Мировой судья в административном процессе

Содержание

Введение………………………………………………………………………..…3

Глава 1. Конституционно-правовой институт мировых судей…….. 9

1.1.Становление и совершенствование  института мировых судей………….... 9

1.2.Мировые судьи в правовых  системах зарубежных стран и  РФ…………..24

1.3.Административно-процессуальный  статус мирового судьи в производстве  по делам об административных  правонарушениях…………………………...29

Глава 2. Мировой судья в административном процессе …………..41

2.1. Проблемы совершенствования  законодательства об административных правонарушения……………………………………………………….………...41

2.2. Обобщение практики  по производству об административных правонарушениях………………………………………………………………..53

Заключение……………………………………………………………….59

         Список используемых источников и литературы……………………..61

Введение

Актуальность темы исследования. Одним из направлений формирования жизнеспособной российской государственности является создание и развитее института мировых судей, как части судебной системы Российской Федерации

Проблема изучения статуса мирового судьи в административном процессе обусловлена необходимостью:

1) проведения научно-теоретического  исследования станса мирового  судьи,

2) изучения проблем, связанных  с формированием и функционированием  данного института,

3) выявлением назначения  мировой юстиции в административном  процессе,

4) исследованием достаточности  норм административно-процессуального  законодательства, регулирующих статус  мировых судей,

5) разработки принципов  организации и работы органов  мировой юстиции.

Представляется, что проблемы правового положения мирового судьи в административном процессе связаны с существующими пробелами в научных исследованиях в данной сфере. В научной литературе не уделяется должного внимания исследованиям, связанным со статусом мирового судьи, хотя роль подобного института огромна, так как важнейшей задачей деятельности мировых судей является осуществление правосудия, те разрешение споров и конфликтов между гражданами, организациями и государством. Главными причинами такого положения, на взгляд автора, является недостаточность нормативно-правовой базы, четко регламентирующей права и обязанности мирового судьи, а также молодость этого института судебной системы.

Вместе с тем, современное законодательство накопило достаточную нормативную базу, позволяющую на основе критического анализа определить роль, функции, принципы образования и эффективность мировой юстиции в административном процессе, среди которых выборность мировых судей является одним из основополагающих принципов. Однако, идея института выборности мировых судей не была реализована в судебной реформе начала 90-х годов XX века.

Многие вопросы, возникающие при функционировании института мировой юстиции, пока не нашли своего решения. Это проблема большой загруженности мировых судей, нехватки персонала, отсутствие четких норм, регулирующих процессуальные сроки и разграничивающих меру ответственности в различных отраслях российского законодательства. Серьезным пробелом в законодательстве является то, что законодательство о мировых судьях не содержит понятие "организационное обеспечение деятельности мировых судей".

Процесс рассмотрения дел об административных правонарушениях должен проходить на основе четко установленных принципов. Однако, в деятельности мирового судьи проблемой является отсутствие законодательного регулирования тех или иных принципов (например, принципа гласности судебного разбирательства).

К сожалению, нормы КоАП РФ не позволяют четко выделить нормативно-правовые акты, определяющие порядок производства по делам об административных правонарушениях. Возможно, такое положение связано с особенностями Кодекса об административных правонарушениях, в котором присутствуют как материальные, так и процессуальные нормы права.

Нормы, определяющие процессуальное положение мирового судьи при рассмотрении дела об административном правонарушении, можно найти в Конституции Российской Федерации, Федеральном конституционном законе «О судебной системе Российской Федерации», Федеральном законе «О мировых судьях в Российской Федерации», и лишь отчасти в КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним региональных законах.

Таким образом, актуальность изучения данной темы объясняется недостаточностью исследования вышеизложенных вопросов и необходимостью, в связи с этим, внесения правовой определенности в содержание понятия правового статуса мирового судьи в административном процессе и рекомендаций по совершенствованию деятельности мировых судей.

Цель исследования. Основной целью дипломной работы является изучение основ и теоретическое обобщение законодательного регулирования положения мирового судьи в России и разработка предложений, направленных на повышение эффективности функционирования института мировых судей, проведении комплексного, системного анализа конституционно-правовых основ института мировых судей и выработке рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства.

