Международно-правовой статус субъектов РФ

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ……………………………………………………………………..3

1 Субъекты Российской Федерации…………………………………………..5

2 Международно-правовой  статус субъектов РФ.…………………………...7

    2.1  Конституционный статус республики в составе РФ на примере республики Алтай……………………………………………………………………..8

    2.2 Элементы международной правосубъектности в субъектах РФ…..11

     2.3 Анализ существующих нормативных документов………………… 12

     2.4 ФЗ «О координации международных  и внешнеэкономических связей  субъектов Российской Федерации»……………………………………………….. 17

ЗАКЛЮЧЕНИЕ………………………………………………………………. 22

БИБЛИОГРАФИЧЕСКОЕ ОПИСАНИЕ...........……………………………. 24

ВВЕДЕНИЕ

Территориально-организационная структура  государства может быть различной. Различают простые (унитарные) и  сложные (федерации, конфедерации) государства. Считается, что если речь идет об унитарном  государстве, то вопроса о международной  правосубъектности его частей вообще не существует. Между тем вопрос о правосубъектности федеративных государств в международном праве  вообще не регламентирован, а внутри государств он решается по-разному.

В международной практике, а также  зарубежной международно-правовой доктрине признано, что субъекты некоторых  федераций являются самостоятельными государствами, суверенитет которых  ограничен вхождением в состав федерации. За субъектами федерации признается право выступать в международных отношениях в установленных федеральным законодательством рамках.

Конституция Германии, например, предусматривает, что земли, с согласия федерального правительства, могут заключать  договоры с иностранными государствами. Нормы аналогичного содержания закреплены и в праве некоторых других федеративных государств. В настоящее время в международных отношениях принимают активное участие земли ФРГ, провинции Канады, штаты США, штаты Австралии и другие образования, которые в этой связи признаются субъектами международного права.

Международная деятельность субъектов  зарубежных федераций развивается  в следующих основных направлениях: заключение международных соглашений; открытие представительств в других государствах; участие в деятельности некоторых международных организаций.

Возникает вопрос, имеются ли в  международном праве нормы о  международной правосубъектности  субъектов федерации?

Как известно, важнейшим элементом  международной правосубъектности  является договорная правоспособность. Она представляет собой право  непосредственно участвовать в  создании международно-правовых норм и присуща любому субъекту международного права с момента его возникновения.

Вопросы заключения, исполнения и  прекращения договоров государствами регулируются прежде всего Венской конвенцией о праве международных договоров 1969 г. Ни Конвенция 1969 г., ни другие международные документы не предусматривают возможности самостоятельного заключения международных договоров субъектами федерации.

Вообще говоря, международное право  не содержит запрета на установление договорных отношений между государствами  и субъектами федераций и субъектов между собой. Однако международное право не относит эти соглашения к международным договорам, так же как не являются таковыми и контракты между государством и крупным иностранным предприятием. Для того чтобы быть субъектом права международных договоров, недостаточно быть участником того или иного международного соглашения. Необходимо еще обладать правоспособностью заключать международные договоры.

Возникает вопрос о международно-правовом статусе субъектов РФ.

1 Субъекты Российской Федерации

В настоящее  время субъекты Российской Федерации  различаются по наименованию (республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа), а также по особенностям конституционно-правового  статуса. По данному критерию выделяются три группы субъектов:

1) республики. Конституция РФ называет республики государствами. Республики вправе иметь свои конституции, свое гражданство, а также свои государственные языки. Республики образованы по национальному признаку и имеют название в соответствии с названием титульной национальности, проживающей на территории данной республики. Численность лиц титульной национальности превышает половину населения в четырех республиках (Республика Северная Осетия - Алания, Республика Тыва, Чеченская Республика, Чувашская Республика), составляет относительное большинство в трех республиках (Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Республика Татарстан), в остальных республиках численность лиц титульной национальности составляет меньшинство по сравнению с лицами иной национальности.

2) края, области,   города федерального значения. Данные субъекты Российской Федерации вправе иметь свои уставы, устанавливающие наряду с Конституцией РФ их правовой статус.

