Муниципальный земельный контроль

Введение

Целью данной работы является исследование работ по муниципальному земельному контролю за землями сельскохозяйственного назначения по Оренбургской области.

Задача – выявление мероприятий по улучшению  муниципального земельного контроля за использованием и охраной земель сельскохозяйственного назначения. 

Земля является особо важным природным объектом, обладающим своей спецификой и оказывающим влияние и на другие природные объекты. Она и пространственный базис всякой деятельности, и главное средство производства в сельском и лесном хозяйстве. Для неё характерны такие уникальные свойства, как ограниченность, неперемещаемость, незаменимость, и другие. Для земли как особо ценного природного объекта характерна и такая особенность, как способность при рациональном ее использовании не только к восстановлению своей производительной силы, но и её увеличению. Такое главнейшее свойство земли, особенно сельскохозяйственного назначения, как плодородие, при умелом, научно-обоснованном её использовании не только не уменьшается, но и всемерно возрастает, обеспечивая население продовольствием, а промышленность – сельскохозяйственным сырьём.

С землёй как природным объектом органически связаны и другие компоненты окружающей природной среды – недра, воды, леса, животный и растительный мир, немыслимые вне земли и без земли. Всё это свидетельствует об исключительной важности земли как особого экологического объекта, отношения, по поводу использования которого нуждаются в особом правовом регулировании и изучении.

Охрана земель, представляющая систему правовых, организационных, экономических и других мероприятий, направленных на их рациональное использование, предотвращение необоснованных изъятий земель из сельскохозяйственного оборота, защиту от вредных воздействий, а также на восстановление продуктивности земель, на воспроизводство и повышение плодородия почв, имеет следующие цели:

1. предотвращение деградации и нарушения земель, и других неблагоприятных последствий хозяйственной деятельности путём стимулирования природоохранных технологий производства, ведения компенсационных выплат собственникам земли, землевладельцам, землепользователям и арендаторам, за ухудшение качества их земель, если это вызвано хозяйственной деятельностью других собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов независимо от состояния земель и экологической обстановки в целом;

2.  обеспечение улучшения  восстановления земель, подвергшихся  деградации или нарушению;

3. создание механизма  учёта и проверки экологического  состояния земель, а также обеспечение собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов экологическими нормативами режимов оптимального использования земельных участков.

Охрана земель предполагает:

1. рациональную организацию территории;

2. восстановление и повышение плодородия почв, а также других полезных свойств земли;

3. защиту земель от  водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства, химическими и радиоактивными веществами, от других процессов разрушения;

4. защиту от заражения  сельскохозяйственных угодий и  других земель карантинными вредителями  и болезнями растений, зарастания  сорняками, кустарниками и мелколесьем, других процессов, ухудшающих культурно-техническое состояние земель;

5. рекультивацию нарушенных  земель, восстановление их плодородия  и других полезных свойств  земли и своевременное вовлечение  земель в хозяйственный оборот;

6. снятие, использование  и сохранение плодородного слоя  почвы при проведении работ, связанных с нарушением земель.

Задачами государственного контроля за использованием и охраной земель являются: обеспечение соблюдения всеми государственными и общественными органами, государственными, кооперативными предприятиями, учреждениями, организациями, а также гражданами требований действующего законодательства в целях эффективного использования и охраны земель.

Государство предоставило собственникам, землевладельцам, землепользователям, арендаторам широкие права и возможности для самостоятельного хозяйствования на земле. В то же время такая деятельность осуществляется свободно, но с двумя ограничениями: нельзя" наносить ущерб окружающей среде и нарушать права и законные интересы иных лиц и разумеется, государства.

    Формирование  многоукладной системы землепользования, быстрый рост численности  собственников земли, землепользователей требуют более активного и системного контроля за использованием и охраной земель. Земля испокон веков была объектом контролируемым  властями.

    Ныне использование земель, казалось бы, должно быть эффективнее, но, к сожалению, это не так. Земельные реформы оказались неподкрепленными материально, село бедствует и разоряется. Огромные площади пашни не обрабатываются  и все меньше желающих заниматься  земледелием все из-за тех же материальных проблем. Страдают и земли других категорий земель.

