Методы государственного управления. 13

   Введение.

  Административное  право регулирует общественные отношения  в сфере государственного управления.

  Рассмотренная автором тема "Методы осуществления  исполнительной власти" - интересна  тем, что позволяет наглядно понять и проследить административно-правовые методы государственно-управленческой деятельности.

  Наряду  с административно-правовыми формами  в процессе практической реализации исполнительной власти важная роль отводится  методам государственно-управленческой деятельности (методам управления).

  Методы государственного управления, как способы и средства достижения целей и выполнения поставленных перед органами исполнительной власти задач являются одним из важнейших ее качественных показателей. Так как от умения выбирать и применять различные методы государственного управления во многом зависит достижение поставленной цели, а значит, и эффективность исполнительно-распорядительной деятельности.

   Данная  тема хорошо разработана в научной  литературе, в связи с тем, что  актуальность темы достаточно высока, так как стимулирование методами убеждения, поощрения, и принуждения необходимо в любое время и в любой сфере деятельности.

   Объектом  изучения является процесс и область применения методов осуществления государственной власти.

   Предметом изучения являются цели и методы осуществления государственной власти.

   Цель  данного научного исследования - дать определение и классификацию методам осуществления государственной власти.

   Задачи  курсовой работы предопределяются целью и состоят в том чтобы:

   - дать понятие методам государственного управления;

   - рассмотреть виды методов государственного  управления.

   При разрешении поставленных задач для  достижения цели исследования использовались следующие методы: формально-юридический  метод, метод системного анализа, комплексного исследования, сравнительного правоведения.

   Работа  имеет традиционную структуру и  включает в себя введение, основную часть, состоящую из 4 глав, заключение и список использованной литературы.

   Во  введении обоснована актуальность выбора темы, поставлены цель и задачи исследования, охарактеризованы методы исследования и источники информации. В первой главе рассматривается понятие методов осуществления исполнительной власти и их основные черты. Во второй главе рассматриваются различные классификации методов управления. В третьей и четвертой главах подробно раскрываются классификации методов осуществления власти. В заключении подводятся итоги курсовой работы.

   Теоретической и методологической основой проведения исследования явились законодательные  акты, нормативные документы по теме работы.

   Источниками информации для написания работы по теме «Методы осуществления исполнительной власти» послужили учебники Старилова, Козлова, Полняского и других ученых.

    Глава 1. Понятие, сущность методов осуществления  исполнительной власти. 

   Обычно  под методом понимают способ, прием  осуществления чего-либо.

   Старилов  определяет метод управления как  «правовое средство, которое используется для достижения целей, решения задач  и осуществления функций государственной  управленческой деятельности».

   Вышеуказанное определение можно посчитать  неполным, так как метод – это  категория абстрактная, и его  нельзя однозначно определить. К примеру, под методом государственного управления можно понимать характер волеизъявления одного участника деятельности в отношении другого участника, подчеркивая, что определение метода как способа деятельности, решения задач ничего не объясняет, поскольку вызывает дополнительный вопрос о природе способа.

   Основные  черты методов управления:

   1) существование методов управления обусловлено формированием исполнительной ветви государственной власти и соответствующих органов исполнительной власти;

   2) цель использования метода управления  или его практическое назначение  — обеспечение государственного  управления, практической управленческой деятельности органов исполнительной власти для решения установленных задач и осуществления функций управления;

   3) методы применяются и используются  в процессе публично-управленческой  деятельности;

   4) наличие особого правоотношения  между субъектом и объектом государственного управления, выражающееся в соответствующих правомочиях у государственного органа и должностных лиц по применению мер как убеждающего, воспитательного, регулятивного характера, так и властного, государственного, которое обеспечивается специальными силами и средствами; методы управления отражают связи и отношения, возникающие между субъектом и объектом управления;

   5) установление в правовых актах  управляющего воздействия, т.  е. правовое регулирование порядка  применения метода управления. В управленческой практике используются методы, которые не установлены в правовых нормах (например, применение в необходимых случаях мер убеждения и воспитания);