Указанная цель предопределила необходимость решения следующих задач:

• определить место и роль мирового судьи в административном процессе,
• сформулировать понятие правового статуса мирового судьи, определить соотношение данного института с положением судей других уровней судебной системы,
• проанализировать роль правового статуса мирового судьи в реализации правосудия на территории Российской Федерации,
• выявить основные формы выражения статуса мирового судьи в административном судопроизводстве,
• рассмотреть на основе действующего законодательства особенности, структуру и содержание правового статуса мирового судьи,
• провести сравнительный анализ зарубежного законодательства о статусе мировых судей для определения возможных путей регулирования рассматриваемого вопроса в России,
• исследовать проблемы реализации правового статуса мирового судьи в административном судопроизводстве.

Степень научной разработанности темы исследования. Проблемы правового статуса суда в административном процессе затронуты в работах Э.Н. Ренова, И.В. Пановой, В.Д. Сорокина, А.Б. Агапова, Д.Н. Бахраха, И.И.Великошина, А. М. Гармаша и некоторых других ученых.

Некоторые аспекты статуса суда в административном процессе рассматривались, в частности, в работах А.Б. Агапова, И.И. Великошина, Н.В. Сухаревой, О.В. Пановой. В данных исследованиях рассматривались общие положения формирования и развития правового статуса суда. Вместе с тем, отсутствуют комплексные научные работы, выполненные в рамках административного права, исследующие вопросы правового статуса мирового судьи в административном процессе.

Теоретическую основу дипломной работы составляют труды отечественных ученых, внесших существенный вклад в разработку отдельных проблем административного процесса в целом и правового статуса судьи в административном процессе, в частности А.П. Алехина, Б.Н. Габричидзе, И.А.Галагана, А А Демина, Е В Додина, Ю М Козлова, П И Кононова, С. Г. Павликова, И. В. Пановой, Г. И. Петрова, Н. Н. Полянского, Ю.Н. Старилова, В.Д. Сорокина, М.В.Сухаревой и других ученых.

Общетеоретической основой исследования послужили работы С.С.Алексеева, Н. В. Витрука, А. М. Гармаша, В.М. Горшенева, А.В. Малько, Н.И. Матузова, Ю.И. Мельникова, Л.Л.Попова, В.Н.Протасова и других ученых.

Объектом исследования выступают общественные отношения, связанные с возникновением, развитием, функционированием института мировых судей в административном процессе.

Предметом исследования выступает научный анализ проблем теории и практики деятельности мирового судьи, включающих в себя историю возникновения, понятие, внутреннее содержание, внешние формы выражения, а также роль правового статуса мирового судьи в административном процессе.

Методологическую базу дипломной работы составляют как общенаучный диалектический метод познания, так и иные методы познания. Большое внимание уделено таким методам, как анализ и синтез, исторический, формальнологический, сравнительно-правовой, структурно-системный, статистический и др.

Эмпирическую основу исследования составили статистические данные о делах, рассмотренных федеральными судами общей юрисдикции и мировыми судьями, данные статистики, материалы научно-практических конференций, отдельные постановления Совета судей Российской Федерации, а также результаты экспертного опроса 100 мировых судей и работников аппаратов мировых судей.

В работе определены понятие и сущность института мировых судей в Российском государстве. Проанализированы основные этапы его становления в России. Уточнены основные дискуссии по законодательному регулированию организации и деятельности мировых судей. Исследован опыт регулирования субъектами Российской Федерации порядка и условий назначения мирового судьи, а также практика определения на региональном уровне юрисдикции мировых судей.

Обосновываются предложения по установлению в федеральном законодательстве пределов правового регулирования субъектами Российской Федерации юрисдикции мировых судей по делам об административных правонарушениях, по порядку и условиям назначения мирового судьи, а также регулированию субъектами Российской Федерации финансового и материально-технического обеспечения деятельности мирового судьи и его аппарата.

Структура работы. Данная работа состоит из введения, двух глав, разделенных на параграфы, заключения и списка использованных источников. 
Глава 1. Конституционно-правовой институт мировых судей

1.1.Становление  и совершенствование института  мировых судей

Сложное, многогранное явление, каким является институт мировых судей, в силу своей значимости нуждается в комплексном исследовании в различных аспектах.

