Местное самоуправление и тенденции развития

ОГЛАВЛЕНИЕ 

Введение         

Глава I. История, правовое регулирование  и организация местного самоуправления в Российской Федерации        

1.1. История  становления и развития самоуправления  в России        

1.3. Организация  местного самоуправления в Российской  Федерации        

Глава II. Роль местного самоуправления в региональной  политике  страны    

Глава III. Местное самоуправление и тенденции  развития        

3.1. Местное  самоуправление в области социальной  сферы        

3.2. Местное  самоуправление в области повышения уровня   жизни населения

3.3. Местное  самоуправление в сфере занятости         

3.4. Местное  самоуправление в сфере обеспечения  экологической безопасности      

Заключение       

Список  использованной литературы  
 
 
 
 
 

Ведение

     Создание  благоприятных условий для реализации прав и свобод его граждан является главной задачей любого демократического государства. Поэтому вопрос  государственного устройства сводится к созданию такой системы управления, при которой эта задача решалась бы наиболее эффективно. Многие существующие  проблемы могут  решаться на общегосударственном уровне, с привлечением централизованных средств и ресурсов обеспечение территориальной целостности, независимости, и создание единой правовой базы, разработка и реализация государственной политики во внешнеполитической и внешнеэкономической областях, конституционное признание и гарантии основных прав и свобод граждан, принятия и реализация государственных программ в области науки, культуры, образования, здравоохранения, социальной защиты, правопорядка и безопасности.

     Актуальность  темы исследования определяется огромной ролью управления и самоуправления в экономической и политико-правовой жизни российского общества, в становлении институтов демократического федеративного государства. Местное самоуправление в современной России поднято на уровень одной из основ конституционного строя. Оно дает возможность перенести принятие решений по всем вопросам местной жизни в территориальные сообщества, стимулируя тем самым активность граждан и обеспечивая их реальную сопричастность к таким решениям. 

      Цель  данной курсовой работы: является  раскрыть историю становления и развитие самоуправления в России, его правовое регулирование, показать, как местное самоуправление способно решать вопросы местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и местных традиций. Исходя из этого можно определить следующие задачи:

• тенденции  развития местного самоуправления;
• задачи органов местного самоуправления;
• роль местного самоуправления в региональной политике страны.

   В курсовой  работе объектом исследования выступают общественные отношения  по поводу управления и местного самоуправления, отечественный опыт правового регулирования  местного самоуправления.

   Предметом исследования является практика становления  и развития российского управления и самоуправления.

   Степень разработанности  темы.

В общеисторической литературе в той или иной мере освещается история городского самоуправления в работах Н.А. Нардовой "Городское  самоуправление в России в 60-х - начале 90-х годов XIX века" (1984), В.Д.

Калинина "Из истории управления и самоуправления в России (17 — начало 20 века)" (1994), Л.Е. Лаптевой "Земские учреждения в России" (1996) и , . некоторых других.

Можно воспользоваться делением отечественной  литературы по местному самоуправлению на три группы: дореволюционная литература, литература советского периода и  современные работы.

Дореволюционная литература достаточно богатая и  охватывает широкий круг вопросов по местному самоуправлению. Так, деятельность земских и городских органов  общественного управления рассматривалась  в работах российских ученых и  государственных деятелей: В.П. Безобразова, А.В. Васильчикова, А.Д. Градовского, А.В. Дамашке, А.В. Ельчанинова, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, С.А. Приклонского, В.О. Тотомианца и др. Их работы представляют большой научный и практический интерес и в настоящее время, так как в них уделяется значительное внимание изучению и решению проблем местного самоуправления, которые не утратили своей актуальности и сегодня.

