Модернизация образования в РФ

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ………………………………………………………….……………….3

ГЛАВА 1. ФИНАНСОВЫЕ АСПЕКТЫ МОДЕРНИЗАЦИИ ОБРАЗОВАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ…………………………………………………………….4

1.1. Механизм финансирования системы общего образования: сущность и специфика.……………………………………………………………....................4

1.2. Нормативное бюджетное финансирование…………………......…....10

ГЛАВА 2. ДОВЕДЕНИЕ ГОСУДАРСВЕННЫХ ФИНАНСОВЫХ СРЕДСТВ ДО УНИВЕРСИТЕТОВ ……………………….…………………………………...……..15

2.1. Управление финансовыми  средствами на институциональном  уровне и проблемы подотчетности  ………………….……………………………….…...16

2.2. Концепция развития механизма финансирования общеобразовательных учреждений в условиях рыночных отношений.…………………………………………………………….……………18

           ГЛАВА 3.ФИНАНСИРОВАНИЕ И ФИНАНСОВОЕ  УПРАВЛЕНИЕ..….........21

                      3.1. Распределение средств …………………………………………..........21

                      3.2. Финансовое управление в вузах  и внешний контроль …….……......23

ЗАКЛЮЧЕНИЕ……………………………………………………………..…..….28

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК……………………………………………..35

ВВЕДЕНИЕ

Социально-экономическая  ситуация в Российской Федерации  ставит задачу выработки новых подходов в формировании ресурсного обеспечения  общеобразовательных учреждений. На практике большинство муниципалитетов самостоятельно не справляются с возложенными на них обязанностями по финансированию общеобразовательной школы. Данные обстоятельства требуют серьезного пересмотра и изменения элементов существующего финансового механизма сферы общего образования, принципов финансирования, совершенствования практики управления финансами и формирования новой системы многоканального финансирования общеобразовательных учреждений. Ранее финансирование системы образования базировалось на идеологии государства, которое признавало только механизм распределения финансовых ресурсов страны под нужды государства для выполнения им основных социально-экономических функций.

Изменение роли государства в распределении  финансовых средств, направлении существующих денежных потоков на уровне общеобразовательных учреждений помогут избежать кризиса системы, повысить эффективность распределения финансовых ресурсов между различными общеобразовательными учреждениями, что сделает общее образование более доступным и качественным.

В настоящий  момент, на наш взгляд, нет четко  сформулированной концепции создания механизма финансирования общеобразовательных  учреждений и управления им, существует множество коллизий в законодательной базе. Недостаточная разработанность теоретических и методических аспектов рассматриваемого вопроса определяет актуальность данной темы.

1. ФИНАНСОВЫЕ АСПЕКТЫ МОДЕРНИЗАЦИИ ОБРАЗОВАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

1.1 Механизм финансирования  системы общего образования: сущность  и специфика

Экономика образования как  специальная отрасль экономического знания сложилась лишь к концу 60-х годов XX столетия. Именно к этому времени экономические вопросы развития образования оказались в поле пристального внимания правящих и деловых кругов, поскольку в эти годы образование начинает выступать в качестве одного из ключевых факторов долговременного экономического роста и социальной модернизации общества.

Различные аспекты проблемы финансово-экономических отношений  в системе образования исследовались  в разные годы зарубежными и отечественными учеными. Однако научно-методическое обоснование  механизма финансирования системы  общего образования, несмотря на многочисленность работ, представлено не системно и является недостаточно изученным в условиях изменяющейся концепции развития образования. Современный организационно-финансовый механизм оказания образовательных услуг сегодня требует существенной корректировки.

На сегодняшний день средства бюджета служат основным источником финансового обеспечения расходов на образование не только в России, но и во многих странах мира (Германии, Франции, Швеции, Великобритании и т.д.), при этом масштаб государственного финансирования образования выступает одним из главных показателей, характеризующих политику страны.

Процесс по организации финансирования системы образования можно представить в виде последовательной цепочки состоящей из трех блоков:

- определение объема бюджетного  финансирования;

- организация системы  бюджетного финансирования;

- организация системы  отчетности по расходованию бюджетных  средств. 

В Законе РФ «Об образовании» определено, что, основой государственных  гарантий получения гражданами страны полного общего и профессионального образования в пределах государственных образовательных стандартов выступает государственное и муниципальное финансирование образования.

До начала 90-х годов  финансирование учебных заведений  и системы образования в целом характеризовалось относительной стабильностью. Сравнительно проста была и технология поступления и расходования финансовых ресурсов.

