Местное самоуправление как субъект управления

Введение

      «В Российской Федерации признаётся и гарантируется местное самоуправление» (Конституция РФ, ст. 12). В данной статье также говорится, что местное самоуправление не является частью системы государственной власти и «в пределах своих полномочий» самостоятельно.

  Таким образом, видно,  что местное самоуправление в  Российской Федерации довольно  интересно в качестве объекта  изучения ввиду того, что является  вполне самостоятельной сферой. К тому же современное самоуправление  в России находится на стадии  становления. И этот процесс  шёл на протяжении, по меньшей  мере, десяти лет  и продолжается  сегодня.

  Предметом данной курсовой работы является местное самоуправление как субъект управления, его организация и функционирование.

 Несмотря на девятнадцатилетний  срок действия Конституции Российской  Федерации тема становления местного  самоуправления не утратила своей  актуальности. Об этом из года  в год в своих посланиях  Федеральному Собранию Российской  Федерации говорит Президент  Российской Федерации. Рассмотрение  вопросов местного самоуправления  актуально сегодня также в  свете  реформы местного самоуправления. Новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый в 2003 году, положил начало муниципальной реформе, которая должна была закончиться к 2009 году, когда Федеральный закон полностью вступил в силу. Однако, по признанию Дмитрия Медведева реального самоуправления в России не было создано даже к 2011 году: «Муниципалитеты — это органы местного самоуправления. Формально не государственные, но мы же понимаем, что это такое же государство».

   При рассмотрении актуальности темы данной курсовой работы нельзя не обратить внимание на конституционные права граждан на осуществление местного самоуправления:

1.     право осуществлять местное самоуправление путем прямого волеизъявления и через избираемые ими органы (ст. 3, 32, 130);

2.     право участвовать в референдумах, избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (ст. 32);

3.     право самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления (ст. 131);

4.     право на участие в решении вопросов об изменении границ муниципальных образований (ст. 131);

5.     право владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью (ст. 130).

   То есть здесь мы видим довольно широкий спектр конституционных прав граждан Российской Федерации, которые служат основой для законодательства в данной сфере. Это особенно показательно в рамках заявленного курса к демократическому государству и гражданскому обществу.

   Одной из задач данной работы является показать, какие же гарантии и ответственность со стороны органов и должностных лиц местного самоуправления существуют в отношении, в том числе, и населения муниципального образования.

   Также среди задач курсовой работы можно выделить следующие:

1.     Ознакомиться с сутью понятия и явления местного самоуправления в целом;

2.     Дать общую характеристику становления местного самоуправления в России;

3.     Ознакомиться с организацией местной власти на местах в соответствии с законодательством Российской Федерации;

5.     Изучить организацию местного самоуправления Забайкальского края на основе его устава;

6.     Сформулировать пути решения имеющихся проблем, препятствующих эффективному функционированию местных властей в Забайкальском крае.

   Целью данной курсовой работы является ознакомиться с деятельностью и организацией местной публичной власти, рассмотреть различные аспекты местного самоуправления.

При изучении темы курсовой работы были использованы различные  источники. Прежде всего, были рассмотрены  законы, обладающие различной юридической  силой: Конституция Российской Федерации, федеральные законы, Устав Забайкальского края, а также было использовано законодательство советского периода, ныне утратившее свое действие. Также  среди источников Большая Советская  Энциклопедия, позволившая «оттолкнуться» от понятий «самоуправление» и «местное самоуправление». Кроме этого, были использованы некоторые Интернет-издания  и прочая аналитическая литература.

1.  Понятие муниципального управления.

   Местное самоуправление  обычно называют муниципальным  (от лат. municipium – самоуправляюшаяся община). В современном законодательстве о местном самоуправлении слова «местный» и «муниципальный», а также образованные  на их основе словосочетания применяются в одном значении.

   Муниципальное управление  -  это управление социальными  общностями на основе территориального  принципа. Целью муниципального  управления является обеспечение  оптимальных условий для функционирования и развития территориальных общностей, располагающих статусом относительно самостоятельной хозяйственной единицы.

