Муниципальный долг

     ВВЕДЕНИЕ 
 

     Государство в любом обществе использует финансы  для осуществления своих функций  и задач, достижения общественно  значимых целей. Финансовая политика играет в реализации поставленных целей  существенную роль, более того, надежная финансовая система – является стержнем в развитии и успешном функционировании экономики региона и необходимой  предпосылкой роста и стабильности экономики в целом.

     Сегодня ставятся новые цели и задачи, при  которых бюджетная политика должна быть направлена, с одной стороны, на развитие экономики в посткризисный  период, а с другой - на решение  важнейших социальных задач, при  этом необходимо обеспечить долгосрочную сбалансированность и устойчивость бюджетной системы автономного  округа.

     Должно  быть понимание того, что доходы автономного округа не безграничны  и, следовательно, предстоит серьезная  работа по стимулированию экономического роста, улучшению качества администрирования  налоговых и неналоговых доходов, необходимо принять решения по приоритизации расходов бюджета, повышению эффективности использования бюджетных средств, ориентации бюджетных расходов на достижение конечных социально значимых результатов.

     Муниципальный долг - в РФ - совокупность долговых обязательств муниципального образования. Различают следующие формы долговых обязательств муниципального образования:

     - кредитные соглашения и договоры, заключенные муниципальным образованием;

     - займы муниципального образования,осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени муниципального образования;

     - договоры о предоставлении муниципальных  гарантий или договоры поручительства  муниципального образования по  обеспечению исполнения обязательств третьими лицами;

     - долговые обязательства юридических  лиц, переоформленные в муниципальный  долг на основе правовых актов  органов местного самоуправления.

     Актуальность  темы обоснована необходимостью постоянных государственных заимствований в том числе и не таком уровне.

     Целью работы является изучение и муниципального долга.

     Задачами  данной работы является изучение:

     1) муниципального заимствования; 

     2) муниципального долга; 

     3) муниципальные долги городского округа г. Томска. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     1 ЭКОНОМИЧЕСКАЯ СУЩНОСТЬ  МУНИЦИПАЛЬНОГО ДОЛГА 
 

1. Понятие и значение муниципального долга

     Муниципальный долг - общая сумма задолженности  муниципального образования по непогашенным долговым обязательствам и не выплаченным  по ним процентам. Муниципальный  долг полностью и без условий  обеспечивается всем муниципальным  имуществом, составляющим муниципальную  казну (ст. 100 БК РФ). Структура муниципального долга представляет собой группировку  муниципальных долговых обязательств по: 1) ценным бумагам муниципального образования (муниципальным ценным бумагам); 2) бюджетным кредитам, привлеченным в местный бюджет от других бюджетов; 3) кредитам, полученным муниципальным образованием от кредитных организаций; 4) гарантиям муниципального образования (муниципальным гарантиям). В отличие от государственного долга муниципальный долг не может формироваться за счет привлечения кредитов иностранных банков и международных финансовых организаций.

     Указанный в БК РФ (ст. 100) перечень форм (видов) муниципального долга является исчерпывающим, в иных формах (видах) долговые обязательства  заключаться не могут.

     1. Муниципальный   долг —   совокупность   долговых   обязательств  муниципального образования. В  объем муниципального долга включаются:

     - основная номинальная сумма долга по муниципальным ценным бумагам;

     - объем основного долга по кредитам, полученным муниципальным образованием;

     - объем основного долга по бюджетным кредитам, полученным муниципальным образованием от бюджетов других уровней;

     - объем обязательств по муниципальным гарантиям, предоставленным муниципальным образованием.

     2.  Долговые обязательства муниципального  образования могут существовать  исключительно в форме:

     - кредитных соглашений и договоров;

     - займов, осуществляемых путем выпуска муниципальных ценных бумаг;

     - договоров и соглашений о получении муниципальным образованием бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

     - договоров о предоставлении муниципальных гарантий.

     3. Долговые обязательства муниципального  образования погашаются в сроки,  которые определяются условиями  заимствований и не могут превышать  10 лет.

     Органы  местного самоуправления используют все  полномочия по формированию доходов  местного бюджета:

     - для погашения своих долговых обязательств;

     - обслуживания долга.

     4.  Управление муниципальным долгом  осуществляется уполномоченным  органом местного самоуправления.