В советское  время проблемы местного самоуправления изучались в основном в аспекте  советской государственности, в  силу того, что идея местного самоуправления связывалась с Советами, которые  являлись органами государственной  власти на местах, а рядом ученых характеризовались также и как  органы общественного (народного) самоуправления. В работах ученых — юристов С.А. Авакьяна, А.А. Аскерова, Г.В. Барабашева, В.И. Васильева, Б.Н. Габричидзе, Л.А. Григоряна, В.Ф. Котока, М.А. Краснова, В.А. Кряжкова, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, А.И. Лепешкина, В.А. Пертцика, М.И. Пискотина, А.Я. Сливы, Ю.А. Тихомирова, К.Ф. Шеремета и ряда других рассматривались вопросы организации и деятельности местных органов власти. Однако, надо отметить, что непосредственно научных исследований, относившихся к городским Советам, мало, среди них можно выделить работы Б.Н. Габричидзе "Городской Совет депутатов трудящихся" (1968), К.Ф. Шеремета "Участие населения в управлении городами в СССР" (1974), С.А. Авакьяна "Городской Совет и предприятия вышестоящего подчинения" (1979), "Роль местных Советов в экономическом и социальном развитии городов" под ред. Г.В. Барабашева (1983), В.И. Васильева "Городской Совет: закон и практика" (1984) и некоторые другие. Особо можно выделить работы В.А. Пертцика "Проблемы местного самоуправления в СССР" (1963) и Л.А. Григоряна "Советы.

С началом  муниципальной реформы в 80 —х —90 —х годах отмечается повышенный научный интерес к местному самоуправлению. В трудах таких ученых – государствоведов, как С.А. Авакьян, Г.В. Барабашев, В.И. Васильев, М.А. Краснов, В.А. Кряжков, О.Е. Кутафин, Н.В. Постовой, А.Я. Слива, ЮЛ. Тихомиров, В.А. Фадеев, К.Ф. Шеремет и др. рассматривались проблемы самоуправленческого характера статуса и компетенции органов местной власти. Эти ученые способствовали формированию отрасли современного муниципального права России. Однако в их трудах рассматривались лишь отдельные аспекты городского самоуправления.

Хотя  сейчас имеется большое количество работ по местному самоуправлению, городское самоуправление остается еще мало изученным. До сих пор  нет специального монографического исследования, в той или иной мере охватывающего комплекс вопросов, связанных  с городским самоуправлением. Вопросам городского самоуправления посвящено несколько журнальных статей1; кроме того, имеется несколько диссертационных исследований, в той или иной мере, касающихся городского самоуправления2. Все это также повлияло на выбор темы исследования и особенно обусловило при подготовке данной работы использование нормативно — правового материала ряда городов Российской Федерации.

'Например, Беляев Ю.А. Бюджет и финансы  города // Финансы. М., 1993. № 1; Бондарь  И.С, Зинченко СП. Городской Совет  и администрация: проблемы разграничения  полномочий в сфере муниципальной  собственности // Гос. и право. М., 1993. № 3 и ряд других.

 См., в частности: Ванеев О.И. Городские  поселения в Российской Федерации  (конституционно — правовое исследование). Екатеринбург, 1998; Кулиева С.Й. Развитие механизма местного самоуправления (конституционно — правовой аспект).  
 
 
 
 

Глава I. История, правовое регулирование  и организация местного самоуправления в Российской Федерации

1. История становления и развития самоуправления в России

     Изучая  историю Российского государства, мы можем проследить основные этапы  становления и развития самоуправления в России для учета и дальнейшего  использования исторического опыта  при определении и уточнении  целей и задач, которые должны быть решены государством и обществом.

Земская реформа Ивана IV, призванная уничтожить опустошавшую страну систему кормлений, предоставила широкие полномочия «земским»  и «губным» старостам, избираемым населением. В задачу земских и губных властей  входило преимущественно выполнение поручений центрального правительства  по управлению, прежде всего сбор налогов. Решение ими местных проблем  считалось второстепенным делом. Однако несомненным прогрессивным элементом  реформы было внедрение выборного  начала во всех сферах управления.