Определенные  особенности имеет статус Москвы, которая в соответствии с ч. 2 ст. 70 Конституции РФ РФ является столицей Российской Федерации. Статус Москвы определяется Законом РФ от 15апреля 1993 г. «О статусе столицы Российской Федерации». Статус столицы выражается в размещении на территории г. Москвы федеральных органов государственной власти, представительств субъектов Российской Федерации, а также дипломатических и консульских представительств иностранных государств. Органы государственной власти Москвы предоставляют в этих цепях земельные участки, здания, помещения, жилищный фонд, жилищно - коммунальные, транспортные и иные услуги. Они также обеспечивают необходимые условия для проведения общегосударственных и международных мероприятий. Затраты г. Москвы, связанные с осуществлением функций столицы Российской Федерации, полностью компенсируются за счет субвенций из федерального бюджета и платежей за предоставляемые федеральным органам, представительствам субъектов Федерации и иностранных государств услуге;

3) автономная область, автономные округа.  Автономные образования образованы , как и республики, по национальному принципу и имеют в наименовании субъекта Российской Федерации наименование титульной национальности. В отличие от республик автономные образования не имеют своих конституций (только уставы), своего гражданства, государственного языка. В соответствии с ч. 3 ст. 66 Конституции РФ по представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе.

Существенной  особенностью автономных образований (кроме Еврейской автономной области  и Чукотского автономного округа) является вхождение их в состав  края или области. В настоящее время в составе Тюменской области находятся Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий округа, в составе Иркутской области - Усть-Ордынский Бурятский округ. Пермской области - Коми-Пермяцкий округ, Архангельской области - Ненецкий округ, Красноярского края - Таймырский и Эвенкийский округа. Читинской области - Агинский Бурятский округ. Камчатской области - Корякский округ. Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 14 июля 1997 г. разъяснил, что вхождение автономного округа в состав края, области означает такое конституционно-правовое состояние, при котором округ, являясь равноправным субъектом федерации, одновременно составляет часть другого субъекта Федерации - края или области. Такое вхождение также означает наличие у края, области единых территории и населения, составными частями которых являются территория и население автономного округа, а также органов государственной власти, полномочия которых распространяются  на территорию автономных округов в случаях и пределах, предусмотренных федеральным законом, уставами соответствующих субъектов Федерации и договором между их органами государственной власти.

2 Международно-правовой  статус субъектов РФ

Как известно, Конституция СССР 1977 г. признавала союзные республики субъектами международного права. Украина и Белоруссия были членами ООН, участвовали во многих международных договорах. Менее активными участниками международных отношений были другие союзные республики, конституции которых предусматривали возможность заключения международных договоров, обмена представительствами с иностранными государствами. С распадом СССР бывшие союзные республики обрели полную международную правосубъектность, и проблема их статуса как самостоятельных субъектов международного права отпала.

Однако процессы суверенизации, охватившие новые независимые государства, поставили вопрос о правосубъектности бывших национально-государственных (автономные республики) и административно-территориальных (области, края) образований. Особую значимость эта проблема приобрела с принятием новой Конституции РФ 1993 г. и заключением Федеративного договора. Сегодня о своей международной правосубъектности заявили некоторые субъекты Российской Федерации.

Субъекты РФ пробуют самостоятельно выступать в международных отношениях, заключают соглашения с субъектами зарубежных федераций и административно-территориальными единицами, обмениваются с ними представительствами и закрепляют соответствующие положения в своем законодательстве. Устав Воронежской области 1995 г., например, признает, что организационно-правовыми формами международных связей области являются общепринятые в международной практике формы, за исключением договоров (соглашений) межгосударственного уровня. Принимая участие в международных и внешнеэкономических отношениях самостоятельно или с другими субъектами РФ, Воронежская область открывает на территории иностранных государств представительства для представления интересов области, которые действуют в соответствии с законодательством страны пребывания.

2.1 Конституционный статус республики в составе РФ на примере республики Алтай

Признание суверенитета только за Российской Федерацией находит выражение в конституционных  принципах верховенства Конституции  Российской Федерации и федеральных  законов на всей территории Российской Федерации (часть 2 статьи 4 Конституции  Российской Федерации), государственной  целостности и единства системы  государственной власти (часть 3 статьи 5 Конституции Российской Федерации), в таком разграничении предметов  ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, когда за Российской Федерацией остаются все важнейшие вопросы, без правомочий по решению которых  о суверенном государстве в современном  его понимании говорить невозможно: оборона, внешняя политика, территория, государственная граница, таможенное дело, денежная система (статьи 71, 74 и 75 Конституции Российской Федерации). Субъекты Российской Федерации не обладают правом выхода (сецессии) из ее состава.

Конституционный статус республики в составе Российской Федерации определяется Конституцией Российской Федерации и конституцией соответствующей республики (часть 2 статьи 5 и часть 1 статьи 66 Конституции  Российской Федерации). При этом, в  отличие от содержавшейся в ранее  действовавшей Конституции Российской Федерации характеристики республик  в составе Российской Федерации  как суверенных государств, ныне действующая  Конституция ограничивается констатацией того, что республика является государством. Однако государственный характер субъектов  Российской Федерации, отличающий их от уровня местного самоуправления, присущ им как любым субъектам федеративных государств. В связи с этим именование Конституцией Российской Федерации республик в ее составе государствами (часть 2 статьи 5) не означает признания их суверенитета в современном конституционном и международно - правовом значениях этого качественного состояния (свойства) государства.