     5.  Муниципальный долг полностью  и без условий обеспечивается  всем муниципальным имуществом, составляющим муниципальную казну.

     Муниципальные образования не отвечают по долговым обязательствам друг друга, а также  по долговым обязательствам Российской Федерации, субъектов РФ, если указанные  обязательства не были гарантированы  ими.

     В условиях реформирования системы межбюджетных отношений в Российской Федерации  и увеличения потребности в заем-ных средствах для осуществления инвестиционных проектов на руководство муниципалитетов ложится ответственность за эффективность осуществления долговой политики. В связи с этим чрезвычайно важны вопросы нормативно-правового регулирования муниципальных заимствований и управления муниципальным долгом.

     Внутренний  муниципальный долг зависит от собственных  доходов; чем меньше собственные  доходы, тем меньше возможностей у  муниципального образования по расширению источников финансирования дефицита бюджета. В целях финансирования дефицита целесообразно использовать различные  виды заимствований: как краткосрочные  заимствования на финансирование кассовых разрывов, так и долгосрочные заимствования: выпуск муниципальных ценных бумаг. Заимствования, осуществляемые путем  выпуска муниципальных ценных бумаг, привлекательнее тем, что обладают низкой стоимостью по сравнению с  банковскими кредитами, возможностью привлечения на более длительный срок и привлечения большего объема средств. 

2. Принципы  управления муниципальным  долгом

     Управление  муниципальным долгом осуществляется уполномоченным органом местного самоуправления.

       Управление государственным долгом  РФ, государственным долгом субъекта  РФ, муниципальным долгом осуществляется  соответственно Правительством  РФ, государственными органами исполнительной  власти субъекта РФ, органами  местного самоуправления.

       Вообще, управление государственным  либо муниципальным долгом может  быть рассмотрено двояко. В широком  смысле слова управление долгом - это одно из направлений финансовой  политики государства (муниципального  образования), осуществляемое компетентными  органами власти и управления  и связанное с обязательствами  государства (муниципального образования)  в качестве заемщика или гаранта.  В узком смысле слова управление  долгом - это совокупность действий, связанных с подготовкой к выпуску и размещению долговых обязательств государства (муниципального образования), действий по регулированию рынка государственных (муниципальных) ценных бумаг, а также действий по обслуживанию и погашению долговых обязательств и предоставлению гарантий.

       Основными принципами управления  государственным либо муниципальным  долгом являются:

      1) минимизация стоимостной величины  государственного (муниципального) долга;

      2) регулирование объема и курса  заемных обязательств государства  (муниципального образования) на  рынке ценных бумаг;

      3) эффективное использование привлеченных  средств и контроль за их целевым использованием;

      4) обеспечение своевременного возврата  кредита.

     Управление  государственным и муниципальным  долгом включает в себя проведение ряда организационных, экономических, финансово-правовых мероприятий, направленных на оптимальное обслуживание и погашение  государственных и муниципальных  долговых обязательств. Так, в рамках управления государственным и муниципальным  долгом осуществляются следующие мероприятия:

      - рефинансирование - это выпуск новых  займов, принятие новых долговых  обязательств в целях покрытия  ранее выпущенных долговых обязательств. Такой метод управления государственным  и муниципальным долгом, как правило,  осуществляется в условиях недостаточности средств доходной части бюджета соответствующего уровня;

      - конверсия - это изменение размера  доходной части принятых долговых  обязательств. При этом такое  изменение может выражаться как  в снижении, так и в повышении  процентной ставки дохода, выплачиваемого  заемщиком (РФ, субъектом РФ, муниципальным  образованием) своим кредиторам;

      - консолидация - это изменение сроков  действия ранее выпущенных долговых  обязательств. Как правило, консолидация  применяется в целях сокращения  сроков погашения выпущенных  государственных и муниципальных  ценных бумаг. Однако в соответствии  с общими принципами гражданского  законодательства консолидация  может быть проведена только  по обоюдному согласию заемщика и кредитора

     Выводы:

     1) Заимствования средств бюджетами различных уровней приводят к формированию соответственно государственного и муниципального долга — накопленной задолженности Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, подлежащей погашению в форме основного долга и начисленных на него процентов;

     2) Долг может быть оформлен ценными бумагами или быть определен в договоре между заемщиком в лице соответствующего исполнительного органа государственной власти или местного самоуправления, с одной стороны, и инвестором, с другой стороны;

     3) Муниципальный долг состоит из совокупности долговых обязательств муниципального образования. Он обеспечивается всем муниципальным имуществом, составляющим муниципальную казну.