Была  объявлена война реформам ХVI столетия, сведя на нет идею местной самостоятельности и выборных должностей. «Коронные» чиновники - воеводы вытеснили «выборных людей» и фактически сделались бесконтрольными начальниками областей и уездов.

Петром I в 1708 году было создано восемь губерний, а к концу царствования число  их дошло до двенадцати. Все управление губернией находилось в руках  коронных чиновников - местное общество не принимало в нем никакого участия. Таким образом, петровская губерния являлась не местной самоуправляющейся  единицей, а лишь частью административного  механизма, главной функцией которого была организация армии и отыскивание  финансов на ее содержание. Для обеспечения  эффективности и стабильности финансовых поступлений в казну в каждой губернии выбирался совет ландратов (ландратские коллегии были перенесены Петром из Остзейских провинций), которые вместе с губернатором обсуждали и решали также и губернские дела. То или другое решение принималось большинством голосов, причем должен был подчиняться этому большинству и губернатор.  

  С 1719 г. Петр предпринял новую реформу, которая привела к еще большей бюрократизации страны и централизации административной системы. Губернии разделены на провинции, провинции на дистрикты. Во главе провинций и дистриктов поставлены коронные чиновники, назначаемые из центра и подчиненные только центру. Таким образом, Петром был осуществлен тип полицейского государства и перед бюрократией поставлены самые широкие задачи: не только правосудие и безопасность жителей, но и образование, благотворительность, медицина, поощрение торговли и промышленности - все это возлагалось на администрацию. Такая задача ввиду ее сложности и разнообразия оказалась не по плечу полицейско-приказной структуре управления. Попытки Петра регламентировать и упорядочить русскую жизнь, подчинив окраины крепкой центральной власти, потерпели крушение. Не справившись с многочисленными правонарушениями, допускаемыми чиновниками на каждом шагу, Петр обращается к местному самоуправлению, но и тут его реформы терпят неудачу.

К Петру  же восходят и первые попытки устройства на новый лад, по западноевропейскому  образцу, городской жизни. В 1699 году им были изданы Указы об учреждении Бурмистерской Палаты в Москве и об открытии Земских изб в остальных городах, а в 1718-1724 гг. они были заменены магистратами. Выбираемые населением члены коллегиальных присутствий поступали в полное распоряжение центральной правительственной власти, и все значение выборов сводилось лишь к тому, что «население должно было поставлять для правительства из своей среды исполнительных агентов с ручательством за их исполнительность».

Новая коренная реформа в области земского и городского управления последовала  при Екатерине II; эта реформа оставила гораздо более глубокие следы, чем  попытки Петра I, как в российском законодательстве, так и в последующей  практической деятельности городских  и земских учреждений.

Обратить  внимание на эту сторону русской  общественной жизни Екатерину II заставили  бесчисленные злоупотребления администрации  и широко распространившееся недовольство населения. В 1766 г. Екатерина издает манифест об избрании в комиссию депутатов  от всех местностей и должностей для  обсуждения местных нужд.

Во всех наказах высказывалась вполне определенная мысль о необходимости образования  местного самоуправления с участием общественных сил и об ограничении  широких полномочий коронных чиновников. Результатом такого социального  заказа стало появление наиболее значительных до второй половины ХIХ века законодательных актов, определяющих и закрепляющих отдельные принципы местного самоуправления на территории Российской Империи: Учреждение о губерниях (1775-1780 гг.) и Жалованная Грамота на права и выгоды городам Российской Империи (Городовое Положение) (1785г.).

     Наиболее  важные реформы нашли свое отражение  в первой части «Учреждения для управления Губерний Всероссийской Империи», изданной 7 ноября 1775 г. Екатерина II стремилась создать из всех сословий ряд местных организаций («сословных обществ»), предоставив им известные права «по внутреннему управлению сих обществ», а также возложив на эти организации осуществление большинства задач местного управления. Разделив империю на губернии, и уезды, поставив во главе губерний наместников и создав органы местного самоуправления.