Упоминание  о суверенных республиках в составе  Российской Федерации в части  четвертой пункта 1 раздела второго "Заключительные и переходные положения" Конституции Российской Федерации  не может быть истолковано как  подтверждение их суверенитета, поскольку  в данном случае в Конституции  воспроизводится только наименование Федеративного договора, который  может применяться в части, ей не противоречащей. Отказ Конституции  Российской Федерации 1993 года от признания  находящихся в ее составе республик  суверенными означает, что суверенитет  присущ только Российской Федерации  как единому федеративному государству.

Республика  Алтай, провозгласив в качестве одной  из основ своего конституционного строя  суверенитет как естественное, необходимое  и законное условие существования  своей государственности (статья 4), закрепила положения о том, что  носителем суверенитета и единственным источником государственной власти в Республике Алтай является ее многонациональный  народ (статья 6); что Республика Алтай  образована как результат реализации Декларации о государственном суверенитете Республики Алтай (статья 77), а Глава  Республики Алтай выступает гарантом ее суверенитета (статья 114). Тем самым  законодатель Республики Алтай придал понятию суверенитета смысл, допускающий  ограничение на территории Республики Алтай суверенитета Российской Федерации.

Системный анализ указанных положений Конституции  Республики Алтай позволяет оценить  их как притязания Республики Алтай  на обладание более широким объемом  полномочий, выходящих за пределы  статьи 73 Конституции Российской Федерации, посягающих на полномочия Российской Федерации по предметам ведения  Российской Федерации и совместного  ведения Российской Федерации и  ее субъектов (статьи 71 и 72 Конституции  Российской Федерации).

Провозглашение  Республикой Алтай суверенитета означает также нарушение конституционного принципа ее равноправия с иными  субъектами Российской Федерации (часть 1 статьи 5 Конституции Российской Федерации), которые, действуя в рамках Конституции  Российской Федерации, не закрепляют в  своих конституциях и уставах  положений о собственном суверенитете.

Согласно  статье 162 Конституции Республики Алтай, государственные символы Республики Алтай - флаг, герб, гимн выражают суверенитет  Республики Алтай.

Конституция Российской Федерации не содержит положений  о символах субъектов Российской Федерации. Республики, как и другие субъекты Российской Федерации, вправе самостоятельно устанавливать свои символы и придавать им статус официальных отличительных атрибутов, закрепляющих исторические и иные ценности народов и территории, на которой  они проживают. Однако флаг, герб и  гимн Республики Алтай призваны самоидентифицировать ее только в качестве одного из субъектов Российской Федерации и по своей природе не могут выражать суверенитет Республики Алтай.

Субъекты  Российской Федерации не могут выходить за пределы прав, предоставленных  им Конституцией Российской Федерации. Поскольку Конституция Российской Федерации не признает наличия у  субъектов Российской Федерации  суверенитета, государственные символы (флаг, герб и гимн) Республики Алтай  не могут выражать суверенитет Республики Алтай.

Таким образом, положения статей 4 и 162 Конституции  Республики Алтай в части закрепления  суверенитета Республики Алтай не соответствуют  Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 1), 4 (часть 1) и 5 (часть 1), поскольку во взаимосвязи с  положениями части первой статьи 6, части первой статьи 77, части первой статьи 114 Конституции Республики Алтай  допускают ограничение суверенитета Российской Федерации и нарушение  установленного Конституцией Российской Федерации разграничения предметов  ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, а также равноправия  субъектов Российской Федерации.

Признание оспариваемых положений Конституции  Республики Алтай о суверенитете, неадекватно выражающих ее государственно - правовые характеристики как субъекта Российской Федерации, не соответствующими Конституции Российской Федерации  не отрицает принадлежности Республике Алтай всей полноты государственной  власти, которой она - вне пределов ведения Российской Федерации и  полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения  Российской Федерации и ее субъектов - обладает в силу статей 5 (часть 3) и 73 Конституции Российской Федерации, и не является отказом от принципа федерализма. Народ Республики Алтай  является источником государственной  власти в Республике, но не единственным, поскольку ее формирование и функционирование как составной части единой государственной  власти в Российской Федерации осуществляется согласно как воле народа Республики, так и воле многонационального народа России в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. [ 4 ]

     2.2 Элементы международной правосубъектности в субъектах РФ

  Однако положения о признании за субъектами РФ некоторых элементов международной правосубъектности закреплены во многих договорах о разграничении полномочий.