     Долговые  обязательства муниципального образования  существуют в форме:

     1) кредитных соглашений и договоров,  заключенных муниципальным образованием;

     2) займов муниципального образования,  осуществляемых путем выпуска  ценных бумаг от имени муниципального  образования; 

     3) договоров о предоставлении муниципальных  гарантий, договоров поручительства  муниципального образования по  обеспечению исполнения обязательств третьими лицами.  

2. АНАЛИЗ  СОСТОЯНИЯ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ДОЛГОМ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ

1. Динамика  и структура муниципального долга на примере  г. Томска

     Из  данных видно, что по состоянию на 01.01.2008 долговые обязательства города Томска, образующие муниципальный долг города Томска, представлены в виде обязательств по ценным бумагам и кредитам коммерческих банков, объем долга составил 670 000 000 рублей. При этом он не превысил максимального значения муниципального долга, установленного решением Думы города Томска от 13.12.2007 №31 «Об уточнении бюджета г. Томска на 2008 год» на 01.01.2008 в размере 677 032 600 рублей, и составил 30,93% от объема доходов без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации. Доля кредитов коммерческих банков в общем объеме муниципального долга составила 68,66%, ценных бумаг – 31,34%.

     По  состоянию на 01.01.2009 долговые обязательства города Томска, образующие муниципальный долг города Томска, представлены в виде обязательств по ценным бумагам и кредитам коммерческих банков, объем долга составил 651 500 000 рублей. При этом он не превысил максимального значения муниципального долга, установленного решением Думы города Томска от 28.11.2008 №331 «Об уточнении бюджета г.Томска на 2009 год» на 01.01.2009 в размере 833 925 973,5 рублей, и составил 23,65% от объема доходов без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации. Доля кредитов коммерческих банков в общем объеме муниципального долга составила 81,57%, ценных бумаг – 18,43%.

     По  состоянию на 01.01.2011 долговые обязательства города Томска, образующие муниципальный долг города Томска, представлены в виде обязательств по ценным бумагам и кредитам коммерческих банков, объем долга составил 690 000 000 рублей. При этом он не превысил максимального значения муниципального долга, установленного решением Думы города Томска от 25.12.2010 №721 «Об уточнении бюджета г.Томска на 2010 год» на 01.01.2010 в размере 770 861 9284,97 рублей, и составил 21,47% от объема доходов без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации.

     Доминирующими в структуре муниципального долга города Томска в 2007-2008 годах были кредиты коммерческих банков. С целью совершенствования структуры муниципального долга в 2009 году было произведено замещение кредитов коммерческих банков облигациями Томского городского займа. Таким образом, к концу 2009 года структура долга изменилась: доля кредитов коммерческих банков в общем объеме муниципального долга составила 27,54%, ценных бумаг – 72,46%, что позволило увеличить срок муниципальных заимствований, снизить стоимость их обслуживания и повысить управляемость муниципальным долгом.

     В 2007-2009 годах наблюдается тенденция снижения отношения муниципального долга к общему годовому объему доходов без учета финансовой помощи, что свидетельствует о снижении долговой нагрузки на бюджет города Томска и снижении риска невыполнения долговых обязательств.

     На 01.10.2010 объем муниципального долга города Томска составил 1 189  000 000 рублей. Муниципальный долг представлен в виде обязательств по ценным бумагам, кредитам коммерческих банков, муниципальным гарантиям. Доля кредитов коммерческих банков в общем объеме муниципального долга на 01.10.2010 составила 41,46%, ценных бумаг – 29,44%, муниципальных гарантий – 29,10%. К концу 2010 года в соответствии с решением Думы города Томска от 19.08.2010 №958 «Об уточнении бюджета г.Томска на 2010 год» верхний предел муниципального внутреннего долга г.Томска должен составить не более 1 465 190 492 рубля. Несмотря на планируемое увеличение муниципального долга города Томска, его уровень остается приемлемым и не превысит 32,86% от планируемого общего годового объема доходов без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений, что не превышает допустимого размера объема муниципального долга. Доля кредитов коммерческих банков в общем объеме муниципального долга составит 18,10%, ценных бумаг – 58,01%, муниципальных гарантий – 23,89%.

