Минестерство внутренних дел

Введение

Актуальность темы исследования. Данное исследование является актуальным, так как в структуре и системе исполнительной власти в Российской Федерации остается много спорных вопросов. Точки зрения различных теоретиков по этой теме порой кардинально противоположны. Поэтому так важно разобраться в понятии и структуре органов исполнительной власти.

         Цель и задачи исследования. На  основании актуальности выделим  цели нашего исследования. В данном  случае – это определиться  с понятием «органы исполнительной  власти», разобраться, какие институты  включены в него, понять систему  и структуру органов исполнительной  власти в Российской Федерации. Принимаясь за работу над выбранной  темой, мы собирались решить следующие  задачи:

определиться с понятием органов исполнительной власти;

 вычленить элементы  системы исполнительной власти  в Российской Федерации;

        проанализировать специфику деятельности  органов исполнительной власти;

        проверить, работает ли на практике  теория трех ветвей государственной  власти в Российской Федерации.

        Объект и предмет исследования. Объектом данного исследования  являются органы исполнительной  власти РФ.

        Предмет исследования. Предметом  исследования в нашем случае  является взаимодействие органов  государственного управления в  системе исполнительной власти  в России.

Научная разработанность проблемы. Данный вопрос в своих научных работах затрагивали многие ученые: Л.И. Абалкин, Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, А.И. Бобылев, А.А. Демин, В.А. Зимин, А.П. Коренев, М.А. Лапина

Л.Л. Попов и другие. Выбранная нами тема была детально проработана с различных сторон: с точки зрения структуры, характера деятельности, разделения властных полномочий и так далее.

         Источниковая база исследования. При анализе источников данного  исследования было проработано  множество источников – от  нормативно-правовых актов до  монографий. В ходе исследования  было проработано множество источников  литературы – как в печатном, так и электронном виде. Открытый  доступ к большинству источников  позволил нам глубоко проработать  выбранную тему.

         Практическая значимость исследования. Практическое значение данного  исследования заключается в том, что без знания и понимания  устройства государственной власти  в своей стране невозможно  работать в сфере юриспруденции.

Глава 1: Теоретические аспекты органов исполнительной власти

1.1 Понятие  и классификация органов исполнительной  власти

В Российской Федерации существует разделение на три ветви власти: исполнительную, судебную и законодательную, причем каждая из них осуществляется независимо от двух других.

          Исполнительная власть представляет  собой систему государственных  органов, которые занимаются осуществлением  совокупности полномочий по управлению  государственными делами. Основным  назначением данной ветви власти  в России является организация  практического исполнения высшего  нормативного правового акта  – Конституции РФ, а также законов  Российской Федерации в процессе  управленческой деятельности, которая  направлена на удовлетворение  общественных интересов, запросов  и нужд всех граждан страны.

         В теории административного права  нет единого понятия термина  «Орган государственной власти». Согласно Л.Л.Попову1, «Орган исполнительной  власти – это структура государственного  властного механизма (госаппарата), создаваемая специально для повседневного  функционирования в системе разделения  властей с целью претворения  в жизнь законов в ходе регуляции  экономической, социально-культурной  и административно-политической  сферами жизни общества». А.А.Демин2 добавляет к признакам органа  исполнительной власти обеспечение  указаний государственного органа  государственным принуждением. Исходя  из вышеуказанных характеристик, можно дать следующее определение: «Орган исполнительной власти  – это государственная организация, которая является целостной самостоятельной  структурой госаппарата и представляет  собой организованный коллектив  людей, наделенных компетенцией  решать различные, стоящие перед  государством и обществом задачи, а также исполняет функции  исполнительной власти в современной  России».

Административно-правовой статус органов исполнительной власти определен в Конституции РФ, в федеральных конституционных законах, в федеральных и иных законах, в указах Президента РФ, в постановлениях Правительства РФ, в конституциях республик, в уставах и иных нормативно-правовых актах субъектов РФ.

          Теоретики применяют различные  классификации органов исполнительной  власти. Например, А. П. Коренев считает, что все они разделяются по  таким критериям, как: основания  и порядок образования, характер  компетенции, порядок разрешения  подведомственных вопросов, территория  деятельности, источник финансирования1.

          Критерий «по основаниям и  порядку образования» делит все  органы исполнительной власти  на:

         - образованные Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов  РФ (Администрация Президента РФ, Правительство РФ, правительства  субъектов РФ);

         - созданные по основам действующего  законодательства, а также подзаконных  актов (федеральные министерства, службы, агентства; комитеты и управления  в субъектах Федерации и другие).