Принято считать, что, прежде чем приступать к такому комплексному исследованию того или иного правового института, определению его места, роли и поставленных перед ним задач, важно правильно установить причины его возникновения, проследить исторические этапы его развития, определить основные дефиниции, выявить те отличительные черты, которые выделяют его из группы других однородных правовых институтов.

Обращение к истории зарождения и функционирования мировых судей также вполне уместно и для объективной, всесторонней оценки обоснованности восстановления этого института в судебной системе России. Только такой подход позволит глубже проникнуть в сущность института мировых судей, рассмотреть сущностные признаки и дать его определение.

В реальной жизни понятие «мировой судья» нередко воспринимается как производное от слова «мировой», как синоним слова «всемирный», полагая при этом, что речь идет о каком-то международном органе. К сожалению, точными представлениями о формах и содержании института мировых судей не всегда обладают даже юристы-профессионалы, поскольку институт мировых судей не был на протяжении десятилетий в поле зрения российских ученых.

Более того в зарубежной литературе для обозначения анализируемого явления используется несколько терминов: «Justice, Magistrate» (мировой судья); «Justice of the Peace», «Lay justice» (мировая юстиция); «Magistrates Court» (мировой суд). Чаще всего эти термины употребляются как синонимы, хотя и имеют свои индивидуальные смысловые оттенки. Так, например, в Англии термин «Magistrate» противопоставляется термину «Justice», как, соответственно, платный мировой судья - мировому судье, выполняющему свои обязанности без вознаграждения. В юридической литературе также правомерно утверждалось, что термин «мировой» следует считать производным от понятия «мир» в значении «порядок, спокойствие» (английское «Peace», французское «Paix») .

Разнообразие русского языка, его богатство ставит нас в затруднительное положение при попытке точно истолковать понятие «мировой» применительно к суду. Так, в Словаре русского языка под редакцией А.П.Евгеньевой предлагается 13 значений слова «мир» и 6 значений слова «мировой». Причем в определении понятия «мировой судья» авторы словаря подчеркивают, что это судья, разбирающий мелкие уголовные и гражданские дела. Но почему он носит такое наименование? Поместив мирового судью в одну словарную статью с мировой сделкой (разрешение спора мирным путем, полюбовно, без суда), авторы указывают нам направление ответа на поставленный вопрос.

В словаре С.И.Ожегова понятие «мировой суд» (идентичное ранее упомянутому) иллюстрирует статью, где слово «мировой» определяется как «относящийся к установлению мирных отношений между спорящими сторонами»1 .

Пожалуй, большинство современных ученых и практиков, пишущих на темы мировой юстиции, подразумевают под мировым судом именно суд по мелким делам, рассматривающий их в порядке примирения, склоняющий стороны к мировому соглашению.

Следует отметить, что такое толкование понятия «мировой судья» не расходится и с отечественной дореволюционной традицией. Идея о мировом судье как судье совести, примирителе сторон, была сформулирована в актах судебной реформы 1864 года одним из их авторов - С.И.Зарудным. Нам, так же как, и С.В.Лонской , представляется, что в этой теории содержалось существенное противоречие. В концепции С.И. Зарудного была предпринята попытка совместить правосудие как государственную деятельность и третейский суд как самодеятельность общества. Однако создание такого «кентавра», как представляется, невозможно. Любая комбинация будет представлять собой либо участие общественности в делах правосудия (а формы этого участия давно известны), либо утрату публичного характера правосудия и перевод его исключительно в сферу частного права, что равнозначно исчезновению правосудия как такового. Указанное противоречие судебные уставы так и не разрешили, пока тезис об особом характере мировых судов не был снят комиссией по пересмотру Судебных уставов (комиссией Н.В. Муравьева) в 1890-е годы.2

Институт мировых судей не является новым для российской правовой системы. Он был известен еще праву Российской Империи. В научных исследованиях и публикациях, посвященных этапам формирования института мировых судей, принято подразделять историю становления института мировых судей в России, действовавшего до революции 1917 года, на три этапа. Представляется вполне обоснованным такой подход исследований к определению процесса становления института мировых судей в России как к историческому явлению, проходящему в своем развитии закономерные этапы.