     В течение последних лет город  Томск не превышает предельные ограничения  по параметрам долга, установленным  бюджетным законодательством Российской Федерации, долговая политика города Томска строится на принципах безусловного исполнения и обслуживания долговых обязательств в полном объеме и в установленный срок.

     В 2009 г. администрация г. Томска полностью и в установленные сроки исполнила свои обязательства по облигациям Томского городского займа 2006 г. Объем займа составлял 300 млн руб. с общим сроком обращения 1092 дня (3 года).

     В 2006 г. чистая выручка от размещения облигаций Томского городского займа составила 301 245 тыс. руб. В связи с размещением облигаций в конце года в 2006 г. размещено только 269 624 тыс. руб., оставшийся объем был доразмещен в январе 2007 г. В день аукциона на ММВБ цена размещения облигаций Томского городского займа составила 100,23% от номинальной стоимости. В ходе доразмещения цена облигаций колебалась в диапазоне от 99,80 до 100,50%.

     В расчете на один год обращения  затраты на облигационный займ г. Томска составили 38 640 тыс. руб. или 12,88% годовых, что было ниже расходов на кредиты коммерческих банков в среднем на 2,62% в год. В расчете на весь срок обращения облигаций (3 года) экономия составила – 7,86%, или 23 580 тыс. руб.

     Анализ  практики размещения региональных и  муниципальных займов показывает, что  подавляющее количество эмиссий  приходится на конец финансового  года. Причины становятся понятны, если проследить хронологию регистрации  займов в Министерстве финансов России.

     Так, из 39 займов, зарегистрированных в 2007 г., в первом полугодии было зарегистрировано 17 эмитентов. В 2008 г. это соотношение составило 15 из 43. За первое полугодие 2009 г. было зарегистрировано всего 12 займов. 

2. Анализ  управления муниципальным  долгом

     Администрация города приступила к освоению рынка  муниципальных ценных бумаг с 2003 г., когда были утверждены Положения о муниципальных ценных бумагах г. Томска и Генеральные условия эмиссии и обращения облигаций Томского городского займа.

     Одним из основных принципов долговой политики города Томска является оптимальное сочетание различных долговых инструментов. На протяжении последних лет структура муниципального долга практически полностью представлена рыночными долговыми инструментами. Кредиты коммерческих банков используются как наиболее мобильный инструмент финансирования краткосрочных кассовых разрывов, возникающих в процессе исполнения бюджета.

     В настоящее время осуществляется постепенный переход от кредитов коммерческих банков к публичным заимствованиям в виде эмиссии муниципальных ценных бумаг.

     В настоящее время на Фондовой бирже ММВБ обращается выпуск облигаций Томского городского займа 2009 г. и проходят процедуру регистрации в Министерстве финансов Условия эмиссии облигаций Томского городского займа 2010 г. Администрация г. Томска рассматривает облигационные займы как основной источник привлечения долгосрочных инвестиционных ресурсов в инфраструктуру города.

     Как правило, уровень кредитного качества муниципалитета определяет успешность и стоимость публичных заимствований. Администрация г. Томска проводит взвешенную политику в вопросе управления муниципальным долгом с целью его сохранения на оптимальном (безопасном) уровне. На протяжении ряда последних лет хотя и наблюдался рост муниципального долга, но его отношение к доходам бюджета без учета финансовой помощи не превышало 30%, что гораздо ниже предельных значений, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации.

     В условиях реформирования системы межбюджетных отношений в Российской Федерации и увеличения потребности в заемных средствах для осуществления инвестиционных проектов на руководство муниципалитетов ложится ответственность за эффективность осуществления долговой политики [3]. В связи с этим чрезвычайно важны вопросы нормативно-правового регулирования муниципальных заимствований и управления муниципальным долгом. Бюджетный кодекс Российской Федерации регулирует вопросы заемной политики лишь в общих чертах, определяя требования к планированию, осуществлению и учету долговых обязательств, цели заимствования, состав муниципального долга и ограничение его предельных значений [2].

