных форм и методов соединения интересов государства и местных сообществ. Проводится реформирование, введение инноваций и новых технологий. Большое значение придается сотрудничеству с другими странами. Однако до настоящего времени не найдены механизмы, которые бы удовлетворяли потребностям и интересам центральной, региональной и местной властей, а также населения административно-территориальных образований. Для наших муниципальных служащих, освоение зарубежного опыта организации и функционирования местного самоуправления является серьезной и притом очень актуальной задачей.  
Проблемы функционирования местного самоуправления являются предметом многочисленных научных исследований. Значительный интерес к их разработке проявляют представители различных наук: истории, политологии, философии, экономики, социологии. Безусловно, их исследования обогатили научное знание о самоуправлении как одной из форм народовластия. Вместе с тем надо признать, что еще нет достаточно целостной теоретической основы для решения принципиальных вопросов государственного и местного управления. В меньшей степени исследуется зарубежный опыт в отечественном правоведении.  
Объектом исследования настоящей работы являются зарубежная правовая система как на современном этапе развития, так и на этапе ее формирования; совокупность норм, регулирующих правовой статус местных органов. Исследованию подвергаются непосредственно теоретические основы и практическая деятельность органов местного управления и местного самоуправления в зарубежных странах.  
Целями исследования является анализ имеющихся теоретических и практических результатов изучения функционирования мировых моделей местного управления и местного самоуправления и определение возможностей адаптации отдельных аспектов организации местных органов в современной России.

Поставленные  цели предопределили следующие задачи исследования:  
- изучение правового регулирования организации и деятельности местных органов в зарубежных странах, а именно Германии, Франции и Великобритании;  
- Выявление роли государства в работе местного самоуправления на основе сравнительного анализа организации местных органов в зарубежных странах;  
- изучение истории и природы местного самоуправления как самостоятельного института и важнейшего элемента государственно-правовой структуры;  
- исследование действующих в зарубежных государствах систем местного самоуправления.  
Нормативно-правовую базу исследования составили: Конституция РФ, ФЗ от 06.10.2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Конституции зарубежных государств (Великобритании, Франции, Германии),  законы о местном управлении и самоуправлении зарубежных государств.

Изучая зарубежный опыт организации власти на местах, особый интерес у нас вызвала  тема местного самоуправления в ряде европейских стран, а именно Германии, Великобритании и Франции. Мотивированно  это было возможностью расширения профессиональных знаний, научится работать с литературой  и анализировать материал. 
 
 
 
 
 

  I. История развития местного самоуправления за рубежом.

Идея местного самоуправления в зарубежных государствах, зародившись и развиваясь теоретически, практически смогла воплотиться  лишь в период буржуазных революций. На западе современная идея местного самоуправления связывается с событиями Великой французской революции и фактическим становлением самостоятельности общины по отношению к государству.

Иными словами, становление местного самоуправления было связано с процессами перехода от феодальной организации к современному индустриальному обществу. Оплотом  нарождавшейся буржуазии стали  города, требовавшие самостоятельности в управлении местными делами, свободы общинного управления от надзора и вмешательства со стороны центральных властей. С середины XIX в. подобного рода управление на местах стало именоваться местным самоуправлением, что отражало определенные особенности того времени.

В современном  обществе местное самоуправление служит непременным атрибутом любого демократического государства. Зарубежная практика отражает большое количество разнообразных моделей и типов организации местного самоуправления. Различия в построении зависят от многих факторов: политического режима, доминирующей в стране идеи организации власти и управления на местах, государственного устройства и административно-территориального деления государства, национальных традиций и пр.

«Точка  отсчета»: община или  государство?

В целом  в Европе отношение к местному самоуправлению поляризуется по оси  «север» - «юг». Скандинавские страны отличаются высокой степенью автономии местного самоуправления, страны Южной Европы – низкой.

Адольф Гессер в своей книге «Свобода муниципальных  образований как спасение Европы»^* связывает уровень развития местного самоуправления с историей развития общественных свобод и государственности, выделяя:

^{__________________________________________________________________________________}

* - цит. по Неф Р. «Да здравствует нонцентрализм!»;М.-2002г.