С переходом экономики  страны на рыночные начала хозяйствования в организации финансового обеспечения образовательных учреждений появились принципиально иные, рыночные подходы. Новый финансовый механизм системы образования характеризуется, прежде всего, сочетанием бюджетного финансирования учебных заведений с развитием платных образовательных услуг и другими источниками самофинансирования.

При этом, в целях реализации принципа бюджетного финансирования образовательного стандарта на федеральном и региональном (местном) уровнях ключевым является решение вопроса распределения бюджетных полномочий в сфере образования и в какой пропорции должно осуществляться финансирование.

Здесь критериями разграничения  расходных полномочий между властями разных уровней являются следующие.

1) Субсидиарностъ: максимальная близость органов власти, реализующих расходные полномочия, к потребителям соответствующих бюджетных услуг.

2) Территориальное соответствие: максимальное совпадение территориальной юрисдикции органа власти, реализующего расходные полномочия, и зоны потребления соответствующих бюджетных услуг.

3) Внешние эффекты: чем выше заинтересованность общества в целом в реализации расходных полномочий, тем, при прочих равных условиях, за более высоким уровнем власти они должны закрепляться.

4) Эффект территориальной дифференциации: чем выше региональные и местные различия в производстве и потреблении бюджетных услуг, тем, при прочих равных условиях, на более низких уровнях бюджетной системы они должны предоставляться.

5) Эффект масштаба: концентрация бюджетных расходов, при прочих равных условиях, способствует экономии бюджетных средств.

В связи с децентрализацией бюджетного процесса изменилась схема  финансирования образования. Основным по объему источником финансирования является местный бюджет - 60% расходов на образование. При этом федеральные органы управления образованием не имеют реальных рычагов активного влияния на формирование фонда федеральной поддержки субъектов, из которого осуществляется субсидирование регионов.

Для сферы образования  характерен своеобразный финансовый механизм. Для проведения научного исследования механизма финансирования системы образования Российской Федерации и связанных с его функционированием проблем необходимо рассмотреть понятийный аппарат и категории, используемые при анализе, поскольку это позволит более четко формулировать проблемы, имеющиеся в образовательной деятельности, и предметно проанализировать финансирование системы образования.

Опираясь на результаты исследования научных взглядов, на вопросы финансирования сформулируем определение механизма финансирования системы общего образования как совокупности условий, форм и методов создания, распределения и использования финансовых средств общеобразовательными учреждениями и органами просвещения в целях обеспечения выполнения государственного общеобразовательного стандарта и удовлетворения потребностей в общеобразовательных услугах физических и юридических лиц.

В рамках системы общего образования финансовый механизм включает четыре взаимосвязанных элемента: финансовые методы, финансовые рычаги, финансовые инструменты, обеспечивающие подсистемы (правовую, нормативную, информационную, технологическую, кадровую).

Под финансовыми методами чаще всего понимаются способы воздействия  финансовых отношений на хозяйственный процесс. Финансовые методы воздействуют в двух направлениях: по линии управления движением финансовых ресурсов и по линии рыночных отношений, связанных с соизмерением затрат и результатов, материальным стимулированием и ответственностью за эффективное использование денежных средств.

Финансовые рычаги представляют собой показатели, при помощи которых  субъект управления воздействует на денежные потоки:

-прибыль общеобразовательного учреждения;

-доход общеобразовательного учреждения;

-норматив на одного учащегося;

- норма;

-тарифы;

-амортизационные отчисления;

-финансовые санкции;

-арендная плата;

-налоги;

-дисконт (скидка);

цена общеобразовательной услуги;

формы расчетов;

-виды кредитов.

Законодательно механизм бюджетного финансирования образовательных учреждений определен в Главе 4 Закона РФ «Об образовании» ст. 41:

- деятельность образовательного  учреждения финансируется его  учредителем в соответствии с договором между ними. По договору между учредителем и образовательным учреждением последнее может функционировать на условиях самофинансирования;

- финансирование образовательных  учреждений осуществляется на  основе государственных (в том числе ведомственных) и местных нормативов финансирования, определяемых в расчете на одного обучающегося, воспитанника по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения;

- федеральные нормативы  финансирования образовательных  учреждений ежегодно устанавливаются  федеральным законом, принимаемым  одновременно с законом о федеральном  бюджете на очередной год, и  являются минимально допустимыми  (что, между прочим, не выполняется);

- региональные и местные  нормативы финансирования должны  учитывать специфику образовательного  учреждения и быть достаточными  для покрытия средних по данной  территории текущих расходов, связанных  с образовательным процессом  и эксплуатацией зданий, сооружений и штатного оборудования образовательного учреждения;

- схема финансирования  государственных и муниципальных  образовательных учреждений определяется типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов.