Первый этап характеризуется учреждением и деятельностью аналогов классической модели мировой юстиции, обсуждением проектов судебной реформы (XVI в. - начало 1860-х гг.).

Второй этап - это учреждение и деятельность института мировых посредников также по классическому образцу, но со специальными функциями, связанными с переходным периодом в освобождении крестьянства (1861-1874 гг.), причем последние 10 лет - параллельно с мировыми судьями.

Третий этап представляет собой учреждение и деятельность института мировых судей (1864-1917 гг.), в эволюции которых также можно выделить два периода: 1) период становления (1864-1881 гг.) и 2) период ревизии Судебных уставов (1881-1917 гг.).

Сегодня следует дополнить эту классификацию развития института мировых судей в России как единого исторического процесса четвертым этапом, который начался в 1998 году принятием Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации» и продолжается до сих пор. Этот этап характеризуется созданием мирового судьи, признаваемого судьей субъекта Российской Федерации, но одновременно включенного в единую судебную систему Российской Федерации.

Появление мировых судей в России связано с периодом правления Ивана IV (Грозного), в процессе которого в 1539 году по челобитию самого населения конкретных местностей даровало общинам в форме губных грамот право самим выбирать людей для поимки и наказания разбойников, установив для каждого города и каждой волости по 3 или 4 человека губных старост. Дрожжин В. отмечает, что предписывалось в губные старосты выбирать «только лучших людей и детей боярских и дворян, которые были бы пригожи к этому, душою прямы, животом (имуществом) прожиточны и в грамоте горазды»1. Службу губные старосты, которых выбирали все сословия целыми уездами, несли безвозмездно, не взимая с населения судебных пошлин. По ходатайству общин с 1552 года эта форма отправления правосудия расширилась еще больше - должностей судей профессионалов того времени - кормленщиков-наместников и волостей — стали повсеместно замещать выбираемые только крестьянами, причем - отдельно по каждому городу, посаду или волости излюбленные судьи, им поручались дела гражданские и маловажные уголовные.

В России вплоть до XVIII века не существовало специальных судебных учреждений. Полномочиями по отправлению правосудия в те времена обладали главы административно-территориальных образований. Естественно, что подобная ситуация приводила к различного рода злоупотреблениям, и уже в конце XVII - начале XVIII веков стала очевидной необходимость коренного изменения системы судебных органов в России. Первым подобную попытку предпринял царь Петр I, который после поездки по странам Европы приступил к осуществлению реформаторских замыслов.

К тому времени в европейских странах уже существовали обособившиеся от других органов суды. Монархи в этих странах под влиянием собственного опыта или идей, высказывавшихся передовыми мыслителями, «созревали» или уже «созрели», чтобы понять, что негоже им быть высшими судьями в своих государствах. Первыми в Европе такой вывод сделали английские монархи. Затем подобные настроения стали проникать и в умы других правителей. Фридрих-Вильгельм I (прусский король), например, грозил повесить «без пощады, рядом с собакой» каждого, кто посмеет обратиться к нему с жалобой на решенные судами дела. Хотя эта угроза прозвучала в 1739 году, т.е. намного позже, чем Петр I посетил европейские страны, она весьма выразительно отражала вполне определенные умонастроения.

22 декабря 1718 года в своем  указе Петр І, в частности, писал: «Понеже челобитчики беспрестанно  Его Царскому Величеству докучают  везде, во всяких местах, не для  покою; и хотя с их стороны  легко рассудить можно, что всякому  своя обида горька есть и  несносна, но притом каждому рассудить  же надлежит, что такое их множество, и кому бьют челом одна персона  есть, и та коликими воинскими  и прочими несносными трудами  объята, что весьма известно; и  хотя бы и таких трудов не  было, то возможно ли одному  человеку за так многими усмотреть?»  Примерно тогда же он запретил  своим воеводам вмешиваться в  дела судебные.

Но это лишь первые шаги, от которых он же вскоре отказался, продолжая вмешиваться лично в судебные решения, а в 1722 году вновь вверил такое вмешательство своим воеводам и губернаторам.