Для первой группы стран в его классификации «точкой отсчета» является местная община, для второй – государство. Например, еще в XIX веке законодатели Бельгии отстаивали тезис: община старше государства, закон её находит, а не создает. Для Франции справедливо обратное, а именно – верховенство государства, там закон может создать общину.

Первенство  общины проявляется в том, какое  внимание в странах первой группы уделяют влиянию и контролю граждан  за местным самоуправлением.

В Финляндии  принципы осуществления демократических  прав граждан гарантированы законом  о местном самоуправлении, который  состоит из105 статей, из них  6 – о правах непосредственного участия граждан в местном самоуправлении  и 13 статей – о праве граждан не согласиться с решением муниципалитета или подать жалобу на него. В законе есть положения, обязывающие муниципалитет информировать граждан о своей деятельности. Граждане могут в индивидуальном порядке выступить с инициативой по любому вопросу местного значения. При этом закон предписывает обязательное рассмотрение органами местного самоуправления гражданских инициатив. В странах Скандинавии и Дании изучение всевозможных жалоб граждан по решениям муниципалитетов – важная часть административной работы. Такие жалобы отделяются от обычных судебных исков и рассматриваются в специальных административных судах – быстро, дешево, обоснованно.

В странах  второй группы также считают, что активные граждане – благо для муниципалитета, однако больше внимания уделяют государственному контролю. В Германии начальник окружного управления — руководитель района в земле, осуществляет общий или правовой надзор за общинами районного подчинения, администрация округа осуществляет правовой надзор за городами нерайонного подчинения, одновременно она является вышестоящим органом надзора за общинами районного подчинения. Министерство внутренних дел федеральной земли осуществляет надзор за районами и городами нерайонного подчинения. Особые нормы действуют в отношении государственного финансового надзора. Бюджет каждого муниципалитета до его вступления в силу подвергается тщательному государственному контролю, в частности, на предмет сбалансированности доходов и расходов и подлежит утверждению в рамках специальных согласительных бюджетных процедур. 
 

II.Основные модели организации местного самоуправления

Наличие эффективного местного самоуправления необходимо для  нормального функционирования любого демократического государства. При  этом надо иметь в виду, что понятие "местное самоуправление" в  зарубежных странах включает в себя два вида органов управления: местный  представительный орган, избираемый населением соответствующей административно-территориальной  единицы и принимающий решения  по наиболее важным местным вопросам, и исполнительный орган, руководимый  мэром (бургомистром), исполняющий решения  представительного органа и осуществляющий оперативное управление и даже некоторые  государственные функции.

В настоящее  время к этих странах функционируют  три модели местного управления: англосаксонская (английская), континентальная (французская) и "смешанная". Различия данных моделей  зависят, прежде всего, от взаимоотношений местных органов между собой и с государственной властью: 

1.Англосаксонская  модель.

Англосаксонская модель распространена в Великобритании, США, Канаде, Австралии и других странах с англосаксонской правовой системой, где местные представительные органы формально выступают автономно в пределах своих полномочий, без прямого подчинения вышестоящим органам. Для этой модели характерно то, что на местах нет уполномоченных центрального правительства, которые бы опекали представительные органы, избираемые населением административно-территориальных единиц. Наряду с представительными органами в этих странах, особенно в США, непосредственно населением избираются и некоторые должностные лица администрации. Большими полномочиями здесь наделяются комиссии (или комитеты) местных представительных органов, играющие значительную роль в подготовке и принятии отдельных решений. 

Контроль  над деятельностью местных органов  управления в этих странах осуществляется через центральные министерства и через суд. По месту и роли местных органов в политической системе этих стран можно сделать вывод, что они фактически являются составной частью государственного механизма. Термин же "местное управление" служит для обозначения организации и деятельности местных органов и обычно указывает лишь на один из критериев их отличия от других государственных органов - на их местный (локальный) характер.

Основные  черты данной модели:

1) Высокая  степень автономии  местного самоуправления, выборность, контроль, прежде всего со стороны населения; отсутствие на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления;

2) Отсутствие  местных администраций (органов  государственной власти местного  уровня).