Вот почему сегодня особенно велика роль специально уполномоченных органов, осуществляющих государственный земельный контроль.

1. Государственное  регулирование земельных отношений и охрана земель в Российской Федерации

Основной целью земельных преобразований в Российской Федерации является обеспечение рационального использования и охраны земель как важнейшего природного ресурса, а также экономических, правовых, социальных и иных необходимых условий для повышения плодородия земель сельскохозяйственного назначения, сохранения земель лесного фонда и природоохранной зоны.

Стратегическое развитие земельных преобразований и вывод их на качественно новый уровень развития – это  задачи объёмные и долговременные. Они требуют разработки и реализации большого количества законодательных нормативных актов, а также создания инфраструктуры по государственному управлению земельным фондом и контроля за его исполнением.

Земельные отношения носят сложный динамический характер, который необходимо постоянно учитывать исходя из уровня развития страны, и складываются они под влиянием множества факторов, имеющих достаточно сложный состав, структуру соподчинения и механизм совокупного воздействия.

Характер государственного вмешательства в управление земельными ресурсами зависит от характера земельных отношений, уровня развития общества и его представлений о том, чем является земля: уникальным природным ресурсом или товаром.

Важнейшим инструментом выполнения этой цели служит государственный контроль за использованием и охраной земель. Особая роль в этом отводится ответственности за нарушение земельного законодательства как реакции государства на действия субъектов правоотношений, нарушающих установленный порядок землепользования.

Решение задач земельной реформы невозможно без четко выработанного механизма ответственности за нарушения земельного законодательства. Реализация мер ответственности за земельные правонарушения имеет важное и многостороннее значение: экономическое, правовое, социальное и другое. О всего этого зависит, насколько полно можно использовать полезные свойства земель и, как следствие, удовлетворять материальные и духовные потребности общества.

Создание правовой базы достаточно сложная организационно-технологическая проблема, решение которой возможно при реализации комплекса мероприятий нормативного, организационного, технологического и информационного характера.

На Руси первые земельные правоотношения возникли еще в IX веке. В монастырях делались упрощенные записи в основном о монастырских и церковных землях. При Иване Грозном были описаны почти все земли, входившие в состав московского государства. Этим, по сути, было положено начало кадастрового учета земель.

 В послереволюционные годы основы земельных отношений, круг субъектов земельных отношений определялись Декретом о земле.

Земельная реформа 1991 года предусматривала денационализацию части земель, утверждения многообразия форм собственности. Гражданам были предоставлены на правах собственности, постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения и аренды земельные участки для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества, крестьянского (фермерского) хозяйства, индивидуального жилищного строительства.

Основным результатом осуществления земельной реформы стала ликвидация государственной собственности на землю. Более 40 млн. граждан страны получили земельные участки в собственность.

В Оренбургской области, в соответствии с законодательством, было реорганизовано 593 колхоза и совхоза, 355,5 тысяч жителей села стали собственниками земельных долей. Сформирован значительный слой крестьянских (фермерских) хозяйств (7,2 тысяч хозяйств), в распоряжение которых передано 918,1 тыс. га земель сельскохозяйственного назначения.

Был создан фонд перераспределения земель площадью 905,8 тыс. га. Органам местного самоуправления в ходе реформы передано около 2  млн. га земель, это 1786 сельских населенных пунктов с прилегающими территориями.

Появление огромного числа новых землевладельцев потребовало принципиальных изменений в сфере земельных отношений, поставило перед государственной властью целый ряд сложных задач. Важнейшей из них является – реализация государственной земельной политики, направленной на организацию рационального использования земель с учетом многообразия форм собственности, разработка системы мер, направленных на обеспечение рационального и эффективного использования земли, ее охрану, воспроизводство и повышение плодородия почв, сохранение и создание благоприятной для людей окружающей среды, на защиту прав собственности, владения и пользования землей путем осуществления комплекса экономических, организационных и правовых действий. Особенность регулирования земельных отношений обусловлена тем, что земля является важнейшим источником национального богатства, уникальным природным  и хозяйственным объектом. В сельском хозяйстве земля является главным средством производства, она не может быть заменена другими средствами производства. При рациональном ведении хозяйства земля повышает свою производственную силу, не теряет естественного плодородия.            