Начало 90-х годов в России было ознаменовано яркими политическими событиями и большими изменениями в культурной и общественной жизни страны. С принятием 12 декабря 1993 г. новой Конституции Российской Федерации3 открылся новый этап для построения демократического общества и создания правовой базы Российского государства. В соответствии со ст. 18 этого главного закона страны: «права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием». Это положение Конституции и обуславливало основной вектор развития всего законодательства. Стартовый механизм  для создания новых материальных и процессуальных законов, направленных на защиту граждан, был «запущен». Лишь в начале  ХХI столетия Россия подошла к одному из важных своих проектов, связанных с формированием новой судебной системы. Практически одновременно подготавливались несколько процессуальных кодифицированных актов, регламентирующих работу судов общей и арбитражной юрисдикции. Но, если нормативно-правовой фундамент для отправления правосудия в этих судах уже «стоял» и принятие этих кодексов не представляло большой проблемы, то проблему формирования административных судов и административного судопроизводства предстояло еще решить. Это был важный шаг по пути не только к совершенствованию судебной системы и реализации положений ст.ст. 46, 118, 126 Конституции Российской Федерации4 и ст.ст. 1, 19 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации»5, но и движение к укреплению авторитета государства, провозгласившего высшей ценностью права и свободы гражданина.

В соответствии со ст. 118 Конституции Российской Федерации правосудие в России осуществляется посредством конституционного, гражданского, уголовного и административного судопроизводства. Актуальность вопроса о необходимости учреждения в России государственного «специализированного» органа, который будет осуществлять рассмотрение и разрешение дел, возникающих из административных правоотношений, очевидна. Вместе с тем, вопрос о статусе этого органа вызывает большие споры. Нужно ли создавать отдельное звено в рамках судебной системы или формирование органов будет функционировать в системе судов общей юрисдикции? На эти и другие вопросы, базирующиеся на реализации ст. 118 Конституции Российской Федерации по осуществлению административного судопроизводства, нет однозначного ответа до настоящего времени.

Для понимания проблемы формирования любой современной национальной системы правосудия особое значение имеет история развития общества того или иного государства. Формирование системы судов и процессуальные правила рассмотрения в них дел, например, в Германии, Франции, Италии в корне отличаются от системы судов и процессуальных актов в США, Канаде или Японии. Законодательство любого государства неразрывно связано с политическими событиями, происходящими на определенных этапах его развития. Российское общество имеет свою историю развития, которая, безусловно, оказывала влияние на формирование своего законодательства и судебную систему.

Если говорить об истоках формирования административного судопроизводства, то следует отметить позитивные шаги, предпринятые в рамках проводимой в России реформы 1864 г., когда был декларирован принцип разделения властей («власть обвинительная отделяется от судебной»)6. К сожалению, исторические политические события 1917 г. не позволили воплотить в жизнь многие передовые реформаторские идеи по созданию административного правосудия, да и сам вопрос формирования административного судопроизводства в советский период не мог быть актуальным. Это был период становления системы советских судов, которые ориентировались на декларативный тезис: «власть всегда права».

Развитие современного судопроизводства последнего столетия в нашей стране и, связанные этим, проводимые судебные реформы историки условно разделяют на три периода:

1. 1917 г – 1953 г. (период, когда деятельность судов была безраздельно подчинена железной воле партийных и государственных органов);
2. 1953 г. – 1993 г. (период, когда суд и прокуратура чуть в меньшей степени, чем прежде были зависимы от власти);
3. 1993 г. – по настоящее время (с момента принятия Конституции Российской Федерации, т.е. период, когда государство взяло курс на построение демократического общества, и провозгласило принцип «разделения властей»).7

Именно с этого последнего периода административисты вновь обратили внимание на проблемы формирования административного судопроизводства в России, подготовив, таким образом, платформу для законодательных инициатив по разработке проектов законов «Об административных судах» и Кодекса об административном судопроизводстве. Однако сама идея формирования отдельных органов, осуществляющих правосудие по делам, возникающим из административных правоотношений, была поддержана не всеми учеными-цивилистами. И, прежде всего, была подвергнута критике кодифицированная система процессуальных правил, по которым административные суды должны были бы рассматривать подведомственные им дела.8

