Местное самоуправление и Государство

Содержание

                                                                                           Стр.

Введение……………………………………………………………………...3-4

Глава I. История становления и развития местного управления …..5

1.1. Основные  теории  возникновения  местного  самоуправления…...……5-9

1.2. Возникновение и развитие местного самоуправления……………..…10-13

1.3. Самоуправление в России до 1917г………………………………….…14-18

1.4. Возрождение местного самоуправления  в современный период……19-22

1.5. Основные системы местного  самоуправления за рубежом……….....23-28

Глава II. Местное самоуправление и Государство…………….…29-32

2.1.Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления………………………………………………………………33-36

2.2. Принципы и формы государственного регулирования деятельности местного самоуправления………………………………………………...…37-38

2.3. Государственная поддержка местного самоуправления……………...49-41

2.4.Взаимоотношение органов местного самоуправления с территориальными структурами органов государственной власти…………………………………………………….………………...…42-44

Глава III. Непосредственное участие граждан в местном самоуправлении…………………………………………………………….…45

3.1.Местные интересы, роль и функции местного самоуправления в обществе………………………………………………………………………45-47 3.2.Местное самоуправление как субъект управления общественными процессами……………………………………………………………………48-49

Заключение………………………………………………………………….…50

Список  использованной литературы…………………………........……51

Введение

Организация местного самоуправления входит в круг фундаментальных  проблем, функционирования демократического общества и государства. Процессы реформирования всех сторон общественной жизни в современной России проходят в условиях кардинальных изменений гражданского сознания, когда демократические формы организации жизни общества сталкиваются с консервативными устремлениями к упрощенному пониманию отношения человека и общества, гражданина и государства. Анализ природы местной власти позволяет сделать вывод о том, что в ней одновременно сочетаются два начала: общественное и государственное. Местное самоуправление занимает «центральную позицию» между Государством и Обществом. Правильное осознание особенностей местной власти и механизма ее взаимодействия с государственной властью позволяет органам местного самоуправления эффективно осуществлять свою деятельность.

Формирование всех систем муниципального управления связано  с двумя основными общественными  проблемами: ''вертикальной'' организацией власти и ее взаимосвязями с различными городскими и сельскими общинами, с местным населением различных  видов поселения. В классовом  обществе местное самоуправление (муниципальное  управление) является тем звеном государственно-административных отношений, которое обеспечивает исполнение государственных правовых актов  в интересах местного населения  и самими населением в различных  организационно-правовых формах.

Местное самоуправление в  Российской Федерации — это такой  способ организации и осуществления  власти на местах, который «обеспечивает  самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной  собственностью» (ст. 130 Конституции  РФ.).

Исследование поставленных в курсовой работе задач не могло бы быть плодотворным без, общетеоретических и специальных (прикладных) работ по вопросам истории и теории государства, государственного управления, местного самоуправления.

Объектом исследования выступают  общественные отношения по поводу местного самоуправления, отечественный и  зарубежный опыт правового регулирования  местного самоуправления.

Предметом исследования является практика становления и развития российского местного самоуправления.

Цель работы - раскрыть основы местного самоуправления, проанализировав истоки становления и развитие идей самоуправления с учетом российского и зарубежного опыта; выделить важнейшие теории  возникновения  местного самоуправления; определить действующую в России модель местного самоуправления, рассмотрев ее историческое развитие.

Курсовая работа состоит  из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы.

Глава I. ИСТОРИЯ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ

1.1. Основные  теории  возникновения  местного  самоуправления  

 Вопрос местного самоуправления  в большинстве ведущих стан  мира всегда находился в центре  политической жизни общества. Традиции  общинного, городского самоуправления  своими корнями уходят в глубину  веков к полисной демократии  античного мира, городским и сельским  общинам периода сословного государства  средних веков. Муниципалитетом  называли городское управление, которое решало задачи в интересах  населения города: строительство  водопроводов, общественных бань, охрану  правопорядка и собственности  и др.  Термин «муниципалитет»  свою историю начинает с эпохи республики Древнего Рима. Так называли города, обладавшие правом самоуправления, решение вопросов в которых осуществлялось избираемыми старейшинами и наиболее почетными и знатными гражданами города. В современных условиях термин «муниципалитет»  обозначает избираемое городское или сельское самоуправление.     