   Муниципальное управление, как управленческая деятельность, является особым видом деятельности, связанным с процессом управления, отвечает на вопросы что делать? как делать? кто будет делать? для достижения поставленной  цели. Объектом муниципального управления  является муниципальное образование  – это сложная социально-экономическая  система, состоящая из нескольких  тесно взаимодействующих и взаимосвязанных  объектов: населения, природно-географической  среды, градообразующей базы и  жизнеобеспечивающей системы, обслуживающей  функционирование, сохранение и  развитие муниципального образования.  Следовательно, миссией муниципального  управления является повышение  уровня и качества жизни населения  муниципального образования[6,с.105].

   К признакам муниципального  образования относятся: 

1. Населенная территория;
2. Органы местного самоуправления;
3. Местный бюджет;
4. Устав;
5. Муниципальная собственность[6,с.106].

"Муниципальное управление" как комплексная дисциплина, изучающая  муниципальное управление и закономерности  его функционирования, с одной стороны, выступает как самостоятельная, а с другой стороны, она тесно связана с другими науками и опирается на полученные ими результаты.

Использование экономических  наук дает возможность проводить  экономические оценки деятельности органов муниципального управления, анализировать состояние экономической  базы муниципального управления.

Исторические науки дают возможность охарактеризовать эволюцию муниципального управления, его условий  и прогнозировать социальные процессы, происходящие в муниципальном образовании.

Социология вносит вклад  в теорию и практику муниципального управления через изучение функционирования общественных институтов, без которых  невозможно эффективное управление на муниципальном уровне.

Политология обеспечивает знаниями о политическом поведении населения, а также о взаимодействии местных  органов власти с политическими  партиями и движениями.

Муниципальное управление требует  использования системного подхода.

Специфика муниципального управления определяется прежде всего особенностями муниципального образования как объекта управления, включающего все стороны жизни людей. К примеру, говоря об эффективности муниципального управления, невозможно ограничиться лишь экономической эффективностью, оставляя вне рассмотрения социальную, "нравственную" эффективность тех или иных управленческих решений. При этом жители муниципального образования одновременно являются как объектом, так и субъектом управления по отношению к системе органов муниципального управления, так как население управляет своими делами или непосредственно (через выборы, референдум), или опосредованно (осуществляя контроль за деятельностью органов муниципального управления)[8,с.127].

В настоящее время местное  самоуправление в России находится, по существу, в состоянии перехода от системы "местных Советов" к  системе местного самоуправления. В ходе формирования системы муниципального управления необходимо решение следующих основных проблем:

• рационального разграничения полномочий между федеральным, региональным и муниципальным управлением, и прежде всего в сфере бюджетных отношений и отношений собственности;
• совершенствование методов и структур управления в целях повышения эффективности всей системы муниципального управления;
• создания эффективной системы подготовки кадров для работы в органах муниципального управления[9].

2.Становление  местного самоуправления

   Местное самоуправление в России имеет давнюю историю. Земские учреждения существовали с середины XIX века. В их ведении находились управление имуществом, капиталами, денежными сборами и благотворительными заведениями земств, устройство и содержание земских зданий, путей сообщения, обеспечение продовольствием, развитие местной торговли и промышленности, попечительство народного образования и здравоохранения, воинское и гражданское управление. "Земским положением" (1864 г.) земская и городская власть была отделена от государственной.

   Это в царской России. А в советский период нашей истории столь явной автономии власти на местах не было. Как уже было сказано выше, в Союзе ССР власть в городах, районах городов и прочих населённых пунктах была частью государственной власти. Статья 1 закона Российской Советской Федеративной Социалистической Республики «О городском, районном в городе Совете депутатов трудящихся РСФСР» гласит, что «городской, районный в городе Совет народных депутатов как орган государственной власти в городе, городском районе решает все вопросы местного значения, исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан, проживающих на территории Совета»[3,Гл.1,ст.1]. Отметим также, что «Советы рабочих и солдатских депутатов, родившиеся в ходе Февральской революции, были выборными органами трудящихся масc. То есть они изначально были своеобразными органами публичной власти на местах. Это особенно соответствует марксистско-ленинскому определению публичной власти как «политической власти господствующего класса»[7,с.640]. Особенность Советов народных депутатов в данном случае состояла в том, что руководствовались они в своей деятельности помимо законов, действующих на территории СССР, «постановлениями и иными актами Верховного Совета СССР и Верховного Совета РСФСР, указами и постановлениями Президиума Верховного Совета СССР и Президиума Верховного Совета РСФСР, постановлениями и распоряжениями Совета Министров СССР и Совета Министров РСФСР, решениями вышестоящих Советов народных депутатов и их исполнительных комитетов» (Закон РСФСР от 29 июля 1971 года «О городском, районном в городе Совете депутатов трудящихся РСФСР»)[3,Гл.1,ст.6].

