Модели местного самоуправления в зарубежных странах и в Российской Федерации

МИНИСТЕРСТВО  ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РФ

ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

«ИЖЕВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ТЕХНИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ» 

                      Факультет Экономика, право и гуманитарные науки 

Кафедра «Правовое регулирование экономических  отношений в                         промышленности» 
 
 

                                               КУРСОВАЯ РАБОТА 

по дисциплине по дисциплине «Муниципальное право  России»

Модели  местного самоуправления в зарубежных странах  и в Российской Федерации. 
 
 
 

Выполнил:

Научный руководитель: к.и.н., доцент

М.В.Тенсин 
 
 
 

Ижевск

2011

      Содержание  

Введение  ………………………………………………………………                  3

Глава I. Основные модели местного самоуправления………………                 4

1.1 Англосаксонская модель …………………………………………                 4

1.2 Континентальная  модель…………………………………………                  5

Глава II. Система МСУ в Германии и Японии……………………...                  7

2.1 Муниципальное  самоуправление в Германии…………………..                  7

2.1.1 Структура  органов местного самоуправления………………..                  9

2.1.2 Полномочия органов местного самоуправления и методы муниципальной деятельности…………………………………………              11

2.1.3 Надзор  за деятельностью органов местного  самоуправления...              17

2.2 Муниципальное самоуправления в Японии………………………             18

Глава III. Сравнительный анализ организации местного самоуправления в Германии и России…………………………………………………… .              24

Заключение……………………………………………………………..               29

Список  литературы…………………………………………………….               30 

      Введение 

     Мировая практика дает огромное разнообразие организационных и экономических решений в области местного самоуправления. Это разнообразие принципиально важно. Если ряд органов местного самоуправления примет неверные решения, в условиях демократии и свободного обмена опытом общая «цена ошибки» все равно меньше, а устойчивость системы выше, чем если государство, пытаясь централизованно решать вопросы местного значения, допускает одну маленькую ошибку. И политики, и ученые согласны в том, что «коммунальная глупость – не аргумент, чтобы государство брало на себя все сферы деятельности».

     Среди актуальных проблем развития современной  России особое место занимает становление  местного самоуправления как важнейшего института в сложившихся демократических  обществах. Россия не первое и не последнее  государство в мире, ведущее поиск  форм и методов разумного соединения интересов государства и его  территориальных сообществ.

     За  рубежом накоплен огромный опыт организации  местного самоуправления, и он может  быть использован в России.

     Целью работы является попытка разобрать  зарубежный опыт, рассмотреть основные модели местного самоуправления, сравнить их с действующей в России системой МСУ.

     В первой главе дается общая характеристика местного самоуправления рассматривается Европейская Хартия местного самоуправления, на которой строится законодательство, касающееся местного самоуправления в современной Европе, в том числе и в РФ. Подробно исследованы две главенствующие на сегодняшний день модели организации местного самоуправления в мире - англосаксонская и континентальная. Они рассмотрены на примерах, Германии. Проводится сравнительный анализ российской системы местного самоуправления с зарубежными. Разобран также опыт реформ местного самоуправления в странах запада, приведены типичные ошибки, которые совершаются при попытке применить этот опыт в РФ.

     Во  второй главе разбирается система  МСУ в Германии и Японии. При  рассмотрении Японии были рассмотрены  основные принципы на основании которых построено все МСУ.

     В третей главе проведен сравнительный  анализ МСУ в России и Германии.

     Целью моей работы является провести анализ местного самоуправления зарубежных стран: Германии, Японии.

     Задача: На основе данных провести сравнительный анализ местного самоуправления в России и Германии.  

      Глава 1. Основные модели местного самоуправления 

1. Англосаксонская модель

     Англосаксонская модель распространена в Великобритании,

     США, Канаде, Австралии и других странах  с англосаксонской правовой системой, где местные представительные органы формально выступают автономно  в пределах своих полномочий, без  прямого подчинения вышестоящим  органам. Для этой модели характерно то, что на местах нет уполномоченных центрального правительства, которые  бы опекали представительные органы, избираемые населением административно-территориальных единиц.