         Критерий «по характеру компетенции»  делит органы государственного  управления на:

        - те, что действуют в рамках общей  компетенции и ведают каждой  из отраслей и сфер управления (Правительство РФ, правительства, администрации  краев, областей);

        - те, что действуют в рамках отраслевой  компетенции и ведают какой-либо  отдельной отраслью управления (федеральные  министерства, комитеты и управления  в администрациях субъектов Федерации);

         - те, что действуют в рамках  спецкомпетенции и ведают управленческими  вопросами, которые имеют межотраслевую  важность (органы госстатистики, органы  по тарифам и финансам).

Критерий «по порядку разрешения подведомственных вопросов» делит все органы исполнительной власти на коллегиальные и единоначальственные. Соответственно, первые – это те, что обсуждают и разрешают подведомственные вопросы коллегией (Правительство РФ, правительства субъектов Федерации), а вторые – это такие, где решения принимает один руководитель (министерства, управления, отделы). Следует отметить, что в этой подгруппе вышеуказанные подвиды переплетаются. Например, если начальник входит в состав коллегии или является экспертом. Но окончательное решение по тому или иному вопросу все же приводится в исполнение именно руководителем единоначальственного органа, подписывающим соответствующий приказ.

        Критерий  «по территории деятельности»  делит органы госуправления на:

        - на  федеральные, действующие по всей  России (Администрация Президента  РФ, Правительство РФ, федеральные  министерства и другие органы  исполнительной власти);

        - региональные, которые действуют в нескольких  объединенных территориально регионах  страны;

        - на  субъектные, которые действуют в  отдельном субъекте Федерации, будь  то область, край, автономия или  республика).

           По источнику финансирования  органы исполнительной власти  рассматривают исключительно как  бюджетные, то есть финансируемые  за счет федерального бюджета  или бюджета субъекта Федерации.

          1.2 Система, структура и полномочия органов исполнительной власти

Принцип, на котором базируется российская система органов исполнительной власти, - федерализм. Сама система является юридически закрепленной главным нормативно-прововым актом Российской Федерации  Конституцией, а также федеральными законами, конституциями республик, законами и иными нормативными актами субъектов Федерации.

         Система исполнительной власти, действующая в настоящее время  в России, делится на два уровня:

1. федеральные органы  исполнительной власти;

2. органы исполнительной  власти субъектов.

         Данная система сохраняет свое  единство благодаря тому, что  акты федеральных органов исполнительной  власти обязательны для соответствующих  органов в субъектах РФ, в свою  очередь, акты последних должны  соблюдаться органами исполнительной  власти на федеральном уровне.

         К федеральным органам исполнительной  власти относятся: Правительство  РФ, федеральные министерства и  другие органы исполнительной  власти федерального масштаба.

        Федеральные  органы исполнительной власти  возглавляет Правительство РФ, являющееся  высшим исполнительным органом  государственной власти РФ.

     Согласно Федеральному  Конституционному Закону №2 «О  Правительстве РФ», Правительство  РФ – коллегиальный орган, который  возглавляет единую систему исполнительной  ветви власти в России. Председателя  Правительства назначает Президент  РФ при согласии Госдумы. Других  членов Правительства Президент  назначает, обращая внимание на  предложения Председателя Правительства.

        Правительство по Конституции исполняет следующие функции:

         - разработка и представление в Госдуму федерального бюджета и обеспечение его исполнения;

         - отчет перед Госдумой об исполнении  федерального бюджета;

         - обеспечение проведения в России  единой финансово-кредитной и  денежной политики;

         - проведение единой госполитики  в таких направлениях, как культура, наука, образование, здравоохранение, соцобеспечение, экология;

         -  управление федеральной собственностью;

         - осуществление мер, обеспечивающих  оборону Российской Федерации, госбезопасность и реализацию внешней политики страны;

         - воплощение мер по защите  законных прав и свобод россиян, охране собственности и общественного  порядка, борьбе с преступностью;

         - формирование федеральных целевых  программ и обеспечение их  реализации.

         Правительством осуществляются  и другие функции, которые возложены  на него Конституцией, федеральными  законами, указами Президента РФ.

         По регламенту работу Правительства  осуществляют, основываясь на плане  который разрабатывается на 6 месяцев  и который утверждает его Председатель. Правительственные заседания, в  соответствии с этим документом, проводят не реже 1-го раза в  месяц. Также существуют и внеочередные  заседания, за проведение которых  отвечает Председатель Правительства  или его заместитель, если первый  по каким-либо причинам отсутствует.