   Таким образом, статья 6 выше упомянутого закона подтверждает, что Советы народных депутатов местного уровня были частью системы государственных органов управления страной.

   Сегодня подходы к определению и реализации местного самоуправления несколько изменились. «Местное самоуправление в Российской Федерации – признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций» (ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 154-ФЗ от 16 сентября  2003г.)[2,Гл.1,ст1]. Таким образом, здесь прослеживаются следующие отличия от принципов советского законодательства в вопросе определения власти на местах:

1.     В новом законодательстве говорится о самостоятельности деятельности местных властей;

2.     В основу этой деятельности ложатся не «государственные интересы» (помимо интересов граждан), но «исторические и иные местные традиции».

   Очевидно, что такие изменения в законодательстве кардинально меняют не просто подходы к управлению всеми сферами жизни муниципального образования, но и позволяют (руководствуясь в первую очередь не «государственными интересами», а «историческими и иными местными традициями») наиболее полно учитывать местные особенности и, соответственно, наиболее эффективно их использовать. При этом нельзя не отметить, что использовать специфику местности руководство соответствующей территории будет в интересах (на основе нового законодательства) местного сообщества и самого муниципального образования. А это, в свою очередь, должно способствовать экономическому росту на местах.

  В.С. Вобленко в учебном пособии «Основы местного самоуправления» выделяет четыре этапа становления самоуправления в России 90-х годов. Исходя из основного содержания событий рассматриваемого периода, по Вобленко, можно выделить следующие этапы:

1.     «Юридическое признание самоуправления и его специфической роли в государстве с многоукладной экономикой»[5,с.15],

2.     «Политическое признание самоуправления и начало формирования его экономических предпосылок»[5,с.15],

3.  «Реформа представительной власти мест и субъектов Федерации»[5,с17], борьба центра и мест за экономическую самостоятельность,

4.«Местные органы власти перешли к экономической работе по формированию собственного муниципального хозяйства»[5,с.17].

  При описании данных этапов Вобленко указывает на то, что Б.Н. Ельцин был среди немногих, кто смог вовремя заметить стремление власти на местах к большей самостоятельности. Видимо, благодаря позиции центральной власти, поощряющей такое стремление, сформировалась существующая сегодня вполне самостоятельная система местного самоуправления. Тем не менее, нельзя не указать на следующий существенный аспект вновь сформированной системы самоуправления. Президентская сторона, отмечает Вобленко С.В., стремилась построить (на всех уровнях власти) систему «с монопольной ролью исполнительной ветви»[5,с.18]. Такое же преобладание исполнительной ветви власти не обошло стороной и местный уровень.

3.Муниципальная публичная власть и местное самоуправление.

   Местное самоуправление  в системе ГМУ – это уровень  публичной власти, наиболее приближенный  к населению и обладающий самостоятельностью  в решении вопросов местной  жизни. Местное самоуправление  является одной из основ конституционного  строя Российской федерации. В  соответствии с Конституцией  Р.Ф. местное самоуправление самостоятельно  в пределах своих полномочий.

   Существуют следующие  различия местного самоуправления  от государственной власти:

1. В характере власти: местное самоуправление  - власть подзаконная;
2. В разграничении сфер компетенции: ограниченность дел, предоставленных местному самоуправлению;
3. Самостоятельные источники средств у местного самоуправления;
4. Территориально ограниченный выборный принцип местного самоуправления.