В современной  научной и учебной литературе выделяется пять основных теорий местного самоуправления

Теория  свободной общины. В начале XIX века при сильной централизованной государственной власти в Германии общинными делами и хозяйством управляли государственные чиновники, которые привели общинное хозяйство в полный упадок. Сложившееся положение явилось толчком для решения вопросов ограничения центральной власти в управлении общинами. Решению этой проблемы была посвящена разработанная немецкими учеными теории свободной общины (теория естественных прав общины), которая опиралась на идеи естественного права. Это был значительный вклад в разработку теории местного самоуправления. Германская юридическая школа в теории свободной общины аналогично естественной природе прав и свобод человека обосновывала естественный и неотчуждаемый характер права общины управлять своими делами, поскольку исторически община появляется раньше государства, в связи, с чем государство обязано уважать свободу общинного управления. Сторонники этой теории для аргументации своей позиции относительно свободы и независимости общины обращались к положению общин периода средних веков, к истории их борьбы против феодальной власти и становлению вольных городов.

Теория  свободной общины характеризуется  следующими принципами организации  местного самоуправления:

• избираемость органов местного самоуправления членами общины;
• разграничение дел общинных и дел, порученных общине государством;
• своеобразие управления собственными делами общины и его отличие от дел государственных;
• невмешательство государственных органов в собственную компетенцию общины и ограничение влияния государства на общинное самоуправление контролем за соблюдением общиной пределов своей компетенции.

Идеи теории свободной  общины нашли свое отражение в  законодательстве первой половины XIX века: в Конституции Бельгии 1831 г. –  об особой общинной власти и в германской конституции 1849 г., разработанной франкфуртским Национальным собранием, содержащей положения об особых правах общин.¹

Теория  общественного самоуправления. Опираясь на принцип свободы самостоятельного решения задач местным сообществом и исходя из противопоставления государства и общины была выдвинута общественная теория самоуправления (или общественно-хозяйственная теория самоуправления). Основным аргументом сторонников данной теории в обосновании самостоятельности общин была преимущественно хозяйственная природа деятельности органов местного самоуправления, как негосударственная форма деятельности. По мнению сторонников общественной теории, самоуправление представляет собой заведование делами местного хозяйства. Вместе с тем, общественная теория противопоставляет местную общину государству, общественные интересы – политическим, когда государство и общество ведают только своими интересами.

Теория государственного самоуправления.

 Основные положения государственной теории самоуправления были разработаны немецкими учеными XIX века Л.Штейном и Р.Гнейтсом, которые считали:

• самоуправление одной из форм организации местного государственного управления;
• полномочия местного самоуправления по своему источнику производными от государственной власти;
• местное самоуправление осуществляется местными жителями, заинтересованными в результатах местного управления, а не государственными чиновниками, назначаемыми центральной властью;
• вопросы решаемые органами местного самоуправления имеют ту же  природу, что и государственные вопросы;
• передача государством отдельных вопросов для их решения местным самоуправлением связана с целью их более эффективного решения на местном уровне.

Различные взгляды Л.Штейна и Р.Гнейтса в определении отличительных признаков местного самоуправления явились в последствии основой формирования двух течений в государственной теории самоуправления –политического (Гнейтс) и юридического (Штейн).

Сторонники политического  направления связывали самостоятельность органов самоуправления с порядком их формирования. Гнейтс полагал, что местное управление должно осуществляться почетными людьми из местного населения на безвозмездной основе. Это должно достигаться путем выборности или назначаемости должностных лиц самоуправления, которые осуществляют свои функции местного управления бесплатно.

Сторонники юридического направления видели самостоятельность органов самоуправления в том, что они являются не непосредственными органами государства, а органами местного сообщества, на которые государство возлагает осуществление определенных полномочий государственного управления. Штейн рассматривал местное самоуправление как территориальный коллектив, обладающий статусом юридического лица, вступающего в правовые отношения с государством.

Государственная теория самоуправления получила свое распространение в  России в 70-х годах XIX в. Ее сторонники (В.П. Безобразов и А.Д. Градовский) исходили из того, что самоуправление есть понятие политическое, оно действует на правах государственных властей, и что предметы ведения местного самоуправления входят в задачи государственного управления, поэтому нельзя говорить о негосударственном характере местного самоуправления.

Теория дуализма. Двойственный характер муниципальной деятельности (самостоятельность в местных делах и выполнение отдельных государственных функций на местном уровне) лежит в основе теории дуализма муниципального управления. Данная теория утверждает, если муниципальные органы, осуществляя управленческие функции, выходят за рамки местных интересов, то они должны рассматриваться и действовать как инструмент государственной администрации.

Теория  социального обслуживания. Другими учеными выдвигалась теория социального обслуживания, которая основной упор делает на осуществлении муниципалитетами одной из основных своих задач: предложение услуг жителям, организация обслуживания населения муниципалитета. Согласно этой теории основной целью муниципальной деятельности является благосостояние жителей коммуны.