        Достаточно  присутствия на Заседании 50% членов  Правительства, чтобы считать его  правомочным. Каждое из решений, принятых в ходе заседания  оформляют по протоколам.

       Для  решения экстренных вопросов  Правительство приказом Председателя  может создать Президиум.

       Правовые формы полномочий Правительства – это постановления и распоряжения, которые принимаются на основе и в целях исполнения Конституции РФ, федеральных законов, а также нормативных указов Президента.

         Правительство лишается своих  полномочий, когда избирается новый  Президент. Однако ему позволено  подать в отставку и раньше  назначения новоизбранного главы  государства. Отставку может принять  только Президент, он же может  ее и отклонить. Госдума, приняв  большинством депутатов соответствующее  постановление, может выразить свое  недоверие Правительству. После  этого Президент может либо  уволить Правительство, либо отвергнуть предложение Госдумы.

        Организационно-правовыми  формами органов федеральной  исполнительной власти являются 3 элемента:

        - федеральные  министерства;

         -федеральные службы;

         -федеральные агентства.

       Первый  уровень данной системы – министерства  Российской Федерации.

Министерство РФ является федеральным органом исполнительной власти, который осуществляет полномочия по разработке госполитики и нормативно-правовых актов в отдельной сфере деятельности.

       Министерство  создает Президент, подписывая соответствующий  указ. Даный орган исполнительной  власти возглавляет министр, которого  также назначает глава государства  с подачи Председателя Правительства. Министр является членом Правительства  РФ, он осуществляет госуправление  и координирует деятельность  в находящейся у него в подчинении  отрасли или сфере деятельности. Министр действует в рамках  принципа единоначалия, в связи  с чем он лично ответственен  за выполнение тех или иных  возложенных на его ведомство  задач и функций.

      Министерство  опирается на Конституцию, федеральные  законы, указы и распоряжения  Президента России, на постановления  и распоряжения российского Правительства  и положения о министерстве, которые  утверждаются Президентом или  Правительством РФ.

       Министр  имеет право издавать приказы, распоряжения, указания, инструкции  по тем вопросам, что входят  его компетенцию (в некоторых  случаях это делается совместно  с руководителем другого министерства). Таким образом, министр устанавливает  правила поведения, обязательные  для исполнения органами государственной  власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами и гражданами (нормативные правовые акты).

        У  министра есть несколько заместителей, которых также назначает Президент или Правительство.

        Совещательным  органом в министерстве является  коллегия. В ее состав входит  министр, который является ее  председателем, его замы, руководящие  работники и специалисты министерства, ученые, а также представители  других организаций. Каждого из  участников коллегии назначает  Правительство Российской Федерации. По итогам работы коллегии  принимаются решения, которые впоследствии  оформляют в виде протоколов. После этого министр может  реализовать данный протокол  в приказ.1

        Структура  министерства состоит из руководящего  звена (министра, его замов, коллегии), департаментов, главных управлений, управлений, отделов и иных подразделений. Структуру утверждает министр, кроме  тех министерств, которые находятся  в ведении Президента (например, Министерство внутренних дел). Министерство  – это юридическое лицо, имеющее  собственный баланс, печать с  изображением Государственного  герба и свое наименование.

        На  данный момент в Российской  Федерации министерства подразделяются  на две группы:

        под  руководством Президента РФ (МВД, МЧС, Министерство иностранных дел; Минобороны, Минюст);

        под руководством Правительства РФ (Минздрав, Министерство культуры и массовых коммуникаций; Министерство образования и науки, Минприроды, Министерство промышленности и энергетики, Министерство регионального развития, Министерство сельского хозяйства, Минтранспорт, Министерство информационных технологий и связи, Минфин, Минэкономразвития.

         Следующее звено – федеральные  службы, также относятся к федеральным  органам исполнительной власти. Федеральные службы осуществляют  полномочия по контролю и надзору  в определенной сфере деятельности, а также исполняют спецфункции  в области обороны, госбезопасности, защиты госграницы России, борьбы  с преступностью и общественной безопасности.

        По  Указу Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314, не все федеральные  службы имеют самостоятельность, часть из них входит в структуру  федеральных министерств. Одни службы  находятся в ведении Президента  РФ, другие относятся к Правительству  РФ.