     Наряду  с представительными органами в  этих странах, особенно в США, непосредственно  населением избираются и некоторые  должностные лица администрации. Большими полномочиями здесь наделяются комиссии (или комитеты) местных представительных органов, играющие значительную роль в  подготовке и принятие отдельных  решений.

     Контроль  за деятельностью местных органов  управления в этих странах осуществляется через центральные министерства и через суд. По месту и роли местных органов в политической системе этих стран можно сделать  вывод, что они фактически являются составной частью государственного механизма.

     Термин  же "местное управление" служит для обозначения организации  и деятельности местных органов  и обычно указывает лишь на один из критериев их отличия от других государственных органов - на их местный (локальный) характер. В странах континентальной  Европы, франкоязычной Африке, Латинской  Америке, на Ближнем Востоке получила распространение так называемая континентальная (или французская) модель управления. Ее отличия от англосаксонской  базируются на сочетании прямого  государственного управления на местах и местного самоуправления. Эта модель зародилась во Франции.

     Англосаксонская модель распространена преимущественно в странах с одноименной правовой системой: Великобритании, США, Канаде, Индии, Австралии, Новой Зеландии и др. Ее черты:

• высокая степень автономии местного самоуправления, выборность, контроль прежде всего со стороны населения; отсутствие на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления;
• отсутствие местных администраций (органов государственной власти местного уровня).

     Основной  принцип здесь “действовать самостоятельно в пределах предоставленных полномочий” (в Великобритании полномочия предоставляются  парламентом страны, т.е. из «центра», в США – штатами, т.е. на региональном уровне). Выборные органы местного самоуправления в пределах закона, обычая, сложившейся  практики, судебного прецедента самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции государства. Государственное регулирование может осуществляться в косвенной форме, например, за счет принятия модельных законов, которые органы местного самоуправления могут вводить на своей территории с изменениями. Государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляется в форме судебного контроля. Средство влияния – государственные дотации.  

     1.2 Континентальная модель 

     Распространена  в странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия) и  в большинстве стран Латинской  Америки, Ближнего Востока, франкоязычной  Африки.

     Является  иерархической структурой, где происходит сверху передача различных директив, а снизу поступает информация, и где на государственные органы работают представители на местах. Данная модель характеризуется также  некоторой подчиненностью нижестоящих  местных органов самоуправления вышестоящим по структуре.

     Ее  черты:

• сочетание местного самоуправления и местных администраций (органов государственной власти местного уровня), выборности и назначаемости; определенная иерархия системы управления, в которой местное самоуправление является нижестоящим звеном по сравнению с вышестоящим государственным;
• ограниченная автономия местного самоуправления; наличие на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления.

     Ярким примером является Франция, где предусмотрено  местное самоуправление на уровне коммун, более крупные кантоны и округа являются местными уровнями государственной  власти, элементы самоуправления вновь  появляются на уровне департамента, чтобы  полностью смениться государственной  властью на уровне региона. Основным звеном местного самоуправления являются коммуны, каждая коммуна имеет свой представительный орган - совет и  мэра, избираемого из числа депутатов  совета. Мэр и депутаты муниципального совета, работающие на постоянной основе, образуют муниципалитет. В то же время  мэр является государственным служащим.

     Деятельность  мэра осуществляется под контролем  муниципального совета и под административным контролем комиссара республики. Последний также наблюдает за законностью принимаемых коммуной решений и в случае необходимости  обращается в суд за их отменой (т.е. в отношении муниципального совета принцип административного контроля уже не действует). В Германии, Австрии, Японии, в некоторых пост социалистических и развивающихся странах действуют  смешанные модели, вобравшие в  себя разные черты англосаксонской  и континентальной.

     «Сравнивая  англосаксонскую и континентальную  модели местного самоуправления, следует  иметь в виду, что в демократически развитых странах различия между  этими двумя моделями не носят  принципиального характера. Их современная  форма, во многом являющаяся результатом  проведенных реформ местного самоуправления, позволяет говорить об определенном сближении некогда весьма отличных муниципальных систем».