   6) методы являются средством осуществления  установленной за субъектами  государственного управления компетенции и полномочий;

   7) отражают характер используемых  управляющим субъектом правомочий  по отношению к объекту управления; выражают юридически властные  полномочия соответствующего субъекта  управления;

   8) содержание управляющего воздействия в каждом конкретном случае зависит от специфики объекта управления, в отношении которого могут применяться методы управления (например, физическое лицо или организация; форма собственности; наличие вертикальной подчиненности);

   9) как и всякое управленческое воздействие, методы управления обеспечивают должный порядок в системе управления; они имеют организующий характер и упорядочивают происходящие в системе управления процессы;

   10) реализация нормотворческих и  индивидуально-распорядительных полномочий субъектами государственно-властного управленческого воздействия, т. е. в некоторых случаях необходимо приложить усилия для разработки и принятия нормативного правового акта управления, действующего для неограниченного круга лиц, в других случаях применяется индивидуальное воздействие на конкретного субъекта;

   11) динамизм методов управления, т.  е. они привносят в управленческую  действительность процессуальные  начала, способствуют реальному  движению в системе управления, выполнению необходимых функций  и полномочий;

   12) наличие установленного законодательством  порядка применения методов управления;

   13) существование организационно-правовых  форм применения методов управления  или правовых форм их выражения.  Она напрямую зависит от форм, используемых в процессе управления, т. е. методы управления могут содержаться в самих формах управления. В этом смысле форма и методы управления неразрывно взаимосвязаны. Например, метод административного принуждения реализуется в форме издания индивидуального акта (постановления соответствующего юрисдикционного органа) о наложении на конкретное лицо меры административного взыскания (штрафа, административного ареста и т. д.). Методы управления могут выражаться и в форме административного нормотворчества в тех случаях, когда для обеспечения управляющего воздействия необходимо разработать и принять определенный нормативный правовой акт. Инициирование принятия такого правового акта и есть практическая реализация метода управления;

   14) метод управления имеет специфической  характер управляющего воздействия на объекты; он может оказывать прямое воздействие (например, применение физической силы к правонарушителю или мер дисциплинарного воздействия к должностному лицу) или косвенное воздействие (например, реализация на практике предусмотренных законами ограничений для государственных служащих, или, наоборот, применение мер поощрения, принятие решения о размещении государственного заказа, заключение государственного контракта, разработка государственной программы стимулирования развития конкретных отраслей промышленности и производства);

   15) содержащееся в методе управления  индивидуальное (применяемое должностным  лицом единолично) или коллегиальное  воздействие на объект управления (применяемое воздействие — результат  коллегиального обсуждения и осуществления);

   16) временные пределы применения  метода управления. Управленческое  воздействие может быть кратковременным  (единовременным, одномоментным), т.  е. когда необходимо окончательное  решение управленческого дела, вопроса  или спора с помощью использования метода управления. Вместе с тем метод управления для достижения определенной цели или решения задачи может применяться в течение длительного времени (в данном случае может применяться один и тот же или несколько методов управления в совокупности).

  Конкретное  содержание административно-правовых методов достаточно разнообразно. Это  — установление правил поведения  в сфере государственного управления общеобязательного или частного характера; утверждение конкретных (адресных) заданий; предписания о совершении определенных действий; назначение на должности; удовлетворение законных притязаний участников регулируемых отношений; запрещение определенных действий; выдача разрешений различного рода; осуществление регистрационных действий; проведение контроля и надзора; материальное и моральное поощрение; применение материальных санкций; разрешение споров между участниками управленческих отношений; установление стандартов; оформление государственных заказов; применение административно-принудительных мер и т. п. 

    Глава 2. Классификация  методов осуществления  исполнительной власти. 

   В административно- правовой науке разработано  множество классификаций методов  осуществления исполнительной власти.