        Самостоятельными  федеральными службами, которыми  руководит Президент РФ, являются: Государственная фельдъегерская  служба РФ, Служба внешней разведки  РФ, ФСБ России, ФСКН РФ и Федеральная  служба охраны РФ.

        Правительство  России заведует: антимонопольной  службой; федеральной службой по  тарифам; службой по финансовым  рынкам; службой по гидрометеорологии  и мониторингу окружающей среды; службой госстатистики; службой  по экологическому, технологическому  и атомному надзору.

       Последнее  звено системы федеральных органов  исполнительной власти – федеральные  агентства. Они представляют собой  орган, который осуществляет деятельность  в определенной сфере госуслуг, управляющий госимуществом и  занимающийся применением правовых  функций, за исключением контроля  и надзора.

Президенту подчиняются Главное управление специальных программ Президента РФ и Управление делами Президента РФ.

          Основную часть федагентств включили  в состав федеральных министерств. К примеру, Министерство природных  ресурсов имеет 3 федеральных агентства: водных ресурсов, лесного хозяйства  и по недропользованию. Еще два  их федеральных агентства –  по атомной энергетике и космическое  агентство – самостоятельные, ими  заведует Правительство РФ.

          Главой федерального агентства  является генеральный директор.

         Федеральные службы и агентства  опираются на Конституцию РФ, федеральные законы, указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, а также на положения о них, утверждаемые Президентом или Правительством РФ.

          В федеральных службах и агентствах  образуются коллегии, которые утверждает  Правительство России. Здесь ситуация  обстоит так же, как и в Правительстве.

          Органы исполнительной власти  субъектов Федерации являются  вторым уровнем исполнительной  власти.

          Стоит отметить, что система органов  исполнительной власти в разных  субъектах РФ неодинакова. Различия  можно наблюдать, как в количестве  составляющих органов, так и их  в организационно-правовых формах. Разделяют органы исполнительной  власти общей, отраслевой и межотраслевой (специальной) компетенции.

          Систему и правовые формы органов  исполнительной власти в республиках  определяют их конституции, законы  и иные акты; в других субъектах  Федерации – в краях, областях, городах федерального значения  и автономных образованиях –  их уставы, которые принимаются  в соответствии с президентскими  законами и указами.

          К органам общей компетенции  относят:

          правительства республик и других  субъектов РФ, которые образуются  представительными органами госвласти  или при сочетании выборности  глав правительств и назначений  на должности других членов  правительств;

          администрации краев, областей, городов  федерального значения, автономных  областей и автономных округов.

          В республиках система организации  исполнительной власти может  быть построена различным образом. Всего на территории России  существует 6 разных систем.

          Первая – когда глава республики (президент) является также и председателем  правительства своего региона (республики  Бурятия, Коми).

          Вторым способом организации  исполнительной власти является  такая система, когда кабмин республики (правительство) – исполнительный и распорядительный орган государственной власти республики, подчинен главе республики (республики Башкортостан и Татарстан).

         Третий вид организации исполнительной  власти – когда президент республики  – это высшее должностное лицо  данного субъекта Федерации (Якутия, Чувашия).

         Четвертым видом организации  является такая система, в которой  президент республики имеет полномочия  главы исполнительной власти (республики  Тыва и Северная Осетия-Алания).

          По еще одной системе в республике  существует коллегиальное формирование  и организация исполнительной  власти. В таком случае правительство  республики формирует депутатский  корпус (Удмуртия), а исполнительный  орган власти – это коллегия, образующая правительство республики (Госсовет в Республике Дагестан).

          Последним видом системы организации  исполнительной власти в республике  является такая схема, при которой  президент субъекта РФ является  главой республики и ее высшим  должностным лицом (республики Калмыкия. 

Глава 2 Федеральные органы исполнительной власти

2.1 Президент Российской Федерации

Теоретики не прекращают споров по поводу включения Президента Российской Федерации в систему органов исполнительной власти. Правовой статус Президента остается неопределенным, так как статьи 10 и 80 Конституции Российской Федерации не относят данный орган ни к одной из ветвей государственной власти. По одной из точек зрения он стоит над тремя ветвями власти и не принадлежит ни к одной из них. У Президента имеются полномочия исполнительной власти, но он не входит в систему ее органов. Согласно другому мнению, законодательная власть сосредоточена в руках парламента, судебная принадлежит судам, исполнительная - Правительству, а Президент РФ имеет собственную форму власти - президентскую.