Под рациональным использованием земли понимается достижение максимального эффекта, в осуществлении целей землепользования с учетом полезного взаимодействия земли с другими природными факторами, и при охране земли в процессе использования как специфического условия предпринимательской деятельности и главного средства производства в сельском хозяйстве.

Представленное понятие подчеркивает, прежде всего, экономическое содержание, то есть только эффективное использование земли может быть признано рациональным.

К основным задачам государственного регулирования земельных отношений относятся:

- улучшение использования  и охраны земельных ресурсов  государства;

- сохранение и улучшение  экологического состояния территорий;

- создание экономических, правовых и организационных предпосылок  для функционирования всех форм  собственности, владения и пользования  землей и форм собственности, владения и пользования землей и форм хозяйствования на ней.

Как сказал русский поэт Гаврила Романович Державин «из земли все исходит, вокруг земли все оборачивается и в нее все возвращается. И доколе, не будет наведено порядка в земельных отношениях, не будет порядка ни в чем». Горечь его слов была вызвана отношением к земле в те времена. К сожалению это актуально и в настоящее время, так как основное богатство всех поколений  народов нашей страны – земля, способная их кормить, не только используется не лучшим образом, но и варварски уничтожается.

Касается это и нашей Оренбургской области, на территории  которой сосредоточено около  10,947 млн. тысяч га земель сельскохозяйственного назначения.

Землями сельскохозяйственного назначения являются земли за чертой населенных пунктов, предоставленные для нужд сельского хозяйства или предназначенные для этих целей.

Земли сельскохозяйственного назначения неоднородны по своему составу и в соответствии со ст. 77 ЗК РФ подразделяются на:

- сельскохозяйственные угодья - это сельскохозяйственные угодья и особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья;

- несельскохозяйственные  угодья – это земли, занятые  внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, древесно-кустарниковой растительностью, предназначенной для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений, замкнутыми водоёмами, а также зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции.

Рис. 1.Земли сельскохозяйственного назначения

Оренбургская область

К данной категории отнесены земли, используемые различными сельскохозяйственными предприятиями и организациями (товариществами и обществами, кооперативами, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, научно-исследовательскими учреждениями). Кроме того, к категории земель сельскохозяйственного назначения отнесены земли, выделенные казачьим обществам.

В общую площадь категории земель вошли площади, занятые земельными участками сельскохозяйственного назначения, принадлежащие гражданам.

В неё также входят земельные участки, предоставленные юридическим лицам и гражданам для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества, сенокошения и выпаса скота.

Также в состав земель сельскохозяйственного назначения вошли земли, переданные в ведение сельских администраций и земли, расположенные за чертой населенных пунктов. Эти земли были изъяты у сельскохозяйственных предприятий на начальном этапе их реформирования, в настоящее время эти земли используются в большей степени для выпаса скота граждан, и под застройку индивидуально-жилых комплексов с переводом и включением в земли населенных пунктов (в рамках национального проекта «Доступное и комфортное жилье…»).

В Оренбургской области контроль за использованием и охрану земель сельскохозяйственного назначения, а также земель сельскохозяйственного вида использования в черте населенных пунктов ведется Управлением Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Оренбургской области (далее - Управление Россельхознадзора по Оренбургской области) путем проведения контрольно-надзорных мероприятий в сфере соблюдения земельного законодательства

В таблице 1 представлены показатели распределения земель сельскохозяйственного назначения  и сельскохозяйственного вида использования Оренбургской области по формам собственности. 

Таблица 1.