Существуют и иные подходы  к рассмотрению места и роли муниципального самоуправления. Среди них социал-реформистские  муниципальные концепции. Сторонники этих концепций при рассмотрении местного самоуправления исходят из возможностей социалистической эволюции буржуазного местного самоуправления как одного из путей безреволюционной трансформации современного общества в социалистическое. Эти взгляды были распространены в России, в частности этой концепции, придерживался М.Д.Загрядцкий. Он считал, что само буржуазное государство создает юридические формы управления в качестве предпосылки для перехода к социалистическому порядку. Самой совершенной, по его мнению, из этих форм является самоуправление.

1.2. Возникновение и развитие местного самоуправления

Исторически то, что мы сегодня  называем местным самоуправлением, возникло из родовой общины - первичной ячейки человеческого общества. Объединенные суровыми условиями жизни, люди были вынуждены добывать пищу и выполнять ряд других функций совместно. Отсюда возникли определенные правила самоорганизации совместной жизни, ограничивающие интересы каждого человека во имя общих, групповых интересов. Объединение диктовалось так же  необходимостью передачи знаний и навыков от поколения к поколению, отсюда власть старейшин родов (общин), обладающих такими знаниями и жизненным опытом. Эта организация людей и есть первичный зачаток самоорганизации и самоуправления. Таким образом, исторически самоуправление, община старше, чем государство.

С развитием человеческой жизни усложнялись и формы  самоорганизации людей, иерархии интересов. По мере совершенствования способов ведения хозяйства численность  производственного коллектива постепенно уменьшилась от большей общины до размера семьи, число первичных  ячеек общества возрастало, появилась  необходимость во властных структурах, регулирующих межобщинные, межсемейные отношения.  Так возникло государство.

Роль общины в государстве  в разных странах и в разные исторические эпохи то ослабевала, то возрастала. Предшественниками современного местного самоуправления можно считать  демократии античного мира. В Древней  Греции существовали города-государства - полисы, высшим органом власти в которых было народное собрание - агора. В Древнем Риме существовали местные общины, высшим органом которых так же было общее собрание граждан. Собрание избирало местные органы управления - муниципальные магистраты.²

В средние века особую роль играли самоуправляемые «вольные»  города, как правило, портовые. Они  имели свою административную и судебную власть, внешнеторговые связи, высокую  степень финансовой самостоятельности  от государственных феодальных властей. В сельской местности существовали достаточно самостоятельные сельские общины.

Местное самоуправление в  его современном понимании стало  формироваться на рубеже XVIII-XIX столетий. К этому времени в основных европейских странах сформировалась концепция ограничений вмешательства центральных органов власти в повседневную жизнь общины, недопустимости управления общинным имуществом и общинным хозяйством государственными чиновниками и необходимости передачи основных полномочий по управлению общинной местным органам. Тогда же появились первые теории самоуправления и государственное законодательство, регулирующее общинную (муниципальную) деятельность (Англия, Франция, Пруссия и др.) Законодательное закрепление прав местного самоуправления нашло свое наиболее полное отражение в бельгийской конституции 1831г., сыгравшей значительную роль в распространении идей местного самоуправления в европейских странах.

К началу XXв. в основном завершилась становление местного самоуправления в большинстве стран Европы, а так же в отдельных государствах Америки и Азии. В течении последующих десятилетий основные изменения в законодательстве о местном самоуправлении были связаны с демократизацией избирательных прав населения, расширением автономии органов местного самоуправления, повышением социальной направленности их деятельности. Особое внимание уделялось усилению роли органов местного самоуправления в обеспечении развития народного образования, социальной поддержки беднейших слоев населения, содержанию больниц, библиотек, музеев, городских парков и т.д.

Дальнейший рост роли местного самоуправления в демократических  государствах Европы и других континентов  происходил после Второй мировой войны. В 1985г. Была принята Европейская хартия местного самоуправления. Для взаимодействия с региональными и местными властями европейских государств в Совете Европы была создана  специальная структура - Конгресс местных и региональных властей Европы с двумя палатами- региональной и местной. Конгресс ставит своей задачей обеспечения участия местных и региональных властей в решении государственных вопросов, затрагивающих их интересы, в разработке в европейской политики в рамках Совета Европы, оказывает помощь государствам, недавно вступившим на путь демократического развития. Российская Федерация в 1996г. Вступила в Совет Европы и активно участвует в его работе, а в 1998г. Ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления.³