Мнения «административистов» также разделились. Принятые новые конституционные положения требовали фундаментального сравнительно-правового анализа о формах осуществления судебной власти в России и комментирования понятийного аппарата четырех видов судопроизводств: «конституционного», «гражданского», «административного» и «уголовного», а также приведения в соответствие всей терминологической базы российского законодательства, содержащейся в самих законах, определяющих порядок каждого из указанных видов судопроизводства. Можно ли, применив сравнительный метод, однозначно сделать вывод о том, что уголовным процессом считается уголовное судопроизводство, гражданским процессом – гражданское судопроизводство, конституционным процессом – конституционное судопроизводство и административным процессом – административное судопроизводство? К сожалению, и на этот вопрос не найден однозначный ответ. Административный процесс имеет совершенно иную структуру и процессуальные нормы, регулирующие судебное рассмотрение и разрешение дел, возникающих из административных правоотношений, это лишь одна из составных частей процесса. Наряду с этой частью процессуальных норм существует и нормативная база по досудебной регламентации разрешения «административных конфликтов», и система норм по порядку разработки и принятия нормативных и ненормативных актов, и процессуальные нормы, регулирующие повседневную деятельность органов исполнительной власти. Поэтому в этом контексте толкования, что термин «административный процесс» будет тождественен «административному судопроизводству» представляется нам сомнительным.

Административный процесс базируется на трех «китах»:

• нормотворческий процесс (процесс, регламентирующий нормотворческую деятельность органов исполнительной власти);
• процедурный процесс (процесс, регламентирующий повседневную управленческую деятельность органов исполнительной власти);
• юрисдикционный процесс (процесс, регламентирующий рассмотрение и разрешение дел, возникающих из административно-правовых правоотношений).

Таким образом, именно в рамках административно-юрисдикционного процесса рассматриваются административные споры. В настоящее время, как было упомянуто ранее, в России отсутствует специализированный орган по рассмотрению таких правовых конфликтов и единая система правил их рассмотрения. Досудебное рассмотрение спора осуществляется в рамках соответствующего органа исполнительной власти в соответствии c административными регламентами, нормами отраслевого законодательства и др. Судебное рассмотрение дел, возникающих из административно-правовых отношений, осуществляется в судах общей и арбитражной юрисдикции на основании Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации9 и Арбитражного процессуального кодекса российской Федерации10.

Проблема досудебного урегулирования административного спора достаточно актуальна. Однако, до тех пор, пока:

• не будет работать механизм персональной ответственности каждого конкретного должностного лица за принятие незаконного решения, действия (бездействие),
• не будет «включено» в повседневную практику частное определение суда,
• не будет систематизировано и унифицировано процессуальное законодательство, регламентирующее процедуру рассмотрения административных споров в досудебном порядке,
• не будут реализованы на практике принципы состязательности процесса с участием должностного лица и равенства «спорящих сторон» перед законом,
• суды, осуществляя правосудие по административным спорам, будут перегружены.

Сила власти — в доверии к ней. На сегодняшний день авторитет власти подрывается должностными лицами всех уровней. «Показательные процессы по коррупционным делам» не способствуют укреплению веры в реализацию принципов справедливости и равенства субъектов административного правоотношения перед законом, неотвратимости наказания за допущенные нарушения при принятии нелегитимного решения, действия (бездействия) в досудебном процессе.

Вместе с тем, введение обязательности досудебного урегулирования административных споров при правильном подходе, с учетом выявления системных ошибок российской практики рассмотрения и разрешения споров в органах исполнительной власти, с учетом достижения мировых стандартов правосудия, осуществляемого по делам, возникающим из административных правоотношений, представляет для российского общества большой интерес. Принцип оперативности и доступности процесса в условиях досудебного урегулирования обеспечивал бы гражданам и организациям своевременное рассмотрение и восстановление нарушенных прав, если таковое нарушение было бы выявлено. Суды получили бы возможность уделять больше внимания сложным делам, которые, действительно, имеют неоднозначное решение и требуют особого подхода к оценке доказательств, назначения экспертизы и проч.