Надзор в государственном управлении

                                          СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ КОНТРОЛЯ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО (МУНИЦИПАЛЬНОГО) УПРАВЛЕНИЯ………….6

1.1 Роль контроля  в  системе управления……………………………………….6

1.2 Особенности контроля  и его подходы……………………………………….9

2. ВИДЫ КОНТРОЛЯ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ…………………………………………………………………..19

2.1 Финансовый контроль  ………………………………………………………19

2.2 Административный контроль……………………………………………….22

2.3 Служебный контроль………………………………………………………..24

3.АНАЛИЗ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ В РОССИИ………………………………………………………………………….27

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

БИБЛИОГРАФИЯ

                                           Введение

        Контроль является одной из важнейших функций государственного управления вне зависимости от исторического времени, политического режима и других условий. Вопрос современной России - ее становление, как динамично развивающегося государства. Россия располагает огромным национальным богатством. Оно требует не только организации и осуществления работы по его приращению, но и правильного его использования, сохранности и хорошо организованного и налаженного управления и контроля.

Достижение целей развития Российского государства невозможно без эффективного функционирования системы управления, в том числе  и в области государственного контроля. Одним из определяющих условий  экономического развития страны является устойчивое развитие финансовой системы, целенаправленное и последовательное осуществление бюджетной, налоговой, денежной, кредитной, ценовой и таможенной политики.

Эффективное осуществление  регулирующей функции государства  в экономической сфере предполагает предупреждение, выявление и пресечение финансовых правонарушений, наличие  хорошо отлаженной, действенной системы  государственного контроля, выявляющей финансовые правонарушения, препятствующие правовому и экономическому развитию  безопасности страны.

Контроль – один из важнейших  элементов системы управления. Только посредством применения систем контроля организация способна обеспечить достижение своих целей. Ослабление контроля означает снижение ответственности за порученное дело.

В связи с этим целью  курсовой работы является изучение организации  контроля в системе государственного управления.

Для достижения поставленной цели необходимо выполнить ряд задач:

• изучить теоретические основы контроля в управлении;
• ознакомиться с ролью контроля в системе управления;
• рассмотреть подходы к осуществлению контроля;
• изучить особенности контроля в системе государственного управления;
• ознакомиться с видами контроля в системе государственного управления;
• рассмотреть особенности государственного финансового  контроля;
• рассмотреть особенности административного контроля в органах государственного управления;
• изучить специфику служебного контроля в государственном управлении;
• сделать анализ развития системы государственного контроля в России.
• предложить направления развития контроля в системе государственного управления.

Объектом исследования курсовой работы является система государственного управления.

Предмет исследования - организация  контроля в системе государственного управления.

При написании работы, в  качестве теоретической базы были использованы труды российских авторов, таких  как Радченко А.И., Сенчагов В.К., Кочерин  Е.А., нормативные документы, учебные  пособия и экономические периодические  издания. Также в ходе работы были задействованы материалы с официальных  сайтов Счетной палаты Российской Федерации, Президента Российской Федерации, Правительства  Российской Федерации.

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО (МУНИЦИПАЛЬНОГО) УПРАВЛЕНИЯ

1.1 Роль контроля в системе управления

Слово «контроль» происходит от французского «controle», что в буквальном переводе означает вторичная запись с целью проверки первой.

По мнению психологов, контрольная  составляющая присуща любому человеческому  действию, в котором всегда есть ориентировочная, исполнительная и  контрольная часть. Очевидно, что  контроль составляет необходимую и  существенную часть управления. В  связи с этим выделяется управленческий контроль - одна из необходимых функций  управления, без которой не могут  быть реализованы в полной мере все  другие его функции: планирование, организация, регулирование и т.д. Контроль, является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом.

Контроль - это процесс, обеспечивающий достижение целей организации. Контролировать - вовсе не значит только вскрывать  недостатки: необходимо анализировать  любые отклонения - как в сторону  ухудшения, так и в сторону  улучшения показателей, надо выявлять и положительный опыт, с тем, чтобы  своевременно поддерживать новое, прогрессивное, создать возможности для его  широкого распространения. Сила контроля состоит именно в том, что он помогает аккумулировать передовой опыт, находит  наиболее эффективные методы и пути улучшения деятельности социальных систем.