Европейская Хартия Местного Самоуправления -  многосторонний договор между Европейскими странами - членами Совета Европы об общих принципах организации местного самоуправления. Целью Европейской хартии местного самоуправления является обеспечение и защита прав местных органов самоуправления как наиболее близких к гражданам и дающих им возможность участвовать в принятии решений, касающихся условий их повседневной жизни.  Основная направленность Хартии – показать, что степень автономии местных органов самоуправления является основным критерием подлинной демократии.  Хартия состоит из Преамбулы и трех частей:

• Преамбула закрепляет фундаментальные принципы Хартии, которыми являются: роль местного самоуправления в обеспечении демократии, эффективного управления и децентрализации власти; роль муниципальных образований в развитии Европы; необходимость для муниципалитетов иметь широкую автономию.
• Первая часть содержит основополагающие положения относительно местной автономии. В частности закрепляется необходимость конституционного и  законодательного регулирования местного самоуправления, определяется понятие местного самоуправление, устанавливаются принципы организации и деятельности органов местного самоуправления. Целями еще двух важных статей являются ограничение административного контроля над деятельностью органов местного самоуправления, и обеспечивается выделение им достаточных финансовых средств.
• Вторая часть содержит различные положения относительно обязательств государств, подписавших и ратифицировавших Хартию. Исходя, из необходимости обеспечить равновесие между основными принципами и гибкостью в отношении юридических и организационных особенностей каждого государства-участника, в Хартии предусмотрена возможность для участников не считать себя связанными отдельными положениями Хартии.
• Третья часть регулирует процедурные вопросы, содержание которых, как правило, стандартно и наличествует во всех конвенциях Совета Европы: подписание, ратификация и вступление в силу, территориальная сфера действия, денонсация и нотифицирование.

Таким образом, за последние 200 лет местное самоуправление получило развитие во всем мире. Оно законодательно оформилось и накопило огромный опыт решения местных проблем, привлечения граждан к муниципальной деятельности. Детально отработанны все механизмы и процедуры самоуправления, сложились устойчивые традиции, отлажено взаимодействие с органами государственной власти, сформировались муниципальная наука и система подготовки  муниципальных кадров.

1.3. Самоуправление в России до 1917г.

Самоуправление существовало у древних славян еще при родовом  устройстве. Далее оно сохранялось  и у союзов общин, объединявшихся на основе экономических и политических интересов. Высшим органом самоуправления являлось народное собрание - вече. В городах были городские вече. Город делился на улицы со своими вече и избираемыми ими должностными лицами. Вече, как законодательный орган, выбирало и сменяло должностных лиц, ведало финансами (устанавливало налоги), объявляло войну и заключало мир, обладало высшей судебной властью, выбирало посадских и тысяцких, которые относились к исполнительной власти. Вече улиц, профессиональных общин и пригородов подчинялись решениям вече города, выбирали своих старост, организовывали сбор налогов, обработку земли, производство и, в ряде случаев, осуществляло судебные функции, как суд первой инстанции. В этот период самоуправление осуществлялось при непосредственном участии народа.

Принятие в 988 году христианства расширило круг субъектов самоуправления, добавив к ним монастырское и  церковное самоуправление. Наиболее совершенную систему самоуправления представляла собой организация власти в древнерусских городах (Новгород, Псков и т.д.). Так в Новгородской Руси образовалась боярская республика, в которой верховная власть принадлежала народному собранию - вече. Внутри города имелись самоуправляемые объединения «кончан» - жители концов - отдаленных районов и «уличан»- жители улиц. В сельской местности издревле существовала крестьянская община на базе общей (общинной) земли, которая могла перераспределяться между ее членами.⁴

Со временем Ивана Грозного, уничтожившего Новгородскую и Псковскую  республики и в плоть до 1917г. в  России установилась жесткая система  централизованного государственного управления, основанная на царской власти. Но в этот период самоуправленческие начала в российской государственной системе то усиливалась, то вновь ослабевали. Так, при том же Иване Грозном «земские» и «губные» старосты, набираемые населением, имели достаточно широкие полномочия, хотя и выполняли по преимуществу поручения центральных властей. Позднее выборное начало в местном управлении было вытеснено аппаратно - бюрократическим.

При Петре I в Москве была учреждена бурмистрова палата (ратуша), а в прочих городах - выборные магистраты и бурмистры, которые обладали определенной независимостью по отношению к губернаторам и уездным воеводам. Однако при наследниках Петра магистраты были упразднены, и все вернулось к назначенным чиновникам.