   Традиционно выделяют два универсальных метода управления: убеждение и принуждение. Это - два взаимосвязанных, взаимодополняющих "полюса" единого целого, т.е. механизма обеспечения должного поведения и правопорядка. Некоторые ученые выделяют еще такой самостоятельный метод как стимулирование, хотя такие авторы как Ю.А. Дмитриев, И.А. Полянский считают его разновидностью убеждения.

   Метод убеждения стимулирует должное  поведение людей в процессе принятия воспитательных, разъяснительных, рекомендательных, поощрительных и иных мер морального значения.

   Убеждение представляет собой такой способ воздействия, когда управляемый объект совершает социально требуемые действия в результате принятия самостоятельного решения, вызванного определенными соображения морального или материального порядка, не связанными с опасениями применения юридических санкций.

   Принуждение используется как вспомогательный  метод при нерезультативности убеждения. Оно основывается на применении негативных последствий.

   Общепризнанно, что:

   - принуждение эффективно лишь  в том случае, когда оно применяется к меньшинству при применении к большинству метода убеждения;

   - метод убеждения является первичным,  а принуждение используется в  крайнем случае, при невозможности  достижения управленческих целей  другими способами;

   - принуждение должно всегда основываться на нормах закона, произвольное применение принудительных способов воздействия недопустимо.

   По  содержанию управляющего воздействия  методы управления делятся на: прямые (административные) и регулирующие (экономические). В литературе последние  называются так же косвенными методами.

   Административные  методы – это прямые воздействия  управляющей стороны (субъекта государственного управления) на поведение управляемых  сторон. Субъект государственного управления принимает управленческое решение  в рамках своей компетенции юридически обязательное для объекта управления. Реальный объект управления – сознательно-волевое поведение управляемых.

   Должное поведение в сфере государственного управления обеспечивается через волю и сознание управляемых ("соподчинение воль"). При этом используются в необходимой мере средства убеждения и принуждения. Допускается возможность юридического принуждения к должному поведению, что, однако, не дает оснований для отождествления прямого управляющего воздействия с принуждением.

   С учетом названных качеств административных методов очевидно, что без их использования невозможно достижение целей упорядочивающего воздействия на поведение различных участников управленческих общественных отношений.

   Экономические методы - это совокупность способов экономического (косвенного) воздействия субъектов государственного управления на поведение управляемых объектов. В литературе можно встретить обозначение экономических методов в качестве методов регулирующего управления.

   Их  применение обеспечивает удовлетворение экономических или материальных интересов объектов управления при достижении их должного поведения. Управляющий субъект создает благоприятные условия для достижения целей и решения задач управления путем воздействия на индивидуальные интересы управляемых субъектов. Материальное (или экономическое) стимулирование является движущей силой, обеспечивающей соблюдение управляемыми объектами установленных правил и положений в своей деятельности.

   Экономические методы государственного управления предпочтительны  из-за своей убеждающей силы. Но они не могут существовать без методов прямого управления невозможно.

   Помимо  вышеприведенной классификации, в  науке административного права  можно встретить подразделение  методов государственного управления на:

   - коллегиальные (применяемые на основе совместного решения ряда представителей властных субъектов административного права) и единоначальные (осуществляемые на основе единолично принятого решения);

   - общие (применяемые в равной  степени ко всем субъектам  административного права) и специальные (характерные лишь для определенной части таких субъектов).

     Интересную авторскую классификацию  предлагает Н.М. Конин:

   - методы идеологического воздействия,  связанные с использованием различного  рода призывов, лозунгов, политических  программ, социальных концепций и других идеологических средств группового воздействия;

   - методы психологического воздействия,  при которых различными организационно-психологическими  средствами создаются условия  психологической предрасположенности  к труду, проявлению социальной активности и выполнению каких-либо гражданских обязанностей;

   - методы экономического воздействия;

   - методы организационно-властного  воздействия.

     Таким образом, можно заметить, что убеждение и принуждение  как наиболее общие методы  государственного управления проявляются в различных способах и приемах.

    Глава 3. Убеждение, принуждение  и поощрение как  методы управления. 