Проблемы финансирования.

Нам представляется, что  наибольшие сложности создают следующие  ситуации, разрешение которых будет  способствовать улучшению ситуации в финансировании системы образования:

- разграничение расходных  полномочий, т.е. прав и обязанностей  органов власти разных уровней по нормативно-правовому регулированию, обеспечению финансовыми средствами и собственно финансированию (организации предоставления) бюджетных услуг. В его основу должно быть положено разграничение предметов ведения между федеральными, региональными и местными органами власти по основным расходным статьям экономической классификации;

- переложение на поселенческие  муниципальные образования непосильных  для них обязательств по финансированию  социальной инфраструктуры. Как  правило, муниципальные бюджеты дефицитны, что заведомо обрекает на нищенское существование объектов социальной сферы;

- сокращение самостоятельности  органов местного самоуправления  в расходовании бюджетных средств.  Образовательные учреждения поставлены  в жесткие рамки целевого использования выделяемых средств, при этом они не имеют возможности перераспределения в пределах утвержденной сметы полученных средств по статьям экономической классификации, т.к. данные перемещения рассматриваются контролирующими органами как нецелевое их использование;

- усиление иждивенческих  настроений руководителей органов  местного самоуправления, а также руководителей общеобразовательных и дошкольных учебных заведений. Данная ситуация обусловлена действующим налоговым законодательством. Необходимо пересмотреть механизм налогообложения внебюджетных средств образовательных учреждений;

- нехватка квалифицированных  руководящих кадров;

- низкая заработная плата  в бюджетной сфере (зарплата  преподавателей, учителей, библиотекаря, врачей и т.д.). В рыночной экономике  высокая заработная плата –  основной фактор спроса на науку и высокие темпы НТП;

- неопределенность и внутренняя  противоречивость нынешнего статуса  бюджетных учреждений. С одной  стороны, государство несет субсидиарную  ответственность по их обязательствам  и должно включать в доходы  и расходы бюджета их внебюджетные средства, с другой, бюджетные учреждения, практически без ограничений, распоряжаются внебюджетными средствами, имея «параллельную» смету. В результате одни из них оказываются сверх обеспеченными, потому что главные распорядители не корректируют сметы в зависимости от объема средств, зарабатываемых бюджетными учреждениями, находящимися в их ведении, другие — практически неспособными, из-за недостатка чисто бюджетного финансирования, к выполнению своих функций. При этом для одних режим бюджетного учреждения — очень мягкий, для других — слишком жесткий.

Для решения этой проблемы предполагается сохранить статус бюджетных  учреждений только за теми, которые действительно нуждаются в административном контроле и сметном финансировании.

- необходимо региональным  властям совместно с главами  органов местного самоуправления и другими заинтересованными ведомствами провести анализ необходимости проведения оптимизации сети образовательных учреждений для создания условий доступности качества образования, а также произвести оценку целесообразности по регионам перехода на нормативный метод планирования и финансирования образовательных учреждений, активизировав при этом деятельность руководителей образовательных учреждений, экономических и финансовых служб органов власти и самоуправления.

Поставленные выше вопросы  связаны с преодолением просчетов  в социально-экономической политике.

1.2. Нормативное бюджетное финансирование

            В условиях бюджетной экономии, свойственной сегодня большинству стран, идет реформирование и модернизация систем финансирования образования, направленные на поиск наиболее эффективных моделей и механизмов осуществления этого процесса.

В России это введение нормативного бюджетного финансирования и предоставление хозяйственной самостоятельности общеобразовательным учреждениям.

Большинство экономистов  сходятся во мнении, что важно найти  рациональное соотношение государственных  и частных источников финансирования системы общего образования. Мы считаем, что общеобразовательные услуги обладают свойствами как общественных, так и частных благ. Последние должны производиться и обеспечиваться на рыночной основе. А государственный стандарт общего образования (общественная компонента образовательных услуг) должен финансироваться за счет средств государственного бюджета.

Поиск оптимального соотношения  между государственным и частным  финансированием образования стал ключевой проблемой реформирования системы общего образования во многих странах. В ряде стран в финансировании образовательных учреждений доля внебюджетных источников составляет: в Японии – 57%; в США – 52%; в Канаде – 39%; в Великобритании – 38%.