 Следующий крупный  шаг в сторону самоуправления  был сделан при Екатерине II, которая приняла в 1785г. специальный акт – «Грамоту на права и выгоды городов Российской империи». Появились губернские и уездные дворянские собрания, городские думы, приказы общественного призрения, земские суды. Вся система самоуправления строилась по сословному принципу. Сословным обществом было предоставлено право, избирать часть должностей губернской, уездной администрации и судов. Однако эта система функционировала под строгим контролем государственных чиновников - городничих и др. После смерти Екатерины процесс снова пошел вспять.

Этапным моментов в развитии местного самоуправления в России были земская (1864г.) и городская (1870г.) реформы  Александра II. Положением о земских учреждениях создавались выборные земские собрания (губернские, уездные), которым поручалось общее заведование местными хозяйственными делами, включая школы, больницы, дома призрения и тр. Властное влияние общины («мира») на жизнь крестьянина было исключительно велико. Общинные (артельные) традиции вообще прочно укоренилось в сознании русского и близких ему народов.

Органами городского самоуправления являлись городская дума и городская  управа. Большинство городов были центрами уездов, напоминающих нынешние административные районы. В уездах функционировали уездное земское собрание и уездная земская управа. Но параллельно с ними на местах существовали органы государственной власти. Земские и городские органы не были подчинены местной государственной администрации, однако свою деятельность они осуществляли под контролем министра внутренних дел и губернаторов.

Однако даже эти весьма ограниченные права местного самоуправления вызвали недовольство государственных  чиновников, обращавших внимание государя на отсутствие единства и согласия в действиях правительственных  и местных властей. Поэтому при  Александре III положения о земских и городских учреждениях были пересмотрены в сторону усиления государственного влияния на принятие решений.

Новая попытка проведения реформы местного самоуправления была предпринята после Февральской  революции 1917г. 21 мая 1917г. Временное правительство России приняло пакет законов о земской и городской реформе. Именно тогда в стране впервые стали создаваться бессословные органы земского и городского самоуправления с широкими полномочиями.

В ходе революции были освобождены  от занимаемых должностей генерал-губернаторы, губернаторы, полицеймейстеры, исправники, становые приставы и т.д. Упраздненные должности и учреждения правительственного аппарата на местах были заменены губернскими, городскими и уездными комиссарами Временного правительства и их аппаратом. 

Задача организации местного самоуправления на новых началах  вызывалась не только требованием населения  и необходимостью выполнения программных  обещаний, но и фактическим прекращением деятельности земских учреждений, которых  отстранили стихийно созданные всевозможные организации, олицетворявшие новый  режим и уверенно бравшие на местах власть в свои руки. Там, где земства  сохранялись, они подвергались «демократизации» путем включения в их состав «революционного» элемента.

В сельских обществах и  волостях образовывались сельские и  волостные комитеты, избираемые на сходах жителей.

Общественные комитеты на время стали, главными органами местной  администрации, заменив собой старые земства. Они демонстрировали приверженность новому строю и высокую степень  самоорганизации, создавая из своей  среды бюро, комиссии, заведовавшие отдельными отраслями управления.

Реформа местного самоуправления принесла значительное облегчение правительственного надзора за земской деятельностью. Ограничивался надзор за целесообразностью  земских решений: губернские и уездные  комиссары могли опротестовывать  постановления земских собраний, не подлежащих утверждению, только по мотиву их незаконности. 

21 мая было  принято Временное положение  о волостном земском управлении. С открытием волостных земских собраний упразднялась прежняя система волостной организации – волостные сходы, волостные правления, волостные старшины и их помощники. Ведомству волостного земства подлежали в пределах волости дела местного хозяйства и управления.

География земского самоуправления была значительно расширена. К 1917 г. земства существовали в 43 губерниях и областях, остальные 53 губернии и области России оставались без местного самоуправления. Временному правительству удалось за 6 месяцев учредить земства дополнительно в 27 губерниях и областях, что свидетельствовало о высоких темпах реформы. 

Земским учреждениям было предоставлено право объединяться в союзы. 1 июня 1917 г. Временное правительство приняло Положение о Всероссийском Земском Союзе. В состав Земского Союза входили все земства, которые принимали решение о своем вхождении в Союз и делали взнос в средства Союза.

Законом от 21 апреля 1917 г. одновременно с Главным земельным комитетом учреждались губернские, уездные и волостные земельные комитеты. Местные земельные комитеты занимались сбором необходимых для земельной реформы сведений, составлением предварительных заключений и соображений по этим вопросам, приведением в исполнение постановлений центральных органов Министерства земледелия. В состав губернских и уездных земельных комитетов входили члены, избранные соответствующими земскими собраниями (губернскими или уездными) и городскими думами.