   3.1 Убеждение. 

   Убеждение направлено на такое воздействие  на поведение людей, при котором  те или иные действия совершаются ими в согласии с их внутренними убеждениями, добровольно и сознательно. Оно направлено на то, чтобы граждане сами исполняли выраженную в правовых актах волю субъекта власти.

   Для добровольного исполнения большое  значение имеет воспитание правовой дисциплины у граждан. Под угрозой принуждения, устрашения формируется привычка соблюдать закон.

   В демократическом обществе убеждение  — главный метод воздействия:

   Во-первых, оно используется систематически, можно  сказать, круглосуточно и в отношении  всех граждан.

   Во- вторых, оно обеспечивает добровольное выполнение норм, команд, а, в конечном счете, воспитывает убежденность, привычку законопослушания.

   Демократический режим открывает значительные возможности  для широкого привлечения граждан  к обсуждению и принятию правовых актов, участию в делах государства, что раскрывает перед ними сложность и трудности этого процесса, заставляет брать на себя ответственность за целесообразность принимаемых решений. Сознательная дисциплина, высокая организованность, чувство личной ответственности, обретаемые в процессе непосредственной общественно-политической практики, являются действенными средствами формирования убежденности, в основе которой лежит собственный опыт людей.

   В-третьих, научно-техническая революция, цели демократического общественного устройства требуют, чтобы внешнее регулирование поведения людей постепенно уступало место саморегулированию. Чем выше уровень техники, насыщенность труда творческими элементами, чем больше в политической, экономической, культурной жизни общества плюрализма, тем менее эффективен внешний контроль за людьми. Главными факторами успешной деятельности личности все больше становятся психическое состояние, акты сознания, недоступные внешнему контролю. И решающее значение в успешной трудовой и иной деятельности должно принадлежать внутреннему контролю самой личности за своими действиями, осознанию ею социального значения их целей и последствий. А в деле воспитания, саморегулирования, самоконтроля решающая роль принадлежит разнообразным формам убеждения.

   В-четвертых, созданная за последние десятилетия  система средств массовой информации позволяет государственному и муниципальному аппарату быстро оповещать граждан  о проводимых мероприятиях, разъяснять их смысл, инструктировать, убеждать. Пресса, радио, кино, телевидение значительно увеличили возможности воздействия на граждан, и их использование способствует повышению роли убеждения в управлении делами общества.

   В-пятых, убеждение обходится государству, стране намного дешевле, чем принуждение.

   Добиться совершения определенных действий людей сознательно и добровольно возможно посредством применения следующих видов мер:

    -стимулирующих. Всякая деятельность  человека, так или иначе, связана  со стимулами. Не имея причин  для совершения тех или иных  действий, человек прекратил бы всякую деятельность. Стимулирующие меры могут носить экономический, организационный, социальный характер, а также являться поощрительными.

     Экономические меры стимулирования  применяются в основном в отношении  субъектов хозяйственного оборота: юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и могут проявляться в виде установления налоговых и финансовых льгот; льготном кредитовании.

     Стимулирование организационного  характера заключается, в частности,  в облегчении процедуры прохождения определенных бюрократических процедур для стимулируемого объекта, введении упрощенной процедуры бухгалтерской и налоговой отчетности, предъявлении менее строгих требований к структуре, порядку деятельности, организации работы организации и т.п. мерах, применяемых чаще всего в отношении коллективных субъектов административного права, нуждающихся в поддержке в силу приоритетов государственной политики в соответствующей области.

     Социальное стимулирование основано  на создании системы льгот,  обеспечивающих поддержание надлежащего жизненного уровня социально незащищенных слоев общества. Существующие в действующем законодательстве системы льгот и компенсаций по отношению к инвалидам, лицам пожилого возраста, сиротам, жертвам техногенных и природных бедствий, ветеранам войны и труда и т.п. категориям являются социальными мерами стимулирования. В данном случае с помощью указанных мер государством стимулируется состояние социальной стабильности, адекватное социальное поведение достаточно широкого круга лиц, недостаточно приспособленных в силу объективных причин к жизни в условиях капиталистического устройства.