Основной  принцип здесь «действовать самостоятельно в пределах предоставленных полномочий» (в Великобритании полномочия предоставляются  парламентом страны, т.е. из «центра»,  в США – штатами, т.е. на региональном уровне). Выборные органы местного самоуправления в пределах закона, обычая, сложившейся практики, судебного прецедента самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции государства. Государственное регулирование может осуществляться в косвенной форме, например, за счет принятия модельных законов, которые органы местного самоуправления могут вводить на своей территории с изменениями. Государственный контроль над деятельностью органов местного самоуправления осуществляется  в форме судебного контроля.  Средство влияния – государственные дотации. Рассматривая англосаксонскую модель местного самоуправления, необходимо учитывать, что в своем классическом виде она встречается сейчас крайне редко.

2. Континентальная  модель.

 В странах континентальной Европы, франкоязычной Африке, Латинской Америке, на Ближнем Востоке получила распространение так называемая континентальная (или французская) модель управления. Ее отличия от англосаксонской базируются на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Эта модель зародилась во Франции.

Континентальная модель является иерархической структурой, где происходит сверху передача различных  директив, а снизу поступает информация, и где на государственные органы работают представители на местах. Данная модель характеризуется также  некоторой подчиненностью нижестоящих  местных органов самоуправления вышестоящим по структуре. Основные принципы организации самоуправления во Франции, заложенные еще в конце XVIII — начале XIX веков, существенно отличались от начал, лежащих в основе Организации местного самоуправления в Великобритании. Для Франции всегда была характерна высокая степень централизации местного управления и самоуправления.

Основой местного самоуправления во Франции являются коммуны, которых насчитывается  больше 36 тысяч. В большинстве своем  они малочисленны: 90% коммун имеют  менее 2000 жителей. Каждая  коммуна  имеет свой совет, который избирает из своего состава мэра. Мэр осуществляет свои полномочия под контролем муниципального совета и административным контролем  представителя  государства в  департаменте – Комиссара Республики. Комиссар Республики наблюдает за законностью  принимаемых коммунами решений. В необходимых случаях он вправе направлять решения коммун в административный суд на предмет их отмены, как  противоречащих закону.

Таким образом, для французской модели местного самоуправления характерно наличие  на местном уровне специального уполномоченного  правительства, осуществляющего контроль над органами местного самоуправления. Кроме того необходимо отметить, что в основе правового регулирования компетенции органов местного самоуправления Франции лежит принцип: муниципальным органам разрешены все действия, которые прямо не запрещены законом и не относятся к компетенции других органов.

В развитых странах различия между англосаксонской  и континентальной моделями обычно не носят принципиального характера, они находятся в определенном сближении между собой, в особенности  после муниципальных реформ во Франции  и Великобритании, проведенных в 80-х годах. Функционирование обеих  моделей строится на многих сходных  принципах, свойственных современному демократическому государству. Основой  системы местных органов, самоуправления этих стран являются местные представительные органы, формирующиеся в результате свободных и состязательных выборов непосредственно населением. 

В ряде развивающихся  стран, где заимствованная у развитых демократий англосаксонская или  континентальная модель местного самоуправления выступает лишь в качестве необходимой "декорации" для, авторитарной по своей сути политической системы, в  рамках которой волеизлияние граждан  на выборах имеет во многом несамостоятельный  и заранее ориентированный характер, местное самоуправление нельзя рассматривать  как составную часть демократии. 

3. Смешанная модель.

 Сравнивая  англосаксонскую и континентальную  модели, следует иметь в виду, что в демократически развитых  странах различия между ними  не носят принципиального характера.  Их современная форма, во многом  ставшая результатом проведенных реформ местного самоуправления, позволяет говорить об определенном сближении некогда весьма хороших муниципальных систем.

Наряду с  рассмотренными моделями существуют варианты организации власти на местах, в  той или иной степени вобравшие в себя черты каждой из них и обладающие собственными специфическими признаками. Эти модели получили название смешанных. К ним можно отнести местное самоуправление Германии, Австрии, Японии, в некоторых постсоциалистических и развивающихся странах.