Так, Договор Российской Федерации  и Республики Татарстан от 15 февраля  1994 г. «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» предусматривает, что органы государственной власти Республики Татарстан участвуют в международных отношениях, устанавливают отношения с иностранными государствами и заключают с ними соглашения, не противоречащие Конституции и международным обязательствам Российской Федерации, Конституции Республики Татарстан и настоящему Договору, участвуют в деятельности соответствующих международных организаций (п. 11 ст. II).

В соответствии со ст. 13 Договора о  разграничении предметов ведения  и полномочий между органами государственной  власти Российской Федерации и органами государственной власти Свердловской области от 12 января 1996 г. Свердловская область вправе выступать самостоятельным участником международных и внешнеэкономических связей, если это не противоречит Конституции РФ, федеральным законам и международным договорам РФ, заключать соответствующие договоры (соглашения) с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств, а также министерствами и ведомствами иностранных государств.

          2.3 Анализ существующих нормативных документов

В Конституции Российской Федерации  участие ее субъектов в заключении международных договоров не стало  предметом конституционного регулирования. Пункт о. ст.72 Конституции России гласит, что выполнение международных  договоров Российской Федерации  находится в совместном ведении  Российской Федерации и ее субъектов. Закон «О международных договорах  РФ» (ст.4) предусматривает рассмотрение предложений заинтересованного  субъекта Федерации при подготовке проекта договора.

В Конституции Российской Федерации  нет определенно сформулированной нормы о приоритете действия международных  договоров Российской Федерации  на всей территории. Вместе с тем  международные договоры страны, согласно Конституции, являются составной частью ее правовой системы, положения официально опубликованных международных договоров  действуют на всей территории непосредственно1. 
В Советском Союзе суверенными являлись как федерация в целом, так и входящие в нее союзные республики. Каждая из союзных республик имела право вступать в отношения с иностранными государствами, заключать с ними договоры и обмениваться дипломатическими и консульскими представительствами, участвовать в деятельности международных организаций. На практике это право реализовалось лишь Украинской ССР и Белорусской ССР, которые являлись членами ООН, а также ее специализированными учреждениями и органами.

В Конституции Российской Федерации  нет определенно сформулированной нормы, четко регулирующей деятельность субъектов Федерации по осуществлению  международных и внешнеэкономических  связей, что давало бы возможность  ряду субъектов осуществлять собственное  правовое регулирование данной области. Самостоятельно выступая в качестве участника международной деятельности, субъекты Федерации руководствовались, как правило, своими законами, игнорируя  федеральные. Этому в значительной мере способствовали договоры о разграничении  предметов ведения и полномочий между органами государственной  власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов  Российской Федерации. Сложившаяся  практика толкала на попытки выработки  в отечественной доктрине концепции частичной международной правосубьектности субъектов Федерации или даже их всеобщего признания как особой категории субъектов международного права.

Такие предложения полностью противоречат как основным принципам международного права, так и Конституции Российской Федерации, закрепившей приоритетную роль Российской Федерации во внешней  политике, международных отношениях, в заключении международных договоров. Данный подход закреплен в принятом 4 января 1999 г. Федеральном законе «О координации международных внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации». Важно то, что в законе дано официальное толкование положений Конституции Российской Федерации о совместном ведении Федерации и субъектов Федерации в плане координации международных и внешнеэкономических связей. В законе подчеркнуто, что речь идет не о международных отношениях, а лишь о международных связях, осуществление которых субъектами должно четко регулироваться и контролироваться самой Федерацией. При этом ст. 7 Федерального закона оговаривает, что соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключаемые органами власти субъекта Российской Федерации, независимо от формы, наименования и содержания, не являются международными договорами.

В Постановлении Правительства  Российской Федерации от 1 февраля  2000 г. «О принятии Правительством Российской Федерации решений о согласии на осуществление субъектами Российской Федерации международных и внешнеэкономических связей с органами власти иностранных государств»1 закреплено положение о том, что федеральные органы государственной власти не несут ответственности по названным соглашениям, за исключением случаев, когда они заключены с согласия Правительства Российской Федерации либо когда по конкретному соглашению субъекта Российской Федерации имеются официальные гарантии Правительства Российской Федерации. На деле это также означает, что субъекты Федерации не выступают на международной арене в качестве самостоятельных субъектов международного права и, следовательно, заключаемые ими договоры не подлежат регулированию международным правом.