С целью разрешения всех противоречий в 2003 г. был принят  новый Федеральный закон «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации». В законе местное самоуправление  рассматривается как форма осуществления  народом своей власти, обеспечивающая самостоятельное решение населением непосредственно и через органы местного самоуправления вопросов местного значения.[6,с.106]

   Согласно закону (гл 5) население принимает участие в местном самоуправлении через следующие формы активности:

1. Местный референдум;
2. Муниципальные выборы;
3. Сход граждан;
4. Правотворческую инициативу граждан, реализующуюся посредством создания инициативных групп;
5. Территориальное общественное самоуправление;
6. Публичные слушания;
7. Собрания граждан;
8. Конференцию граждан (собрание делегатов);
9. Опрос граждан;

10)Обращение граждан в органы местного самоуправления[6,с.107].  

4.Организация власти на местах

   В соответствии со статьей 34 федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 16 сентября 2003 года, органы местного самоуправления – это «выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти»[2,Гл.6,ст.34]. То есть мы видим, что законом подразумевается автономия органов местного самоуправления в решении вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования.

   Основу организации власти на местах составляют выборные представительные органы и выборные должностные лица местного самоуправления. Выборный представительный орган местного самоуправления по предложению администрации утверждает местный бюджет, вводит или отменяет местные налоги и сборы, а также принимает положение (устав) о местном самоуправлении, контролирует деятельность главы местного самоуправления. Остальные полномочия, предусмотренные законом, реализует местная администрация.[2,Гл.6,ст.35]Глава администрации вправе выносить на референдум проект положения (устава) о местном самоуправлении, председательствовать на заседаниях представительного органа; «через   образуемые   им   органы  местного самоуправления управляет муниципальным хозяйством, распоряжается имуществом и объектами муниципальной собственности», разрабатывает местный бюджет, обеспечивает его исполнение; может являться членом представительного органа местного самоуправления. «Глава муниципального образования и иные выборные должностные лица местного самоуправления наделяются собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования» [2,Гл.6,ст.36]. Также глава администрации муниципального образования (или другое выборное должностное лицо местного самоуправления) подотчётен населению непосредственно и представительному органу местного самоуправления (в соответствии с уставом муниципального образования)[2,Гл.6,ст.36].

   Данное положение вещей свидетельствует об упоминаемом выше преобладании исполнительной ветви власти на местах. Это подтверждается тем, что администрация муниципального образования в лице своего главы «управляет муниципальным хозяйством, распоряжается имуществом и объектами муниципальной собственности». То есть концентрирует в своих руках экономические рычаги управления муниципальным образованиям, которые являются наиболее важными, ведь в основе любого управленческого решения с точки зрения теории управления лежат ресурсы, в особенности финансовые.

   Помимо выборных представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривается наличие «иных» органов и должностных лиц местного самоуправления . Они могут быть предусмотрены уставом муниципального образования, на основе которого включаются в систему местной власти данного территориального образования[2,Гл.6,ст.34]. Эта же статья закона гласит, что участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных частями 5 и 11 статьи 37 настоящего федерального закона . Отметим также, что данные органы и должностные лица могут вводиться для управления материальными ресурсами соответствующей территории и управления муниципальным образованием с помощью этих ресурсов. Так как инициатива разработки положения (устава) муниципального образования принадлежит исполнительной ветви местной власти, а также в вопросах создания «иных» органов и введения «иных» должностных лиц местного самоуправления местные власти самостоятельны и не зависят от государственной, то на лицо их преимущество в использовании так называемого «административного ресурса».

Таким образом, очевиден уклон  в распределении полномочий среди  различных ветвей власти на местном  уровне в сторону исполнительных органов местного самоуправления (с  точки зрения законодательства).

5. Основные принципы местного самоуправления          

 Конституция Российской  Федерации, Федеральный закон  «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской  Федерации», соответствующие законы  субъектов Российской Федерации,  основываясь на положениях Европейской  Хартии о местном самоуправлении, закрепляют общие принципы местного  самоуправления, присущие всей системе  местного самоуправления в РФ.