       Нельзя не согласиться, что Президент Российской Федерации наделен достаточно широкими полномочиями. Однако обе вышеназванные теории в корне противоречат существующему принципу разделения властей. Самой оптимальной нам представляется третья точка зрения, по которой Президент РФ, формально являясь главой государства, входит в то же время в систему исполнительной власти (Коренев А.П., Овсянко Д.М.) и его можно рассматривать как главу исполнительной власти (Баглай М.В.). В результате появилось такое понятие, как "фактический глава исполнительной власти" (А.П. Агапов).

        Президент РФ может руководить госадминистрацией как через правительство, так и напрямую. В области исполнительной власти он обладает обширными полномочиями, которые распространяются на всю сферу государственного управления. В соответствии с Конституцией РФ (статьи 80-90) и федеральными законами, он определяет внутреннюю и внешнюю политику страны, создает органы исполнительной власти, определяет содержание и главные направления деятельности ее системы. Президент назначает (с согласия Госдумы) или увольняет Председателя Правительства и самолично ставит на должность или смещает с нее любого из членов Правительства. Президент может быть Председателем на каком-либо из заседаний Правительства. В его власти отменить тот или иной акт, принятый подконтрольным и подотчетным ему Правительством РФ. Президент является прямым руководителем целого ряда ведомств госадминистрации: свыше четверти федеральных органов исполнительной власти (16 из 58) находятся в непосредственном подчинении Президенту РФ.

          Все вышеперечисленное – далеко не полный перечень полномочий Президента в сфере исполнительной власти, дает нам основания полагать, что главой исполнительной власти в России является именно Президент РФ, а не Председатель Правительства или само Правительство РФ.

          Государственная администрация – это система федеральных органов исполнительной власти, которая включает в себя государственные институты различных организационных правовых форм. Содержание данной системы показательно можно проследить через структуру ее организационных элементов, то есть через конкретный перечень органов исполнительной власти различных организационно-правовых форм, которые действуют в определенный период времени. Данная структура может видоизменяться в зависимости от изменения целей и приоритетов социально-экономического развития, госполитики в отношении отдельных отраслей управления. Она определяется указами Президента РФ о структуре федеральных органов исполнительной власти.

          В соответствии с Указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. № 1176на федеральном уровне действуют органы исполнительной власти таких организационно-правовых форм, как министерства РФ, госкомитеты, федеральные комиссии, федеральные службы, российские агентства, федеральные надзоры.

          Министерство РФ – является органом исполнительной власти, который проводит госполитику и осуществляет управление в определенной сфере деятельности, а также координирует в случаях, очерченных законодательством, деятельность других федеральных органов исполнительной власти в этой сфере. Министерством управляет федеральный министр, который также является и членом Правительства РФ.

           Госкомитет РФ и федеральная комиссия РФ являются такими органами федеральной исполнительной власти, которые коллегиально осуществляют межотраслевую координацию по вопросам, находящимся в их ведении, а также проводят функциональную регулировку в определенной сфере деятельности. Во главе каждого государственного комитета и федеральной комиссии РФ стоит свой председатель, назначаемый и освобождаемый от должности Правительством РФ.

          Федеральная служба России, российское агентство, федеральный надзор России – это федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие) функции в определенных сферах ведения. Во главе Федеральной службы стоит руководитель (директор), российского агентства – генеральный директор, федерального надзора - начальник. Руководители всех вышеназванных органов назначаются и освобождаются от должности российским Правительством, за исключением руководителей тех органов, которые находятся в ведении Президента РФ.

           Территориальные органы министерств и ведомств России – это органы исполнительной власти, которые создаются Государственным комитетом, Министерством обороны, Министерством юстиции, Министерством иностранных дел, Госатомнадзором и многими другими федеральными органами. Территориальные структурные подразделения федеральных органов носят названия главных управлений или просто управлений. Возглавляет их начальник, которого назначает и освобождает от должности руководитель соответствующего федерального органа исполнительной власти, согласовывая данное действие с главой исполнительной власти соответствующего субъекта Федерации. Их деятельность опирается на Конституцию РФ, федеральные законы, указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, а также правовые акты управления соответствующего федерального органа исполнительной власти. В свою очередь, Правительство создает и организует деятельность территориальных органов. Кроме того, Правительством же определяется и размер ассигнований на их содержание. Главы исполнительной власти субъектов РФ вправе выносить предложения по вопросам деятельности этих органов к рассмотрению Президента и Правительства России.