Распределение земель сельскохозяйственного назначения  и сельскохозяйственного вида использования Оренбургской области по формам собственности

2. Государственный земельный контроль и его виды

Правовую основу, регулирующую процедуру осуществления государственного земельного контроля Управлением Россельхознадзора по Оренбургской области составляют следующие нормативно-правовые акты:

1. Конституция Российской  Федерации от 12 декабря 1993 года;

2. Гражданский кодекс  Российской Федерации часть первая  от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ, часть вторая от 26 января 1996 года № 14-ФЗ;

3. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ;

4. Федеральный закон от 16 июля 1998 года № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»;

5. Федеральный закон от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»;

6. Федеральный закон от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите  прав юридических лиц и индивидуальных  предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»;

7. Федеральный закон от 10 января 1996 года № 4-ФЗ « О мелиорации  земель»;

8. Федеральный закон от 10 января 2002 года № 7-ФЗ « Об  охране окружающей среды»;

9. Федеральный закон от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»;

10. Федеральный закон от 28 декабря 2009 г. N 380-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях";

11. Федеральный закон от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ "О землеустройстве";

12. Приказ Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов от 22 декабря 1995 года № 525/67 «Об утверждении основных положений о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы»;

13. Постановление Правительства Российской Федерации от 8 апреля 2004 года № 201 «Вопросы Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору»;

14. Постановление Правительства  Российской Федерации от 23 февраля 1994 года № 140 «О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы»;

15. Постановление Правительства  Российской Федерации от 15 ноября 2006 года № 689 «О государственном земельном контроле»;

16. Постановление Правительства  Российской Федерации от 30 июня 2004 года № 327 «Об утверждении положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору»;

17. Приказ Федеральной  службы по ветеринарному и  фитосанитарному надзору от 12 апреля 2005 года № 138 «О перечне должностных  лиц Россельхознадзора и территориальных управлений Россельхознадзора уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях»;

18. Приказ Федеральной  службы по ветеринарному и  фитосанитарному надзору от 09 апреля 2008 года № 89 «Об утверждении положения  об Управлении Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Оренбургской области»;

19. Закон Оренбургской области от 17 марта 203 года № 118/16-III-ОЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения в Оренбургской области»;

20. Закон Оренбургской  области от 22 декабря 2005 г. N 2867/507-III-ОЗ "О программе "Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов Оренбургской области на 2006-2010 годы".

21.  Постановление Правительства РФ от 14 июля 2007 г. №446 « О Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы»

В главе 12 Земельного кодекса РФ «Контроль за соблюдением земельного законодательства, охрана и использование земель (земельный контроль)» прописаны виды земельного контроля:

- государственный земельный  контроль;

- муниципальный и общественный  контроль;

- производственный земельный  контроль.

Государственный земельный контроль за использованием и охраной земель является одним из важнейших направлений управления земельными ресурсами. Задачи земельного контроля состоят в обеспечении соблюдения всеми участниками земельных отношений требований земельного законодательства в целях эффективного использования и охраны земель.

Собственники земельных участков, землевладельцы, землепользователи и арендаторы обязаны проводить комплекс мероприятий по сохранению полезных свойств земель, защите их от неблагоприятного и пагубного воздействия. В целях охраны земель разрабатываются федеральные, региональные и местные программы по охране земель, включающие перечень обязательных мероприятий с учетом специфики хозяйственной деятельности, природных и других условий.

Вопрос о соотношении производственного, государственного, общественного и муниципального земельного контроля недостаточно изучен и урегулирован в праве. В частности, неясно, обязаны ли производственные, муниципальные и общественные контрольные органы сообщать в государственные контрольные органы о выявленных правонарушениях. Имеют ли право государственные контрольные органы требовать предъявления результатов и документов внутрипроизводственных контрольных проверок, данных мониторинга и аудита? Положение ЗК (ст. 73) об обязанности землепользователей предоставлять сведения об организации производственного земельного контроля в специально уполномоченный орган государственного земельного контроля не вносит достаточной ясности в этот вопрос, хотя и устанавливает элементарную связь между государственным и производственным земельным контролем. В остальном в силу различных причин эти вопросы пока не привлекают внимания ни в теории права, ни в практике его применения. Однако на самом деле вопрос о соотношении различных форм контроля, взаимных правах и обязанностях органов, организаций и граждан имеет важное значение, и напрямую связан с разработкой эффективной защиты конституционных прав и интересов граждан, обеспечением реализации законодательства.

Стратегия государственной политики в этой области должна заключаться в решении наиболее приоритетных задач – сочетания экономической эффективности и экологического ориентирования использования земель, сохранения продуктивного потенциала сельскохозяйственных угодий, улучшения их качественного потенциала.