К общим принципам местного самоуправления относятся:

1) самостоятельность решения населением вопросов местного значения. Самостоятельное решение населением вопросов местного значения осуществляется путём местного референдума, муниципальных выборов, сходов, других форм волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления[1,Гл.8,ст130]. Эти и другие формы организации и осуществления местного самоуправления регулируются уставом муниципального образования, который разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно и принимается населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы[1,Гл.8,ст.132]. Решения принятые путём прямого волеизъявления граждан, а также решения органов и должностных лиц местного самоуправления обязательны для их исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм. Самостоятельность муниципальных образований гарантируется нормами муниципального права в пределах их полномочий.          

2) организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач функций.          

 Основное содержание  этого принципа раскрывает статья 12 Конституции РФ: органы местного  самоуправления не входят в  систему органов государственной  власти [1,Гл.1,ст.12]. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет, что должностные лица местного самоуправления не относятся к категории государственных служащих.         

 Вместе с тем муниципальное  законодательство не только обеспечивает  защиту местного самоуправления  от незаконного вмешательства  государственных органов в деятельность  органов местного самоуправления, но и устанавливает основы  их тесного взаимодействия. В соответствии со статьей 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями и содействовать в соответствии с законом государственным органам в выполнении их задач и функций на местном уровне [1,Гл.8,ст.132].Аналогично строятся взаимоотношения между муниципальными образованиями в границах одной территории. Им должна обеспечиваться экономическая и финансовая самостоятельность в соответствии с разграничением предметов ведения между ними. При этом подчиненность одного муниципального образования другому не допускается.

Федеральный закон «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» наделяет представительные органы местного самоуправления правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта РФ, а также закрепляет обязанность  органов государственной власти, государственных должностных лиц  рассматривать направленные им обращения  органов и должностных лиц  местного самоуправления[2,Гл.5,ст.28].         

 Государственные органы  обеспечивают соблюдение законности  в деятельности местного самоуправления.          

3) соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям. Конституция РФ, гарантируя экономическую и финансовую самостоятельность местного самоуправления, признаёт и защищает наравне с другими формами собственности муниципальную собственность [1,Гл.1,ст.8]. Согласно статье 49,52 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» неотъемлемым атрибутом каждого муниципального образования является муниципальная собственность и местный бюджет. Данный Закон закрепляет гарантии обеспечения минимальных местных бюджетов, которые должны формироваться на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, устанавливаемых законами субъектов РФ[2,Гл.8,ст49,52].

   4) ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением. В случае неудовлетворительного решения вопросов местной жизни претензии населения муниципального образования должны быть обращены к органам и должностным лицам местного самоуправления, а также к себе, ибо население самостоятельно формирует муниципальные органы, а также непосредственно решает в соответствии с Законом вопросы местной жизни «под свою ответственность». Порядок и условия ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в результате утраты доверия населения определяются уставами муниципальных образований[2,Гл.10,ст.71].

5)многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления. Законодательство предусматривает право муниципального образования самостоятельно разрабатывать и принимать свой устав, в котором закрепляются конкретные формы организации местного самоуправления: структура и порядок формирования органов местного самоуправления; формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения: наименование и полномочия выборных, других органов местного самоуправления, а также вопросы организации местного самоуправления, обусловленные проживанием на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных народов, с учётом исторических и иных традиций, и другие вопросы местного самоуправления.    

6) соблюдение прав и свобод человека и гражданина. Значение принципа соблюдения прав и свобод человека в муниципальной деятельности обусловлено тем, что Конституция РФ признаёт человека, его права и свободы высшей ценностью [1,Гл.1,ст.2] и устанавливает, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл и содержание деятельности не только органов государственной власти, но и местного самоуправления [1,Гл.2,ст.18].          

7) законность в организации и деятельности местного самоуправления. Конституция Российской Федерации устанавливает запрет на ограничение прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией и федеральными законами [1,Гл.8,ст.133]. В то же время ст.15 Конституции РФ закрепляет: органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединение обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы[1,Гл1,ст.15]. Следовательно, принцип законности требует, чтобы организация и деятельность местного самоуправления осуществлялась на основе закона и в рамках закона. Государство, признавая и гарантируя местное самоуправление, берёт на себя обязательство осуществлять контроль лишь за соблюдением местным самоуправлением или его органами правовых норм, а не за целесообразностью или качеством принимаемых местным самоуправлением и его органами решений по вопросам местной жизни.