Анализ существующих взглядов на данную проблему позволяет углубиться в вопросы организационно-финансовых аспектов формирования рынка дополнительных платных образовательных услуг и сделать следующий вывод. В сложившихся условиях требуется существенный пересмотр распределения бремени оплаты обучения между государством и предприятием – потребителем будущего специалиста, а также средствами семьи, что позволит определить истинную ценность общего образования и педагогического труда.

Сегодня государством реализуется  принцип доступности образования, под которым понимается всеобщее образование для граждан России. Данный принцип по своей сути предполагает финансирование определенного образовательного минимума на основе разработанных государственных образовательных стандартов. Все, что выходит за их рамки, должно финансироваться за счет средств заказчиков, заинтересованных в получении дополнительных общеобразовательных услуг.

При этом государственный  механизм финансирования работает в  части государственного стандарта общего образования, а рыночный механизм – в части дополнительных платных общеобразовательных услуг, инициированных и востребованных потребителем. Реализация нового механизма на территории Оренбургской области предполагает к 2010 году придание 90 % общеобразовательных учреждений статуса самостоятельного хозяйствующего субъекта. Основной идеей является создание механизмов, при которых государственные (муниципальные) услуги могли бы предоставляться организациями различных организационно-правовых форм.

Участие таких организаций  в предоставлении государственных (муниципальных) услуг предполагает формирование нового набора бюджетных инструментов, основными из которых являются нормативное бюджетное финансирование (НБФ) и государственный (муниципальный) социальный заказ.

НБФ подразумевает возмещение расходов организации на оказание стандартизируемых услуг конкретным категориям потребителей по единым нормативам, рассчитываемым в административном порядке, в том числе – в соответствии с утвержденными отраслевыми нормативами финансовых затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг.

Под государственным (муниципальным) социальным заказом понимается установленный государственным стандартом общего образования образовательный минимум, который должен получить гражданин Российской Федерации на условиях свободного выбора образовательного учреждения с государственным финансированием организации учебного процесса.

Анализ положительного опыта  внедрения нормативного бюджетного финансирования по ряду регионов, позволил предложить алгоритм внедрения модели нормативного бюджетного финансирования на территории Оренбургской области.

Формирование системы  нормативного бюджетного финансирования базируется на следующих ключевых принципах:

- единая методология расчетов;

- учет законодательно  утвержденных нормативов минимальной  бюджетной обеспеченности (стоимости государственной услуги) и минимальных государственных социальных стандартов;

- расчет нормативов финансовых  затрат в расчете на одну  услугу (как совокупность расходов  на единицу нормирования) – для  системы образования расчет норматива  бюджетного финансирования на  одного учащегося. 

При формировании бюджетов образовательных учреждений с применением  подушевых нормативов необходимо применять следующие показатели:

- величина норматива на  одного обучающегося по типу  программы и ступени обучения,

- число обучающихся по этим программам;

- расходы на содержание  учебных площадей.

Доведение финансовых ресурсов с одного уровня бюджетной системы  до другого, вплоть до общеобразовательного учреждения, должно осуществляться исключительно по указанным показателям. При этом руководитель общеобразовательного учреждения самостоятельно должен определять направления использования полученных ресурсов и формировать смету по статьям бюджетной классификации в соответствии с поставленными целями и задачами данного образовательного учреждения.

Такой механизм, с одной  стороны, позволяет формировать  бюджет на подушевой нормативной основе, с другой – расширяет права руководителя образовательного учреждения, соответствует нормам Бюджетного кодекса, а также не входит в противоречие с принципами казначейского исполнения бюджета. При таком подходе достигается наиболее эффективное использование бюджетных средств.

Стоимость общеобразовательной  услуги, предлагается Правительством исчислять в расчете на одного обучающегося для каждого городского и районного муниципального образования по формуле:

где – норматив расходов по заработной плате в i -ом муниципальном образовании на реализацию государственного стандарта общего образования в расчете на одного обучающегося по видам классов ( v ) и по ступеням обучения ( s );

– норматив расходов на обеспечение учебного процесса в  расчете на одного обучающегося в i -ом муниципальном образовании;

Мы же предлагаем в норматив включать НСЗ.

где – норматив расходов на содержание зданий общеобразовательных учреждений в i -ом муниципальном образовании.