     Муниципальные образования поставлены перед необходимостью самостоятельно устанавливать принципы долговой политики и определять механизмы управления муниципальным долгом.

     Томск обладает безупречной кредитной  историей, все обязательства перед  кредиторами исполняются в полном объеме и в срок. Администрация г. Томска использует взвешенный и осмысленный подход к осуществлению муниципальных заимствований. Формирование единой политики управления долгом в долгосрочной перспективе приведет к повышению эффективности заимствований (прежде всего, как дополнительного бюджетного источника для финансирования приоритетных инвестиционных проектов), а в краткосрочной – позволит городу экономить на расходах на обслуживание муниципального долга.

     Придерживаясь принципа диверсификации заимствований и столкнувшись с трудностями, возникшими с привлечением кредитов в связи со вступлением в силу Федерального закона от 26.07.2006 № 135-Ф3 «О защите конкуренции», устанавливающего, что привлечение кредитов органами местного самоуправления должно осуществляться путем проведения открытого конкурса или открытого аукциона среди финансовых организаций, администрация г. Томска в мае 2009 г. осуществила второй выпуск муниципальных ценных бумаг г. Томска.

     Выход на рынок облигаций позволил администрации скрыть дефицит бюджета, погасить имеющиеся банковские кредиты, снизить расходы на обслуживание и увеличить сроки долга. Поэтому эмитенты, освоившие рынок несколько лет назад, стремятся увеличить долю облигаций в общем объеме долга.

     Секрет  популярности фондового рынка среди эмитентов прост: облигационные займы обладают целым рядом преимуществ по сравнению с банковскими кредитами.

     1. Низкая стоимость заимствования. Облигационный займ по сравнению с банковским кредитом – более прозрачная и менее дорогая форма привлечения средств. Низкие ставки достигаются за счёт широкого круга инвесторов и конкуренции между ними.

     2. Возможность привлечения средств на более длительный срок (при наличии положительной кредитной истории). Правильно сконструированный облигационный займ предоставляет эмитенту возможность привлекать средства на большие сроки, чем при традиционном банковском кредитовании.

     3. Низкая степень финансовой зависимости от отдельно взятого кредитора. При выпуске облигаций происходит диверсификация задолженности среди множества кредиторов (не только банков), это защищает эмитента от давления со стороны отдельного кредитора.

     4. Расширение возможностей заимствования.  При- обретение облигаций займа широким кругом инвесторов позволяет эмитенту привлекать существенно больший объем средств, чем мог бы предоставить единственный кредитор, ограниченный внутренними нормами диверсификации вложений.

     Администрация г. Томска планировала ежегодно проводить  эмиссию ценных бумаг, однако нам  при- шлось столкнуться с целым рядом проблем, возникающих в ходе регистрации Условий эмиссии муниципальных ценных бумаг в Министерстве финансов России. Так, в 2005 г. не удалось осуществить регистрацию облигационного займа, а в 2006 г. регистрация облигационного займа осуществлена только в конце года – 29 ноября, письмо о регистрации из Минфина получено 11 декабря.

     Трудность вызывает неопределенность и противоречивость определения федеральным законодательством полномочий финансовых органов муниципальных образований в сфере осуществления муниципальных заимствований.

     Бюджетный кодекс Российской Федерации предусматривает, что право осуществления муниципальных заимствований принадлежит уполномоченному органу местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования.

     Федеральным законом от 29.07.1998 № 136-Ф3 «Об особенностях эмиссии и обращения государственных  и муниципальных ценных бумаг» определено, что эмитентом ценных бумаг муниципального образования выступает исполнительный орган местного самоуправления, к функциям которого отнесено составление и (или) исполнение местного бюджета в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и уставом муниципального образования.

     Состав  и структуру органов местного самоуправления определяет Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [4]. В соответствии с положениями указанного закона финансовый орган местной администрации не имеет статуса органа местного самоуправления. Следовательно, финансовый орган местной администрации не имеет права осуществлять муниципальные заимствования и вы- ступать эмитентом муниципальных ценных бумаг.

     Представляется  весьма спорным положение, при котором  финансовый орган, отвечающий за исполнение местного бюджета, не имеет возможность самостоятельно осуществлять заимствования несмотря на то, что программа внутренних муниципальных заимствований является составной частью местного бюджета.