Местное самоуправление времен Екатерины постигла та же участь, какой подверглись  петровские ландраты и земские комиссары. Вместо того, чтобы подчинить администрацию контролю местных выборных органов, Учреждение о губерниях, наоборот, предоставляет привыкшей к власти и произволу бюрократии право контроля и руководства над молодыми, вновь созданными учреждениями, в связи с чем роль новых органов самоуправления оставалась крайне незначительной вплоть до реформы 1864 года, когда были введены земские и новые городские учреждения.

Но, несмотря на это, значение реформ Екатерины трудно переоценить: если реформы Петра, при  отдельных попытках вызвать общество к проявлению самодеятельности, в  общем сводились к централизации и насаждению бюрократизма, то законодательные акты Екатерины были направлены на децентрализацию власти и создание местного общественного управления, с которым приходилось разделять свою власть коронным чиновникам: «Учреждение о губерниях Екатерины II нельзя не назвать основным законодательством по нашему местному управлению», - отмечал А.Д. Градовский.

Именно  законодательство Екатерины II можно  считать первой попыткой формирования российского муниципального права 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

1.2. Современное  правовое регулирование и местное  самоуправление в Краснодарском  крае

     Новая Конституция России определила местное  самоуправление, как одну из самостоятельных форм осуществления власти народом, признавая и защищая экономическую основу самоуправления - муниципальную собственность равным образом с государственной, частной и иными формами собственности.

Конституционное право граждан России на осуществление  местного самоуправления обеспечивается самостоятельностью населения в  решении вопросов местного значения, самостоятельностью органов, создаваемых  населением для этой цели и конституционным  запретом на ограничение прав местного самоуправления, обеспечивающимся судебной защитой. Общие исходные принципы организации  местного самоуправления, установленные  в Конституции России, соответствуют  международным стандартам, закрепленным в Европейской Хартии местного самоуправления  Европейская Хартия определяет местное самоуправление как право и действительную способность местных сообществ «контролировать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на благо населения значительной частью общественных дел». Конституцией России право населения, местных сообществ на самоуправление не только признается, но и декларируется его гарантия всеми государственными органами: как федеральными органами власти, так и органами власти субъектов Федерации. Это гарантии экономические, юридические, организационные. Реализация полномочий местного самоуправления должна обеспечиваться достаточными финансовыми ресурсами, наличием муниципальной, в том числе земельной, собственности. Юридические гарантии включают установление федеральными законами, законами субъектов Федерации статуса местного самоуправления, обеспечения обязательности решений органов местного самоуправления. Организационные и кадровые гарантии включают подготовку на государственном уровне муниципальных служащих различных рангов, информационное обеспечение местного самоуправления.

Одно  из ключевых понятий, раскрывающих сущность местного самоуправления, - самостоятельность. Органы местного самоуправления, в  соответствии с Конституцией, наделяются собственной компетенцией, свободой в осуществлении этой компетенции  и несут за это ответственность. Самостоятельность местного самоуправления подчеркивается тем, что Конституция  не включает органы местного самоуправления в систему органов государственной  власти. Однако это ни в коей мере не означает, что местное самоуправление находится вне системы государственно-властных отношений и абсолютно независимо от государства, как это порой  утверждается противниками местного самоуправления. С точки зрения сохранения единства власти и государственности такая  трактовка безусловно поверхностна и неправомерна. Речь в Конституции идет о самостоятельности в пределах полномочий. Полномочия же предоставляются законом, принимаемым органом государственной власти. Таким образом, для сохранения единства власти нет никакой необходимости лишать местное самоуправление самостоятельности. Помимо этого в государстве существуют такие институты, как государственный контроль за реализацией переданных государственных полномочий, предусмотренный частью 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации, прокурорский надзор за законностью в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, и, наконец, судебная власть. И что особо важно, пределы самостоятельности местного самоуправления определяются наличием и объемом его финансово-экономической базы, определяемой и регулируемой правовыми актами органов государственной власти.