Контроль - это скорее способ взаимного согласования действий, чем  инструмент директивного воздействия  на подчиненных. Джеффри Викерса  говорил, что "Контроль не означает власти А над В. В самом деле, там, где в этом нуждались, контроль неэффективен. Чем лучше работает организация, тем меньше требуется такого вторжения власти. В идеале контроль опосредуется не властью, а информацией, и эта информация поднимается, опускается и уходит в сторону внутри хорошо работающей организации, и эффект ее зависит от уместности, а не источника. Обязанности структурированы, но контроль взаимен"[17].

Цель контроля - информационная прозрачность объекта управления для  возможности принятия эффективных  решений. В общем процессе управления контроль выступает, как элемент обратной связи, так как по его данным производится корректировка ранее принятых решений, планов, а также норм и нормативов. Поэтому контроль выступает одним из главных инструментов выработки политики и принятия решений, обеспечивающих нормальное функционирование системы и достижение ею намеченных целей.

Очевидно, что с изменением условий хозяйствования контроль приобретает  характер основы, присутствующей на всех уровнях управления организацией, и  обеспечивает оптимальный ход процесса управления на всех других его стадиях (планирование, организация, мотивация, контроль и учет). При этом особенность  контроля заключается в его двойственной роли в процессе управления. В результате глубокой интеграции контроля и других элементов процесса управления на практике невозможно определить круг деятельности для работника таким образом, чтобы он относился только к какому-либо одному элементу управления без его  взаимосвязи и взаимодействия с  контролем. Любая управленческая функция  обязательно интегрирована с  контрольной. Поэтому правомерно утверждать, что контроль организации является: неотъемлемым элементом каждой стадии процесса управления.

Итак, организационные формы и методы контроля задаются структурой и процессом системы управления, а его возможности определяются, прежде всего, тем, насколько четко определены полномочия и ответственность подразделений и работников аппарата управления. Поэтому контроль наиболее успешен тогда, когда он адекватен природе и требованиям, уровню организации и характеру деятельности контролируемого объекта.

        1.2 Особенности контроля и его подходы

Любое государство создает  эффективную систему государственного регулирования и контроля и проводит мероприятия, направленные на совершенствование  контрольных механизмов. Государственный  контроль и федеральное принуждение  на законной основе - обязательный элемент  любой жизнеспособной федерации. Осуществление  государством контрольной функции  как одного из средств обеспечения  законности и поддержания дисциплины гарантирует стабильность и прогресс общества [8].

Менеджмент в государственной  службе имеет много общего с менеджментом в коммерческой фирме. Но в то же время менеджмент в государственной  службе представляет собой один из видов специального менеджмента, который  изучает особенные черты, специфику  проявления функций, а также особые закономерности и тенденции, отличающие менеджмент в государственной службе от менеджмента в других сферах [15].

Особенности менеджмента  в государственной службе проявляются, прежде всего, в целях, методах оценки результатов, отчетности, процедурах контроля, ответственности и системах стимулов. Реализация каждой функции менеджмента  в государственной службе обладает соответствующей спецификой:

• планирование и прогноз (исходя из целей, устанавливаемых вышестоящими органами);
• организация (особый административно - бюрократический стиль управления);
• мотивация (престиж, выполнение важной работы, стабильность и пр.);
• контроль и оценка (вышестоящими структурными единицами и одновременно людьми как непосредственно, так и с помощью средств массовой информации и общественных организаций).

        Особенности контроля исполнения управленческих решений четко проявляются в принципах и требованиях, предъявляемым к осуществлению контроля в органах государственного управления.

Контроль базируется на общих  и частных принципах контроля исполнения распорядительных документов органов государственного управления. Из каждого принципа вытекает определенное требование, которым следует руководствоваться  при осуществлении контроля в  органах государственного управления.

 К общим принципам контроля в органах государственного и муниципального управления относится:

• массовость контроля.(обеспечение в необходимых случаях привлечения к контролю органов государственного и муниципального управления широких слоев населения);
• повсеместность контроль (везде, производится повсюду во всех сферах деятельности);
• всесторонность контроля (с освещением всех граней, обеспечивал возможность выявления резервов совершенствования управления подконтрольных объектов);
• реальность контроля, (действительный, а не мнимый контроль, базирующийся на фактах);
• объективность контроля (оценка результатов не терпящая субъективизма в отношении к объекту контроля и связанных с ним лиц);
• результативность контроля (получения конкретного итога от действий по контролю органов управления, выраженного в определенных количественных и качественных показателях, характеризующих уровень достижения целей и задач контролируемого объекта, без которого контроль становится бессмысленным);

- гласность контроля (средства массовой информации о результатах контроля органов управления).

Общие принципы контроля органов  государственного и муниципального управления отражают социально-политическую сторону контроля.