     Сущностные  черты для всех муниципальных систем, развивающихся в условиях демократии, – сохранение и развитие разнообразия форм местного самоуправления. Это справедливо и для тех стран, которые уделяют особое внимание соблюдению единых стандартов уровня жизни для жителей разных территорий. Например, в Германии, где коммунальное право – исключительная компетенция земель, существует множество различий между земельными Коммунальными конституциями. В стране действуют четыре модели организации местного самоуправления:

• «сильный мэр», занимающийся и местными вопросами, и исполнением государственных полномочий (французская);
• «сильный магистрат», избираемый Собранием депутатов и коллегиально осуществляющий исполнительную власть (северогерманская);
• «сильный директор» - глава исполнительной власти, избираемый коммунальным советом при том, что бургомистр несет в основном представительские функции (англосаксонская);
• «сильный совет», являющийся высшим органом власти общины, бургомистр является председателем совета и одновременно главой исполнительной власти (южногерманская).

     Попытки унифицировать структуру органов  местного самоуправления в Германии предпринимались неоднократно, но были признаны нецелесообразными. 

      Глава 2. Система МСУ в Германии и Японии 

     2.1 Муниципальное самоуправление  в Германии 

     ¹Федеральный уровень: На этом уровне Основным Законом ФРГ (§§1-3 ст. 28) установлено, что вопросы местного самоуправления находятся в компетенции федеральных земель, и Федерация не вмешивается в политику федеральных земель в отношении местного самоуправления. Согласно параграфу 1: “Конституционное устройство земель должно соответствовать основным принципам республиканского, демократического и социально-правового государства в духе настоящего Основного Закона. В землях, округах и муниципалитетах граждане должны иметь представительства, избранные путем всеобщих, свободных и равных выборов при тайном голосовании. В муниципалитетах выборный территориальный орган может заменяться муниципальным собранием”.

     В соответствии с параграфом 2: “Муниципалитетам должно быть предоставлено гарантированное  право разрешать в рамках закона все их местные дела под свою ответственность. Ассоциации муниципалитетов также  пользуются правом самостоятельности  в рамках их законных полномочий и  в соответствии с положениями  законодательства”. В 3-м же параграфе  “Федеральное правительство гарантирует  соответствие конституционного устройства земель основным правам и положениям, изложенным в §§1,2”. Таким образом, на федеральном уровне установлены  только основные права и гарантии местного самоуправления.

     Уровень федеральных земель: Конституции земель содержат подробные положения, регламентирующие форму и объем полномочий местных органов власти. Конституции земель должны соблюдать гарантии, предоставляемые ст. 28 Основного Закона. Столь значительное различие в компетенциях федерального уровня России и Германии в отношении местного самоуправления объясняется тем, что германское федеративное государство сложилось в результате объединения суверенных государств. Российская же Федерация складывалась путем передачи части полномочий федерального центра субъектам Федерации, находящимся только в процессе своего становления. Строго унифицированного порядка в организации власти на уровне федеральных земель не существует, потому этот порядок в различных землях может значительно отличаться.

     В частности, в некоторых федеральных  землях предусмотрен промежуточный  уровень власти (между органами власти федеральной земли и местным  самоуправлением). Этот уровень в  Германии называют средним уровнем. По правовому статусу органы власти среднего уровня представляют собой  территориальные подразделения  органов власти федеральных земель. Основная задача данного уровня государственной  власти федеральных земель, - обеспечение  контроля за соблюдением законодательства всеми нижестоящими уровнями власти.

     Таким образом, обязательная в любой системе  управления функция контроля выведена на отдельный (специализированный) уровень управления. Средний уровень установлен не во всех федеральных землях. Так, в частности, средний уровень власти установлен в Саксонии, где образовано 3 территориальных подразделения (округа) с центрами в Дрездене, Лейпциге и Чемнитце, и в Тюрингии, где образовано одно территориальное подразделение (округ) с центром в Веймаре.

     С определенной долей условности в  качестве аналога германского среднего уровня в России могут рассматриваться  образуемые в некоторых субъектах  Федерации территориальные подразделения  органов государственной власти субъектов Федерации (например, в  Свердловской области).