     Поощрительное стимулирование основано  на адресном выделении того  или иного лица в связи с  осуществляемой им деятельностью,  совершением конкретного социально положительного поступка. Поощрительные меры могут быть морального, материального и смешанного характера. Моральное поощрение может проявляться во вручении грамот, объявлении благодарности, помещении фотографии на Доску почета, награждении нагрудным знаком, государственной наградой. Материальные поощрительные меры - это надбавки (за ученую степень, за знание иностранных языков), премии (за высокую производительность труда, за победу в конкурсе) и ценные подарки. Зачастую поощрительные меры носят смешанный характер (например, администрация исправительного учреждения может поощрить заключенного получением дополнительной посылки, одновременно морально и материально стимулируя его к соблюдению требований режима отбывания наказания);

   - воспитательных. Применение таких мер установлено ст. 5 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности". К воспитательным мерам относятся: пропаганда и агитация (например, здорового образа жизни), личный пример образцового социального поведения высших должностных лиц государства и т.д.;

   - разъяснительных. Это проведение  митингов, организация инструктажей, публичные выступления и интервью  высших должностных лиц государства,  выпуск листовок, рекламных материалов (в том числе так называемая "социальная реклама" на телевидении), а также манипулирование (безусловно, недопустимое) средствами массовой информации. Разъяснительные меры направлены на создание общественного мнения по конкретному вопросу социальной действительности.

  В правовой литературе так же различают следующие виды убеждения:

  — агитационно-пропагандистская (организационно-массовая) работа;

  — разъяснение действующего законодательства (правовая пропаганда);

  — индивидуальная работа с отдельными лицами;

  — критика антиобщественных поступков;

  — различные виды поощрений: государственные  награды, государственные и иные премии, почетные звания, почетные знаки  и др.

  — организация наставничества и шефской  работы;

  — передача материалов на рассмотрение общественности и др.

   Убеждение используется как основной метод  деятельности органов исполнительной власти. Он заключается в убеждении  граждан в необходимости сознательного  и добровольного соблюдения Конституции  Российской Федерации, законов и  иных правовых актов Российской Федерации.

    3.2 Принуждение. 

  Административное  принуждение является вспомогательным  методом осуществления исполнительной власти, сочетается с убеждением и применяется в тех случаях, когда убеждения оказывается недостаточно для достижения цели, поставленной перед органом исполнительной власти или его должностным лицом.

   Органы  государственного управления, их должностные  лица и другие полномочные государственные  служащие вынуждены использовать такой  метод управления как принуждение  для соблюдения правовых норм лицами, нарушающими существующий порядок.

   Принуждения связано с ограничением некоторых  прав и интересов лиц, совершивших  противоправные деяния и обеспечивает предупреждение правонарушений со стороны  других граждан.

   Государственное принуждение в зависимости от характера общественно опасного деяния (события) и непосредственного объекта воздействия подразделяется на физическое и психическое (угроза, страх наступления неблагоприятных последствий). Физическое принуждение выражается в конкретных мерах, т.е. в определенных ограничениях.

   Государственное принуждение выражается в конкретных принудительных мерах, применяемых  компетентными органами. К ним относятся: меры юридической ответственности (уголовной, административной, дисциплинарной, материальной); меры пресечения и административно-предупредительные меры принудительного характера (например, таможенный досмотр, меры карантинного характера, принудительное медицинское освидетельствование).

   Цель  принуждения – заставить конкретные субъекты права соблюдать определенные предписания или воздержаться от определенных действий.

  Основной  отличительной особенностью метода принуждения является то обстоятельство, что в процессе его применения в обязательном порядке ущемляются права, свободы, законные интересы тех  субъектов права, в отношении которых применяется принуждение.

   Назначение  принуждения – восстановление социальной справедливости, предупреждении новых  правонарушений.