К методам контроля в органах  государственного управления относятся:

• анализ документов, характеризующих объект контроля: планы работы, отчеты об исполнении этих планов, принятые решения т.п.;
• непосредственное изучение объекта контроля на месте, посредством бесед с должностными лицами и служащими;
• заслушивание отчетов должностных лиц на заседаниях коллегии органа управления;
• периодическая аттестация служащих на соответствие занимаемым должностям.

В органах государственного управления осуществляется предварительный, текущий и заключительный контроль.

Предварительный контроль используется в трех ключевых областях:

- к человеческим ресурсам;

- материальным ресурсам;

- финансовым ресурсам.

Предварительный контроль исполнения осуществляется в период подготовки постановлений и распоряжений и  последующей постановки утвержденных документов на контроль. К этой работе должны привлекаться все заинтересованные структурные подразделения, которые  в дальнейшем будут реализовывать  распорядительные документы на практике. Также необходима информация об исполнении подобных распоряжений в прошлом  и анализ существовавших отклонений с предложением путей их преодоления. Все это позволяет обеспечить актуальность принимаемых решений и уже на стадии подготовки предусмотреть неукоснительное их исполнение [17].

Текущий контроль исполнения осуществляется непосредственно в  ходе проведения работ. Регулярная проверка работы, обсуждение возникающих проблем  и предложений по усовершенствованию работы позволит исключить отклонения от намеченных шагов по исполнению документа. Если же позволить этим отклонениям  развиться, они могут перерасти  в серьезные трудности. Таким  образом, необходима постоянная обратная связь субъекта управления с объектом управления.

Системы обратной связи позволяют  руководству выявить множество  непредвиденных проблем и скорректировать  свою линию поведения так, чтобы  избежать отклонения от наиболее эффективного пути исполнения документа. Планы и  организационные мероприятия - это  лишь намерения достичь такого состояния, какое хотелось бы видеть в будущем  руководству. Множество разнообразных  обстоятельств может воспрепятствовать  тому, чтобы задуманное реализовалось. Для того, чтобы подготовиться  и отреагировать должным образом  на подобные изменения, нужен эффективный  механизм оценки воздействия на них этих перемен [14].

Контроль должен иметь  стратегический характер, т.е. поддерживать цели и задачи той структуры, той  организации, в интересах которых  он существует. Одна из важнейших задач  контроля в связи с этим состоит  в обеспечении действенности  принимаемых решений, реализации задуманных планов и нацеленности на практические результаты. Администрация обязана  обладать способностью вовремя фиксировать  свои ошибки и исправлять их до того, как они повредят достижению целей. Когда она достигает желаемых целей и в состоянии сформулировать новые, мы можем сказать, что контроль здесь существует, что он эффективен.

Необходимо гибко реагировать  на реальные условия и совершенствовать деятельность управления, изначально заняв активную позицию, для эффективной  работы в долгосрочном плане.

Итак можно сказать, что контроль исполнения решений - одна из главных функций управления. Система контроля - неотъемлемая часть любой управляющей организации. Нельзя не согласиться с представителями современного менеджмента в том, что только посредством применения систем контроля организация способна обеспечить достижение своих целей. Сущность контроля заключается в фиксировании адекватности целям решений направления, управленческих действий и результата этих действий. Контроль в конечном итоге устанавливает насколько изменение объекта доведено до его запланированного состояния. Иными словами, насколько достигнутый результат соответствует цели, выраженной в проекте. Контроль, ориентированный на конечный результат, вместе с тем составляет часть всего процесса исполнения решения, так как начинается он с момента реализации проекта.

К контролю исполнения предъявляется  ряд требований, которые вытекают из общих и частных принципов  контроля, игнорирование которых  приводит к неэффективности контроля за исполнением решений.

Ход процесса исполнения решений  во многом зависит от того, в какой  мере управляющий орган ориентируется  в ситуации, сопровождающий процесс, учитывает ли он происходящие изменения  экономических, социально- политических и др. условий.

Контроль исполнения решений  и есть тот механизм, который привлекает внимание руководства к возникающим  противоречиям между поведением управляющих и изменившимися  условиями их деятельности, стимулирует  поиск новых приемов реализации управленческих функций.

       Помимо общих для всех систем черт контроль имеет немало особенностей применительно к разным системам управления и к разным видам управленческой деятельности. В этой связи выделяют следующие основные аспекты контроля:

• способы осуществления, включая методы сбора и оценки аналитической информации;
• субъекты контрольной деятельности;
• объекты контроля [8,С.126].