Нормативные акты некоторых субъектов  РФ предусматривают возможность  заключения ими международных договоров  от своего имени. Так, ст. 8 Устава Воронежской  области 1995 г. устанавливает, что частью правовой системы области являются международные договоры Воронежской области. Нормы аналогичного содержания зафиксированы в ст. 6 Устава Свердловской области 1994 г., ст. 45 Устава (Основного закона) Ставропольского края 1994 г., ст. 20 Устава Иркутской области 1995 г. и др. уставах субъектов РФ, а также в конституциях республик (ст. 61 Конституции Республики Татарстан).

Более того, в некоторых субъектах  РФ приняты нормативные акты, регулирующие процедуру заключения, исполнения и  прекращения договоров, например, принят закон Тюменской области «О международных соглашениях Тюменской области и договорах Тюменской области с субъектами Российской Федерации» 1995 г. Закон Воронежской области «О правовых нормативных актах Воронежской области» 1995 г. устанавливает (ст. 17), что органы государственной власти области вправе заключать договоры, являющиеся нормативно-правовыми актами, с органами государственной власти РФ, с субъектами РФ, с иностранными государствами по вопросам, представляющим их общий, взаимный интерес.

Однако заявления субъектов  РФ о своей международной договорной правоспособности еще не означают, по моему глубокому убеждению, наличия этого юридического качества в действительности. Необходим анализ соответствующих норм законодательства.

Федеральное законодательство не решает пока этого вопроса.

Согласно Конституции РФ (п. «о»  ч. 1 ст. 72), координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ относится к совместному ведению РФ и субъектов Федерации. Однако Конституция прямо не говорит о возможности субъектов РФ заключать соглашения, которые являлись бы международными договорами. Не содержит таких норм и Федеративный договор.

Федеральный закон «О международных  договорах Российской Федерации» 1995 г. также относит заключение международных договоров РФ к ведению РФ. Установлено, что международные договоры РФ, затрагивающие вопросы, относящиеся к ведению субъектов Федерации, заключаются по согласованию с соответствующими органами субъектов. При этом основные положения договоров, затрагивающих вопросы совместного ведения, должны направляться для внесения предложений в соответствующие органы субъекта федерации, которые, однако, не имеют права вето на заключение договора. О договорах субъектов Федерации в законе 1995 г. ничего не говорится.

Следует учитывать и тот факт, что ни Конституция РФ, ни Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 г. не закрепляют норм о проверке конституционности международных договоров субъектов Федерации, хотя в отношении международных договоров РФ такая процедура предусмотрена.

В ст. 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» от 31 декабря 1996 г., устанавливающей компетенцию конституционных (уставных) судов субъектов РФ, в числе правовых актов, которые могут быть предметом рассмотрения в этих судах, международные договоры субъектов РФ также не названы.

Пожалуй, единственная норма федерального законодательства, свидетельствующая  о наличии у субъектов РФ элементов  договорной правоспособности, содержится в ст. 8 Федерального закона «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» 1995 г., согласно которой субъекты РФ имеют право в пределах своей компетенции заключать соглашения в области внешнеторговых связей с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств.

Что касается практики обмена представительствами  с субъектами иностранных федераций, то это качество не является главным  в характеристике международной правосубъектности, однако заметим, что ни в Конституции, ни в законодательстве РФ данный вопрос пока никак не урегулирован. Указанные представительства открываются не на основе взаимности и аккредитуются при каком-либо органе власти субъекта зарубежной федерации или территориальной единицы. Эти органы, являясь иностранными юридическими лицами, не имеют статуса дипломатических или консульских представительств и на них не распространяются положения соответствующих конвенций о дипломатических и консульских сношениях.

То же самое можно сказать  и о членстве субъектов РФ в  международных организациях. Известно, что уставы некоторых международных организаций (ЮНЕСКО, ВОЗ и др.) допускают членство в них образований, не являющихся независимыми государствами. Однако, во-первых, членство в этих организациях субъектов РФ пока не оформлено, и, во-вторых, этот признак, как уже говорилось, далеко не самый главный в характеристике субъектов международного права.

2.4  ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации»

В 1999 г. вступил в силу Федеральный закон «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации», он обозначил возможности субъектов в межгосударственной сфере.

Закон 1999 г. определил, что под международными и внешнеэкономическими связями субъектов Российской Федерации понимаются осуществляемые в торгово-экономической, научно-технической, экологической, гуманитарной, культурной и иных областях связи с иностранными партнерами (п. 2 ст. 1). Иностранными партнерами являются субъекты иностранных федеративных государств, административно-территориальные образования иностранных государств. Субъекты Российской Федерации с согласия Правительства Российской Федерации могут осуществлять такие связи и с органами государственной власти иностранных государств (п. 1. ст. 1).