     Таким образом, в соответствии с законодательством  ФРГ основное регулирование отношений  в сфере местного самоуправления осуществляется на уровне федеральных  земель, т.е. конституциями, законами и  иными актами органов государственной  власти федеральных земель.

     Уровень района и городов  районного значения: Районы в Германии являются публично-правовыми корпорациями, объединением коммун (общин) и одновременно государственной административной единицей нижнего уровня.

     Распределение компетенции (задач) между районами, городами и общинами осуществляется по принципу, согласно которому выходящие  за местные рамки работы, которые  не могут быть выполнены общинами, осуществляются главным образом  районами, т.е. по принципу “снизу вверх”. Органы власти района формируются по тому же принципу, что и органы самоуправления в городах и сельских общинах.

     Населением  района избирается крейстаг - главный  орган районного самоуправления. Деятельность по решению вопросов местного значения в городах и на территории сельских общин имеет приоритет  по отношению к компетенции органов  власти районов. Таким образом, в  компетенцию районов входят задачи, решение которых необходимо в  интересах жителей района, но выходит  за пределы возможностей городов  и сельских общин.

     Таким образом, районы в Германии скорее являются над муниципальным уровнем, чем  нижним “этажом” государственной  власти. Основной задачей этого уровня управления является координация межмуниципального  взаимодействия и решение совместными  усилиями вопросов, выходящих за пределы  возможностей отдельных общин.

     Уровень городов и коммун (общин): Под немецким термином “город” в отношении местного самоуправления (в отличие от термина “город районного значения”) следует понимать относительно небольшой город в статусе базового (нижнего) уровня самоуправления.

     Общины  интегрированы в государственное  административное устройство земель и  являются его частью. Территории общин  представляют собой нижний уровень  государственно-административного  устройства.

      2.1.1 Структура органов местного самоуправления

     Структура местного самоуправления в городах  ФРГ состоит из двух основных ветвей власти – “законодательной” (представительной) и исполнительной, принципы организации  и взаимодействия которых основаны, как правило, на концепции сильной  исполнительной власти и достаточно унифицированы по всем территориальным  единицам (землям). Кроме того, каждая земля и многие города имеют свои специфические, закрепленные в земельном  и местном законодательствах (в  положениях об общинах), организационные  особенности, отражающие своеобразие  структуры, функций и способов избрания руководителей органов управления городами.

     Высшим  органом власти на местах являются городской совет или совет  общины. Это - муниципальное собрание, представительный орган, напрямую избираемый населением, так называемый “коммунальный  парламент”. В соответствии с Основным законом ФРГ, советы избираются жителями общины на пятилетний срок на основе публичных, прямых, свободных, равных и тайных выборов. Избирателями могут быть жители старше 18 лет, имеющие немецкое гражданство  и прожившие в городе (общине) не менее трех месяцев. Кандидаты  на выборы в совет обычно выдвигаются  различными политическими партиями. В соответствии с Законом о  выборах, кандидаты от политических движений должны быть старше 18 лет, прожить  в общине не менее шести месяцев, иметь немецкое гражданство не менее  года. Число членов совета зависит  от численности населения и колеблется в городах Германии от пяти до 93.

     Будучи  избранными, члены совета обладают свободным мандатом, т.е. исполняют  свои обязанности в рамках законов  в соответствии с их собственными убеждениями и исключительно  в целях общественного процветания. Они не ограничены какой-либо ответственностью, которая уменьшила бы их свободу  в принятии решений в качестве членов совета. На первом заседании  из нескольких кандидатур избираются председатель совета и его заместители (обербургомистр и бургомистры), которые  занимают свои должности в течение  срока полномочий совета. Члены совета выполняют свою работу на общественных началах, но имеют право получать компенсацию расходов в соответствии с их общественными обязанностями  и потерей заработка. Заседания  совета всегда открыты для публики. Время проведения, место и повестка дня публикуются в форме официального объявления в ежедневных газетах.