Характерным признаком смешанной модели можно  считать сочетание автономного  местного самоуправления  на низовом  территориальном уровне с государственным  управлением на более высоком.

В Германии, имеющей смешанную модель самоуправления, статус общин характеризует следующие положения:

- община  выполняет на своей территории  под свою ответственность все  административные функции за  исключением тех случаев, когда  законом выполнение этих функций  поручено другим структурам управления;

- община  регулирует сферу своей деятельности  посредством устава,  который  не должен противоречить закону;

- община  имеет право самостоятельно решать  задачи на местном уровне под свою ответственность, но в соответствии с законами.

Местное самоуправление в Германии, а также Австрии, Японии имеет сходство как с англосаксонской, так и с французской моделями, обладая, однако, при этом и некоторыми специфическими чертами, что позволяет говорить о своеобразных «смешанных», «гибридных» формах управления на местах. Вопросы организации общин в федеральных землях Германии решаются по-разному. Выделяют четыре основных типа организационного устройства общин: а) магистратный; б) бургомистерский; в) северогерманский; г) южно-германский. 

4.Советская  модель.

Принципиальное  отличие от рассмотренных моделей  имеет так называемая советская модель организации власти на местах.

Эта модель была еще недавно широко распространена в странах «мировой системы социализма», а также в ряде развивающихся  государств просоциалистического образца. Сейчас в той или  иной форме  она имеет место лишь в немногих странах, сохраняющих социалистическую ориентацию (Китай, Куба, КНДР, а также в некоторых государствах, образованных из бывших республик СССР, Беларусь, Узбекистан).

Основные  признаки данной модели:

а) единовластие представительных органов снизу доверху;

б) жесткая централизация системы представительных и исполнительных органов;

в) иерархическая соподчиненность всех ее звеньев. Любой совет, начиная с самого низового звена — сельского, поселкового совета, представляет собой орган государственной власти на соответствующей территории (даже если формально и считается органом местного самоуправления). Фактически самоуправленческие начала ограничиваются правом населения выбирать членов (депутатов) представительных органов. Реальной властью при советской модели управления обладает, как правило, партийно-номенклатурная элита разных уровней. 
 

Перечень  названных моделей организации  власти на местах не исчерпывающий: рассмотрены  наиболее типичные и часто встречающиеся  модели.

В настоящий  момент для нас практически наиболее интересен опыт местного самоуправления стран, имеющих федеративную форму  государственного устройства, таких, в  частности, как США и ФРГ. Представляет также интерес опыт Франции с  ее иерархической структурой местного управления и децентрализацией территориального управления. Необходимым, на наш взгляд, является и более пристальное  изучение опыта Японии по развитию и совершенствовании местного самоуправления, так как реформа местного самоуправления там проводилась в условиях тяжелейшего  экономического кризиса и являлась одним из элементов "японского  экономического чуда". 

III. Правовые основы местного самоуправления за рубежом.

Практика  работы зарубежных органов муниципальной  власти постоянно совершенствуется, вырабатывая новые модели, формы, типы организации местного самоуправления. Изменения в экономике, политике и идеологии современных государств вызывают необходимость приспосабливать существующие системы местного самоуправления к новым реалиям. Начавшийся в 1960-х гг. и не закончившийся до сих пор процесс реформирования власти на местах — одно из наиболее заметных явлений в государственном устройстве стран мирового сообщества. Общая тенденция процесса — развитие самоуправленческих начал и децентрализация власти. Наблюдающееся в последние годы оживление в развитии теории и практики организации местного самоуправления, прежде всего, связано с освоением идей демократии государствами, ранее входящими в «мировую систему социализма».

Мировая цивилизация (в лице европейского сообщества) в  начале второй половины XX в. выработала определенное «противоядие» против установления в своих странах заведомо неустойчивых режимов власти, приняв Европейскую хартию местного самоуправления.

Европейская хартия местного самоуправления разработана  и принята по инициативе Постоянной конференции местных и региональных органов власти в Европе, открыта  к подписанию 15 октября 1985 г.

Хартия стала  своеобразным итогом исторического  опыта поиска механизма согласования интересов общества и государства. Как международный правовой документ, Европейская хартия  местного самоуправления играет большую роль в становлении местного самоуправления на Европейском континенте. 