Более того, в целях укрепления и сохранения территориальной целостности России как федерации возникает объективная  необходимость выведения органов  самоуправления из-под диктата органов  государственной власти. Города, сельские населенные пункты, нынешние районы не являются экономически замкнутыми и  самодостаточными образованиями и стремятся к «расширению» связей, укрепляющих «государственность». Поэтому федеральная власть, предоставляя и гарантируя в соответствии с Конституцией определенную самостоятельность местному самоуправлению, создает опору федеративному государству в решении вопросов, представляющих общенациональные и региональные интересы, и способствует консолидации всех структур власти.

     Федеральный закон «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» - это не только и не столько закон о  самостоятельности местной власти, это закон о реальных механизмах осуществления народовластия в  России. Он устанавливает порядок  реализации прав граждан на местное  самоуправление, предоставляет населению  широкую свободу в выборе форм его осуществления, определения  структуры органов местного самоуправления. В законе четко разграничены полномочия органов местного самоуправления и  органов государственной власти и установлены обязательные прямые выборы населением органов местного самоуправления.

Из текста закона следуют три направления  реализации его положений:

• создание законодательной и нормативной базы местного самоуправления;
• создание организационных структур местного самоуправления;
• проведение разграничения полномочий, финансов и собственности (включая землю) между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Эти направления  должны реализовываться (в рамках их компетенции):

• на федеральном уровне - органами государственной власти Российской Федерации;
• на уровне субъекта Федерации - органами государственной власти соответствующего субъекта Федерации;
• на уровне местного самоуправления - населением муниципальных образований и созданными им органами местного самоуправления

Но прописать  все в деталях Федеральный  закон не может, да и не должен, так  как Конституция Российской Федерации  предусматривает, что установление общих принципов организации  местного самоуправления, развивающих  конституционные положения о  местном самоуправлении, относится  к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Ряд наиболее крупных «блоков» вопросов должны быть разрешены в федеральном законодательстве - это прежде всего вопросы, которые трудно решаются на уровне области, республики: собственность, земля, финансы, урегулирование конфликтов между местным самоуправлением и органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

     Основная  же масса организационных вопросов должна определяться законодательством  субъектов Российской Федерации  и уставами самих муниципальных  образований, так как при осуществлении  местного самоуправления особенно велика роль местных условий и традиций. В организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации  не должно быть единообразия. Задача законодателя заключается в том, чтобы при  необходимом многообразии и учете  местных традиций в законодательстве субъектов Российской Федерации  не допустить прямого или косвенного ограничения прав населения на самостоятельное  осуществление местного самоуправления, закрепленное в Конституции Российской Федерации.

     Местное самоуправление в Краснодарском  крае - признаваемая и гарантируемая  Конституцией Российской Федерации  самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через выборные органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, местных традиций, на основе Конституции Российской Федерации, Европейской Хартии местного самоуправления, федеральных законов, уставов муниципальных образований. Под местным самоуправлением понимается также право и реальная способность органов местного самоуправления выполнять передаваемые им государственные полномочия, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Это право осуществляется Советами местного самоуправления, состоящими из депутатов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы могут иметь подотчетные им исполнительные органы.

     Муниципальное образование - населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеется  муниципальная собственность, местный  бюджет и выборный орган местного самоуправления.

     Совет местного самоуправления - выборный орган  местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения  и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования.

     Исполнительный  комитет Совета местного самоуправления - избираемый из числа депутатов  выборный орган Совета местного самоуправления, исполняющий организационно-распорядительные функции в пределах своих полномочий и подотчетный Совету.