     Как высший законодательный орган общины, совет принимает решения по всем существенным вопросам, спектр которых  широк и многообразен: общественные расходы, увеличение объемов или  расширение сфер деловой активности, получение кредитов, обеспечение  безопасности, строительство новых  плавательных бассейнов, больниц, центров  досуга, домов престарелых, школ и  пр. В соответствии с правами, предоставленными общинам, совет осуществляет и свой собственный “бизнес” на основе местного (городского) законодательства. Он также  распоряжается использованием средств, выделяемых на поддержание чистоты и порядка в городе, уборку улиц, переработку отходов, водопотребление и водоочистку. Он может принимать решения по руководству городской исполнительной властью (администрацией), отслеживает исполнение своих решений. Для подготовки решений совет может создавать специальные комиссии из членов совета и привлекаемых специалистов.

     Вторым  важным органом управления в общине после городского совета являются органы исполнительной власти (городская власть или городская администрация), включающие избираемых или назначаемых, в зависимости  от типа структуры управления, руководителей  департаментов. Исполнительная власть отвечает за ежедневное оперативное  управление городом и за подготовку и выполнение решений городского совета. Администрация имеет право  оспаривать решения, противоречащие закону. В этом случае совет обязан пересмотреть свое решение. При повторном протесте исполнительной власти решение принимается  вышестоящими органами управления на уровне земель.

     Структура органов исполнительной власти в  Германии построена на единых для  всех земель принципах: вся городская  администрация разделена на департаменты, имеющие унифицированную нумерацию. Каждый департамент имеет вертикальную структуру. Администрация имеет  восемь основных департаментов: 1) общего управления; 2) финансов; 3) безопасности и поддержания порядка; 4) культуры и образования; 5) по делам молодежи; 6) строительства; 7) управления общественными  службами; 8) экономики и транспорта. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     2.1.2 Полномочия органов местного самоуправления и методы муниципальной деятельности

     Полномочия  органов местного самоуправления можно  разделить, в зависимости от сферы  компетенции, на две группы. К первой относится решение задач в  рамках собственной сферы компетенции, касающихся функционирования данной территориальной  единицы, т.е. задач местного самоуправления. Земельные инстанции могут осуществлять только правовой надзор за действиями органов муниципального управления при выполнении этих задач, но не контролировать целесообразность их действий.

     Эти задачи местного самоуправления в свою очередь подразделяются на обязательные (организация энерго- и водоснабжения, пожарной охраны, содержание зданий начальных школ, управления дорогами и т.п.) и добровольные (их община ставит перед собой сама с учетом своих финансовых возможностей, например, строительство спортивных сооружений, парков, музеев и т.п.).

     Ко  второй группе относится решение  задач в рамках порученной сферы  компетенции. Это, прежде всего, так  называемые государственные поручения  коммунальным структурам управления со стороны Федерации или земель. Они обычно касаются гражданской  обороны и регистрации военнообязанных.

     На  выполнение государственных поручений  распространяется неограниченный правовой и предметный надзор вышестоящих  органов. Нечто среднее между  задачами самоуправления и государственными поручениями представляет собой  выполнение обязательных задач по указанию. К ним относятся обеспечение строительного надзора, регистрация места жительства граждан и оповещение населения о грозящей опасности.

     Основными методами муниципальной  деятельности являются непосредственное регулирование и управление. Регулирующая деятельность - это выдача лицензий на право торговли, содержание различных предприятий бытового характера, кинотеатров, театров и т.д., разрешение на занятия промыслами, установление правил торговли, застройки, выделение земельных участков под строительство, установление правил поведения в общественных местах, дача разрешений или наложение запретов на проведение уличных шествий, митингов, демонстраций. Сюда же относится надзор в сфере охраны общественного порядка, противопожарной безопасности, санитарный надзор и т.д. Нормотворческая деятельность местных органов, как правило, ограничена, и часто для издания какого-либо акта требуется его утверждение вышестоящим органом либо представителем правительства.

     В зависимости от сфер деятельности муниципальных  органов их основные полномочия будут  в дальнейшем раскрыты по следующим  группам:

     1) полномочия в сфере финансово-экономической  деятельности;

     2) полномочия в области охраны  общественного порядка;

     3) полномочия муниципальных органов  в области коммунального обслуживания, застройки и благоустройства территорий и охраны окружающей среды (ОС);