Хартия включает преамбулу, в которой излагаются цели государств — членов Совета Европы, подписавших Хартию, и три части. Преамбула, в частности, содержит положение о том, что органы местного самоуправления составляют одну из основ любого демократического строя, что существование облеченных реальной властью органов местного самоуправления обеспечивает эффективное и, одновременно, приближенное к гражданину управление и что защита и укрепление местного самоуправления в различных европейских странах представляет собой значительный вклад в построение Европы, основанной на принципах демократии и децентрализации власти.

Часть I Хартии называется: «Конституционные и законодательные основы местного самоуправления». Она содержит 10 статей, в которых дается понятие местного самоуправления, устанавливаются принципы закрепления компетенции самоуправления, закрепляются гарантии защиты территории местным самоуправлением, право местного самоуправления определять свои внутренние административные структуры. Кроме того, данная часть Хартии включает положение об условиях осуществления полномочий на местном уровне, об источниках финансирования органов местного самоуправления, об административном контроле над деятельностью органов местного самоуправления. Хартия также закрепляет право органов местного самоуправления на объединение и право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий.

Часть II Хартии именуется «Особые положения». Она устанавливает обязательства государств, подписавших Хартию. Государство обязуется соблюдать, по меньшей мере, двадцать  пунктов части I Хартии, в числе которых, по меньшей мере, десять должны быть выбраны из пунктов, перечисленных в статье 12 части II Хартии. Часть II Хартии содержит статьи, устанавливающие, на какие органы распространяется действие Хартии и обязанность государств — членов Совета Европы направлять Генеральному секретарю Совета Европы всю необходимую информацию о законодательных положениях и иных мерах, предпринятых для того, чтобы соответствовать Хартии.

Часть III Хартии устанавливает порядок подписания, ратификации и вступления в силу Хартии.

Важную роль в обеспечении реализации Европейской  Хартии о местном самоуправлении играет Конгресс местных и региональных органов власти Европы. В структуре Совета Европы Конгресс занимает место непосредственно после Комитета Министров и Парламентской Ассамблеи. Конгресс — совещательный орган, в котором представлены местные и региональные органы власти стран—членов Совета Европы. Работа Конгресса ведется в двух палатах: Палате местных органов власти и Палате регионов. Пленарные заседания Конгресса проводятся раз в год во Дворце Европы в Страсбурге.

Цель  Хартии — обеспечение и защита прав местных органов самоуправления как наиболее близких к гражданам и дающих им возможность участвовать в принятии решений, касающихся условий их повседневной жизни. По замыслу авторов документа Хартия призвана наполнить реальным содержанием основные принципы Совета Европы: поддержание демократического сознания в Европе и защита прав человека в самом широком смысле слова. Основная направленность Хартии — показать, что степень автономии местных органов самоуправления представляет собой основной критерий подлинной демократии.

Европейская хартия местного самоуправления включает в себя статьи, касающиеся конституционных  и законодательных основ местного самоуправления, сфер его компетенции, необходимости административного контроля над деятельностью местных органов самоуправления, источников их финансирования, а также предполагает право местных органов самоуправления на объединение и правовую защиту.

Местное самоуправление в соответствии с Хартией представляет собой одну из основ любого демократического строя, эффективно способствуя децентрализации власти, и должно быть признано в законодательстве любой страны и по возможности в ее конституции.

Под местным  самоуправлением в соответствии с Хартией понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать и управлять значительной частью государственных дел, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти.

Европейская хартия местного самоуправления утверждает, что контроль над деятельностью  органов местного самоуправления, как правило, должен предназначаться лишь для обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов. Однако он может включать также контроль вышестоящих органов власти за надлежащим выполнением органами местного самоуправления делегированных им полномочий. Отмечается, что финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им конституцией или законом полномочиям. В то же время защита объективно более слабых в финансовом отношении территориальных единиц требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер; такие процедуры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их компетенции. В договоре отмечается, что в каждом государстве должно быть признано право местных органов самоуправления вступать в объединения для защиты и реализации общих интересов, а также в международное объединение органов местного самоуправления.