В случае трудностей с осуществлением постоянного контроля за всей деятельностью  системы управления большое значение приобретает выбор объектов контроля. Необходимо тщательно вычленить период, охватываемый контролем; произвести оценки различных вариантов выбора объектов контроля; определить значимость избранного объекта контроля для деятельности всей системы в целом.

Важно, чтобы контроль был  систематическим и динамичным, охватывал  все сферы общественной деятельности. Контроль стратегических пунктов позволяет  ориентироваться комплексно и значительно  быстрее, чем контроль каждого отдельного вопроса. Контроль всех функций более  трудоемок, не оставляет свободного времени для самоконтроля, позволяет  контролируемым давать неточные данные и т.п

 Три основных вида контроля(отличающиеся по структуре деятельности и целям): предварительный, текущий и заключительный. Эти виды контроля имеют одну цель: фактически получаемые результаты были как можно ближе к требуемым. Различаются они только временем осуществления.

Предварительный (опережающий) контроль осуществляется до фактического начала исполнения распоряжений. Позволяет компенсировать инерционность системы и базируется на предвидении.

Одним из важнейших этапов предварительного контроля является установление стандартов выполнения, то есть показателей  эффективности, на основании которых  происходит оценка работы подразделений  по исполнению документов. Основными  средствами осуществления предварительного контроля является реализация (не создание, а именно реализация) определенных правил, процедур и линий поведения. Поскольку правила и линии  поведения вырабатываются для обеспечения  выполнения распорядительных документов, то их строгое соблюдение - это способ убедиться, что работа развивается  в заданном направлении. Поэтому  на практике необходимо определить правила  делопроизводства в контрольной  области, которые должны быть едиными  для всех подразделений, писать четкие, недвусмысленные должностные инструкции, эффективно доводить формулировки целей  до подчиненных, набирать в административный аппарат управления квалифицированных  людей, все это будет увеличивать  вероятность того, что организационная  структура будет работать на реальное исполнение документов.

Текущий контроль предполагает три этапа:

1. Установление нормативов, по которым определяется исполнение распорядительного документа.

2. Сопоставление фактической деятельности с нормативами.
3. Корректирование отклонений от цели, предусмотренной в документе, или от норматива.

Текущий контроль не проводится одновременно с выполнением самой  работы. Скорее он базируется на измерении  фактических результатов, полученных после проведения работы, направленной на выполнение распорядительного документа. Для того, чтобы осуществлять текущий  контроль таким образом, аппарату управления необходима обратная связь, т.е. данные о полученных результатах.

Заключительный контроль исполнения (контроль выполнения или  результирующий контроль) ставит своей  целью определение степени соответствия конечного результата после исполнения документа ожидаемому результату. Хотя воздействовать на результаты уже невозможно, он целесообразен и очень важен, так как на его основе возможны выводы, способствующие разработке мероприятий  по совершенствованию исполнения распоряжений. В рамках заключительного контроля обратная связь используется после  того, как работа выполнена. Либо сразу  по завершению контролируемой деятельности, либо по истечении определенного  заранее периода времени фактически полученные результаты сравнивают с  требуемыми.

В практической деятельности итог заключительного контроля состоит  не только в оценке деятельности конкретных подразделений, которые исполняли  данный распорядительный документ, но и в выводах, в обобщенной форме  вскрывающих причины отклонений, если таковые выявлены, а также  в определении пути и механизмов устранения причин, их породивших. Как  правило, делаются выводы о необходимости  применения соответствующих санкций  в отношении исполнителей или  организаторов исполнения. В тех  случаях, когда основное внимание результирующего  контроля сосредоточено на выявлении  и распространении положительного опыта, должно быть сделано заключение относительно условий и механизмов, позволивших достичь соответствующих  результатов, а также относительно оценки и мер стимулирования исполнителей [10,С231].

На этапе сопоставления  полученных результатов с установленными нормами, определяется, насколько достигнутые  результаты соответствуют ожиданиям, насколько допустимы или относительно безопасны отклонения от норм. Одна из отличительных черт хорошего стандарта  системы контроля состоит в том, что в нем содержатся реалистичные допуски параметров цели (они должны соответствовать контролируемому  объекту).