В условиях рыночной экономики государственный земельный контроль не утрачивает своей значимости, а приобретает новые направления и методы, поскольку собственникам и пользователям земельных участков предоставляется право самостоятельно хозяйствовать на своих земельных угодьях.

В зависимости от целей и времени государственного контроля относительно контролируемого действия различают: предупредительный, текущий и последующий государственный контроль.

Предупредительный контроль осуществляется на этапе проектирования и планирования деятельности, связанной с использованием земель и воздействием на состояние земель, и нацелен на предупреждение возможных нарушений земельного законодательства в процессе реализации проекта. К видам предупредительного контроля относятся различного рода государственные экспертизы, лицензирование видов деятельности и сертификация используемых в хозяйственной деятельности технических средств, технологий и веществ.

В процессе реализации деятельности, связанной с землепользованием и воздействием на состояние земель, осуществляется текущий контроль. Его задача — регулярные проверки хозяйственной и иной деятельности на предмет ее соответствия требованиям земельного законодательства и условиям индивидуальных разрешительных документов. Текущий контроль осуществляется при помощи инспектирования объектов землепользования и хозяйственной деятельности, а также мониторинга земель.

Последующий государственный контроль подразумевает действия государственных контрольных органов и уполномоченных лиц по оформлению правонарушений и привлечению совершивших их лиц к юридической ответственности. Последующий контроль — логическое продолжение инспекционных проверок и мониторинга земель в том случае, если в процессе их осуществления обнаружены нарушения земельного законодательства и условий индивидуальных разрешительных документов. Последующий контроль направлен на прекращение правонарушения и восстановление правопорядка. Последующий государственный контроль прямо связан с применением к правонарушителям мер юридической ответственности. Соотношение обнаруженных правонарушений и примененных к правонарушителям мер юридической ответственности служит одним из критериев определения эффективности законодательства.

Общественный контроль заключается в полномочиях и деятельности органов территориального общественного самоуправления, других общественных организаций контролировать соблюдение порядка подготовки и принятия исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления решений, затрагивающих права и законные интересы граждан и юридических лиц, а также соблюдение требований использования и охраны земель. В отдельных случаях общественным организациям и гражданам предоставляются полномочия по осуществлению внешнего, независимого контроля за землепользованием в целом, ведущегося параллельно или дополнительно к государственному. К примеру, допускается проведение общественной экологической экспертизы. Однако компетенция и спектр полномочий общественных организаций в области контроля по сравнению с государственными органами существенно ограничен. Так, общественные организации и граждане, по общему правилу, не имеют права инспектировать объекты землепользования, требовать от землепользователей предъявления документов для экспертизы, осуществлять лицензирование, давать обязательные для исполнения землепользователями предписания до тех пор, пока эти полномочия не будут им переданы.

Для осуществления госземконтроля в РФ учреждена система исполнительных органов, наделяемых необходимыми полномочиями и образующих систему специально уполномоченных государственных органов госземконтроля. Госземконтроль осуществляется как федеральными органами, так и органами исполнительной власти субъектов РФ.

В настоящее время органами, на которые возложен государственный контроль за использованием и охраной земель являются:

1. Федеральная служба  по ветеринарному и фитосанитарному  надзору и ее территориальные  органы;

2. Федеральная служба  государственной регистрации, кадастра  и картографии (Росреестр);

3. Федеральная служба  по надзору в сфере природопользования и ее территориальные органы и другие.

Одной из проблем государственного контроля за использованием и охраной земель является проблема разграничения этими органами полномочий и его реализации. В основе разграничения сфер их контроля должен лежать территориальный принцип, а также категории и виды земель. Кроме этого, множественность органов, уполномоченных осуществлять государственный контроль за использованием и охраной земель, порождает необходимость координации действий.

Формой государственного реагирования на нарушения земельного законодательства является привлечение граждан, должностных и юридических лиц к административной ответственности. Административная ответственность за нарушение земельного законодательства – это применение в установленном государством порядке, предусмотренных нормами административного права мер воздействия к лицу, виновному в совершении противоправного деяния, представляющего общественную опасность нарушением правовых норм о рациональном и бережном использовании земель, прав и законных интересов собственников, землевладельцев, а также установленного государством порядка управления землёй.