     Председатель  исполнительного комитета - выборное должностное лицо Совета местного самоуправления, избираемое из числа депутатов Совета и подотчетное ему. Депутат Совета местного самоуправления - лицо, избранное  избирателями соответствующего избирательного округа в орган местного самоуправления на основе всеобщего равного и  прямого избирательного права при тайном голосовании, осуществляющее полномочия в пределах, установленных федеральным и краевым законодательством, а также уставом муниципального образования. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

1.3. Организация  местного самоуправления в Российской  Федерации

     Каждое  государство заинтересовано в таких  способах формирования и деятельности местной власти, которые отвечали бы его политике и поддерживались населением. Именно местное самоуправление призвано обеспечить достижение этих целей. В России накоплен большой  опыт в данной сфере. Начиная с  ХVII в. создаются и действуют различные местные органы и представители центра на местах. Но лишь с середины XIX в. формируются звенья местного самоуправления на основе представительства различных слоев населения и самостоятельности в ведении местных дел.

В Советском  государстве с первых лет его  существования создается единая система Советов - сверху донизу. Ее низовые звенья выполняли функции  местных органов государственной  власти и местных органов государственного управления. Такое построение способствовало быстроте и согласованности действий всех звеньев, но существенно ограничивало самостоятельность местных органов. Лозунг «повышение роли Советов» оставался  неизменным несколько десятилетий, отражая устойчивую зависимость  их положения от центра и партийных  органов.

И все  же идеи местного самоуправления не были полностью чужды доктрине и практике тех лет. Они поддерживались в  ряде научных трудов. Рождались интересные формы самоуправления на местах, которые  широко распространялись.

     Тем не менее официальное и публичное признание местного самоуправления как института народовластия, независимого от государственной власти и отражающего процесс демократизации в гражданском обществе, произошло лишь в последние годы. В 1990 г. Верховный Совет СССР принял Закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», в 1991 г. в РСФСР был утвержден Закон о местном самоуправлении, а в 1993 г. принципиальные положения о местном самоуправлении были закреплены в Конституции Российской Федерации.

Новый курс и новые правовые акты способствовали масштабному развитию идей и институтов местного самоуправления. В областях, городах и районах стали создаваться  самоуправленческие органы. Процесс  протекал быстро и в то же время  весьма болезненно. И не случайно подготовка Федерального закона «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» была столь  длительной и противоречивой. Многократно  обсуждались разные концепции, проводились  парламентские слушания и семинары, изучался и учитывался многообразный  местный и международный опыт.

Наконец, 12 августа 1995 г. Государственной Думой  был принят Федеральный закон  «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации».  Внесены и некоторые поправки. В субъектах Федерации принято немало своих законов и иных актов. Ведь в России насчитывается 1059 городов, 2066 поселков и 155 тысяч сельских населенных пунктов. Если в 20-х годах доля городского населения составляла 20%, то ныне - 73%.

Просторы  нашей страны и разнообразие ее природно-географических и экономических условий, культуры и уклада жизни населения создают  дополнительные трудности для правового  регулирования в данной сфере. Приходится одновременно осуществлять его на уровне Федерации, ее субъектов и самих  муниципальных образований.

Учитывая  все это, коллектив сотрудников  Института подготовил комментарий  к Федеральному закону «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Это постатейный комментарий, в  котором дается разъяснение содержания каждой статьи настоящего Закона (в большинстве случаев - по пунктам, иногда - в виде общего комментария ко всей статье). Комментируется текст на момент вступления Закона в силу. Здесь обобщена практика применения и действия не только данного Закона, но и других федеральных актов. Большое внимание уделено анализу связанных с ними законов республик, областей и других субъектов Федерации, поскольку сфера местного самоуправления является весьма многообразной и максимально децентрализованной. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Глава II. Роль местного самоуправления в региональной       политике  страны

     Важную  роль в региональной политике  играет местное самоуправление. Под региональной политикой в Российской Федерации понимается система целей и задач органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а также механизм их реализации.

Под регионом понимается часть территории Российской Федерации, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий.

Регион  может совпадать с границами  территории субъекта Российской Федерации  либо объединять территории нескольких субъектов Российской Федерации. В  тех случаях, когда регион выступает  как субъект права, под ним  понимается только субъект Российской Федерации.