ГЛАВА 2. ДОВЕДЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ФИНАНСОВЫХ СРЕДСТВ ДО УНИВЕРСИТЕТОВ

            Вопросы механизма доведения государственных финансовых средств до университетов в принципе не связаны с трансформацией управления на институциональном уровне. Но они существенным образом связаны со структурой управления всей системой высшего образования. Международный опыт показывает, что существует две основные тенденции: первая, когда для определения объемов бюджетного финансирования вуза используются формулы финансирования, основанные на количестве студентов, а  вторая – когда распределение денег привязано к образовательным результатам более, чем к числу набранных студентов. Например, вуз может финансироваться исходя из числа студентов, получивших дипломы. Там, где используются формулы, их основания являются прозрачными, так как они учитывают вес отдельных предметов и способы преподавания,  например преподавателей с неполной занятостью. Очевидной международной тенденцией является финансирование внеучебной (в том числе исследовательской) деятельности университетов исключительно на конкурсной основе. При этом соответствующие конкурсы, чаще всего, проводятся не Министерством, а специальными конкурсными комиссиями.

Предлагаемый для финансирования учебных расходов российской высшей школы вариант «градуированных  ваучеров» - ГИФО является довольно необычной  версией финансирования по «формуле», поскольку с разными студентами в вуз приходят разные суммы. Такой подход нуждается в тщательном моделировании возможных финансовых последствий для разных институтов. Ближайшей задачей, по-видимому, является существенное усиление прозрачности формул, по которым выделяются средства на обеспечение учебного процесса. Очевидно, что введение «подушевого принципа» должно сопровождаться выделением начисленных для университета средств единой строкой, без предварительного распределения по статьям бюджетной классификации Министерством образования или Казначейством.

Другой реальной задачей  в краткосрочной перспективе  может стать делегирование полномочий по выделению средств на не учебные расходы (наука, инвестиционные проекты) специальному агентству (фонду) или, как минимум, усиление конкурсности и прозрачности в выделении средств Министерством образования.

2.1.  Управление финансовыми  средствами на институциональном  уровне и проблемы подотчетности

В настоящее время российские университеты имеют весьма малую  самостоятельность и гибкость в использовании бюджетных и внебюджетных средств. Складывающаяся в связи с введением казначейского исполнения бюджетов система, фактически ведет к разрешительному принципу в деятельности контрольных органов, стимулирует вузы уводить внебюджетные средства в «тень». В то же время, исполнительные структуры университетов расходуют средства непрозрачно для содержательного анализа, практически вне контроля над пределами административной вертикали. Годовой цикл финансирования и использования средств также не способствует эффективному использованию средств для реализации долговременных программ.

Международный  опыт дает варианты ухода от этой неэффективной  системы финансового управления. Вкратце система управления финансовыми  средствами, соответствующая лучшему международному опыту, имеет следующие характеристики:

- средства, выделяемые Министерством  и «зарабатываемые» средства (полученные  за предоставление платных услуг,  по контрактам и по грантам), консолидируются и используются единым образом в едином бюджете вуза;

- бюджет вуза формируется  ректором и утверждается Управляющим  советом вуза и подлежит обязательной  открытой публикации в вузовской  печати и на интернет-сайте  вуза;

- выполнение бюджета вуза  контролируется по итогам финансового  года и является предметом  внешнего аудита, заказываемого  Советом;

- среднесрочный бюджетный  план (на 3-4 года) разрабатывается вузом  и согласовывается Советом и министерством как ориентир для стратегического планирования;

- вузы могут сохранять  неиспользованные в текущем учебном  году средства и использовать их в следующем году;

- вузы могут использовать  получаемые средства для долгосрочных  инвестиций, включая создание университетских  фондов (endowment).

Принятие такой схемы  для России должно сопровождаться в  определенном смысле усилением финансовой подотчетности вузов, усилением  открытости и прозрачности как для контролирующих организаций, так и для сотрудников самого вуза, и для всех заинтересованных лиц. Это предполагает финансовые отчеты и аудит на разных уровнях, как внутренних, так и внешних. Важно, что это контроль того, что уже сделано, а не планов и текущей деятельности. Прозрачность и открытость достигаются обеспечением открытого доступа к бюджету и годовому финансовому отчету вуза.

Перед тем, как произойдет указанное делегирование функций  финансового управления, министерство (или промежуточный орган финансового  управления) должны убедиться в том, что в университетах существуют адекватные технологии финансового  управления, отработаны соответствующие  механизмы отчетности и прозрачности и управленцы прошли соответствующую подготовку.