Система контроля может парализовать и дезорганизовать работу организации и будет скорее препятствовать, чем помогать достижению целей, предусмотренных в распорядительных документах. В подобных ситуациях достигается высокая степень контроля, но процесс контроля превращается, наоборот, в тормоз. Многие государственные программы были признаны неэффективными именно потому, что большая часть денег тратилась на управление программой и на обеспечение надлежащего контроля за ней, а не на реализацию сути самой программы. В таких случаях объектом контроля являлся в основном срок исполнения, а не содержание и надлежащее качество исполнения [12].

На заключительном этапе  контроля оценивается его эффективность.

Система эффективного контроля - система, которая дает нужную информацию до того, как разовьется кризис. Контроль, также как и планы, должен быть гибким и приспосабливаться к  происходящим изменениям.

Наиболее эффективный контроль - простейший контроль, с точки зрения тех целей, для которых он предназначен. Простейшие методы контроля требуют меньших усилий и более экономичны. Но самое важное состоит в том, что если система контроля слишком сложна и люди не понимают и не поддерживают ее, то такая система контроля не может быть эффективной [15].

Если суммарные затраты  на систему контроля превосходят  создаваемые ею преимущества, организации  лучше не использовать эту систему  контроля. Контроль должен быть экономичным. Затраты на систему контроля состоят  из затрат времени, расходуемого на сбор, передачу и анализ информации, а  также из затрат на все виды оборудования, используемого для осуществления  контроля, и затрат на хранение, передачу и поиск информации, связанной  с вопросами контроля. Один из способов возможного увеличения экономической  эффективности контроля состоит  в использовании метода управления по принципу исключения, который характеризуется тем, что система контроля срабатывает только при наличии существенных отклонений от стандартов.

Таким образом, теория менеджмента  рассматривает контроль, как совокупность взаимосвязанных этапов, с четко определенными процедурами на каждом из этапов. Выполнение этих процедур является необходимым условием эффективного контроля.

система государственный  контроль

2. ВИДЫ КОНТРОЛЯ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

2.1 Финансовый контроль

        Финансовый контроль - это стоимостный контроль, который в отличие от других видов государственного контроля (санитарного, административного и др.) он имеет место во всех сферах общественного воспроизводства и потребления, потому сопровождает весь процесс движения денежных средств и фондов, включая и стадию осмысления финансовых результатов.

Государственный финансовый контроль - контроль законодательных  и исполнительных органов власти, а также специально созданных  учреждений контролирующих финансовую деятельностью всех экономических субъектов с применением особых методов. Он включает контроль за соблюдением финансового законодательства в процессе формирования и использования бюджетных средств, оценку экономической эффективности финансовых операций и целесообразности произведенных расходов.

Поскольку финансовая система  государства охватывает все виды денежных средств и фондов (как  на федеральном и региональном уровнях, так и на уровне отдельных хозяйствующих  субъектов), государственный финансовый контроль является многоуровневым и  всесторонним.

Государственный финансовый контроль призван обеспечивать интересы и права государства и его учреждений. Нарушения в финансовой системе государства влекут за собой санкции и штрафы.

Финансовый контроль со стороны  государства негосударственной  сферы экономики затрагивает  лишь сферу выполнения денежных обязательств перед государством, включая налоги и другие обязательные платежи, соблюдение законности и целесообразности при  расходовании выделенных им бюджетных субсидий и кредитов, а также соблюдение установленных правил организации денежных расчетов, ведения бухгалтерского учета и отчетности. Следовательно, государственный финансовый контроль - важный элемент системы управления финансами.

Следовательно, важную роль в осуществлении государственного финансового контроля играет уровень организации учета и отчетности в стране - бухгалтерского, бюджетного, налогового. Ведь бухгалтерская и отчетная документация - главный объект финансового контроля.

Наблюдаются и новые тенденции  в развитии финансового контроля в России. Сужается сфера действий государственного финансового контроля и меняется его содержание. Он все  более концентрируется на сфере  макроэкономических процессов, включая  контроль за стоимостными пропорциями  движения ВВП, денежной массой, формированием  и использованием фондов денежных средств, поступающих в распоряжение государства. Происходит определенный сдвиг от последующего контроля в сторону предварительного, чем и призваны заниматься органы федерального казначейства. Одновременно расширяется сфера действий негосударственного финансового контроля со стороны аудиторских фирм, кредитных организаций и т.д.

Субъектами оперативного управления финансами в Российской Федерации являются Министерство финансов Российской Федерации и другие финансовые контролирующие органы. Важным звеном государственных финансов является государственный кредит. В зависимости  от вида кредитора, рынка размещения займов, валюты и других характеристик  государственный кредит подразделяется на внутренний и внешний долг государства.