Налоговая политика в Российской Федерации

СИБИРСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ  СЛУЖБЫ

Институт переподготовки специалистов

 

 

 

Кафедра публичного права

 

 

КУРСОВАЯ РАБОТА

по дисциплине «Налоговое право»

 

Тема: «Налоговая политика в Российской Федерации»

 

 

 

                       Выполнил

                                                                      Кондратова Наталья Владимировна

                                                              специальность «Юриспруденция»

                               группа № 03210

                                                              

                                                              Проверил

                                                                       Огнев В.А.

                                                                       Доцент, канд. юрид. наук

 

 

                                                                                               

                                                        

                                      

Новосибирск

2005

 

СОДЕРЖАНИЕ

Введение………………………………………………………………….…..3

1. Проблема эффективности в налогообложении.…….………………..…5
1. Характеристика налоговой политики…………………………….….5
2. Оценка эффективности налоговой политики в России……………..9

 

2. Анализ основных параметров налоговой политики РФ…….………….12

   2.1. Налогоплательщики…………………………………...…………...…12

             2.2. Налоговые платежи ………………….………………...…………… .15

             2.3. Налоговый контроль…………………………………………………..17

             2.4. Налоговое бремя…………………………………………………...….20

 

 

Заключение……………………………………………….…….…………..22

Список использованной литературы…………………………..……….25

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ВВЕДЕНИЕ

 

В оценках налоговой политики современной России недостатка никогда не было. Однако, начиная с первых шагов налоговых преобразований и кончая последними правительственными программами, в анализе налогов часто преобладали эмоции. Такие выражения, как «византийская налоговая система, которая лишает производство стимулов к росту», «налоговая система стала очевидным тормозом экономического развития государства», «не посильное налоговое бремя», «грабительские налоги» и т.п.

Ответом на эти заявления  могут быть только цифры. Только они способны направить разговор о налогах в конструктивное русло.

Сложность задачи (оценки) налоговой политики может быть сопоставима только с ее важностью. Если бы удалось решить эту задачу удовлетворительно, то налоговая политика была бы поставлена на реальную почву, обрела объективную оценку и защитилась бы от конъюнктурных вмешательств.

Анализ современной налоговой политики позволяет сделать вывод о ее неустойчивости, противоречивости. При всех очевидных достижениях налоговой политики серьезные проблемы остаются в фискальном федерализме, льготах, контроле и пр.

Нестабильность налоговой  политики проявляется и в ее незащищенности, высокой зависимости от субъективных и конъюнктурных факторов. Особая опасность состоит в том, что эти факторы приобрели доминирующее значение в условиях, располагающих к финансовому благодушию (кризис 1998 г., рост производства, нефтяные цены; международная консолидация), что при неблагоприятных обстоятельствах серьезно осложнит финансовое положение государства. Поэтому систематические замеры налоговой системы и их критическая оценка остаются важными инструментами совершенствования налоговой политики.

Вышеизложенное позволяет  констатировать, что тема курсовой работы «Налоговая политика в Российской Федерации» приобретает в настоящее время особую актуальность».

Теоретической базой  курсовой работы послужили труды Панскова В. Г. «Налоги и налогообложение в Российской Федерации», Косовой И.Н. «Налоги в России», Бурцева В.В. «Государственный финансовый контроль: методология и организация».

Объектом  исследования данной курсовой работы являются особенности налоговой политики.

Предметом исследования является оценка эффективности налоговой политики в России.

Цель работы: на основе исследования теоретических работ и действующего законодательства определить проблемы и сформулировать предложения по совершенствованию налоговой политики в РФ. Для достижения цели были поставлены следующие задачи:

• изучить характеристику налоговой политики;
• рассмотреть эффективность налоговой политики в России;
• проанализировать основные параметры налоговой политики России;
• на основе исследования теоретических работ, действующего законодательства определить проблемы и сформулировать предложения по совершенствованию налоговой политики РФ.

Реализуемый ниже подход заключается в последовательном развертывании общего понятия «налоговая политика» через некоторые качественные характеристики в систему конкретных показателей, которые, в свою очередь, на основе определенных критериев могли бы служить оценкой состояния налоговой системы. Сопоставление таких состояний позволяет делать вывод относительно налоговой политики, которая и обусловливает движение налоговой системы из одного состояния в другое.

 

 

 

 

 

 

 

 

1. ПРОБЛЕМА  ЭФФЕКТИВНОСТИ В НАЛОГООБЛОЖЕНИИ

1.1. Характеристика налоговой политики

 

Понятие эффективности  чрезвычайно многообразно, в том  числе и применительно к налогам, налоговой политике и налоговой реформе, где ее (эффективность) можно трактовать очень широко: от количественного соизмерения затрат и результатов до некоторых общих суждений качественного характера относительно влияния налогов на экономику в целом. Поэтому совершенно необходимо начать рассмотрение проблемы с общих вопросов и в первую очередь с терминологии.

Слово «политика» имеет в русском языке много значений, из которых, применительно к налоговой сфере, наиболее точным следует признать определение политики как «искусства государственного управления».

Соответственно под  налоговой политикой понимается «искусство налогового управления», где субъектом управления является государство, а непосредственным объектом управления служат налоги, налоговая система¹.

Так как налог – это, прежде всего, государственный доход, налоговая политика тождественна политике государственных доходов, которые генетически завязаны на расходах государства.

Отсюда следуют два  важных вывода. Первый (логический) - политика государственных доходов (налоговая политика) неразрывно связана с политикой расходов государства. Поэтому в теории налоговая политика и политика государственных расходов объединяются одним термином – фискальная политика.

Второй актуальный вывод (практический) вытекает из первого – коль скоро налоги и бюджетные расходы неразрывны, налоговая политика, как и политика государственных расходов, должна определяться Минфином России.

Еще одна характеристика налоговой политики состоит в  том, что она всегда выступает  частью общей социально-экономической политики. «Политика налоговая, часть экономической политики государства...»². Государство как субъект управления имеет множество целей во всех сферах общественной жизни, для достижения которых использует весь арсенал имеющихся у него средств, в том числе, разумеется, и налоги.

Так в общих чертах представляется положение налоговой  политики при внешнем рассмотрении: она - и орудие фиска, и орудие экономической политики. Но можно взглянуть и на ее внутреннее строение.

Налоговая политика (управление налоговой системой) осуществляется с помощью определенных мероприятий (управленческих решений) в области налогов. Эти решения определяются направлениями (целями) налоговой политики и могут занимать широкий диапазон: от косметических, корректировочных, текущих до реформаторских с существенными изменениями налоговой системы и заметными социально-экономическими последствиями.

Как в любом управленческом процессе, в налоговой политике обязательно присутствует постоянное соотнесение целей и результатов с тем, чтобы своевременно выявить их нежелательное расхождение и внести необходимые изменения в решения.

Таким образом, налоговая  политика выступает в единстве целей, мер и результатов. В действительности это единство весьма относительно, поскольку имеет исключительно сложную причинно-следственную структуру, ибо то, что на одном этапе представляется целью, на следующем может стать средством. Например, снижение ставки налога и общего налогового бремени, являясь промежуточной целью реформы, может служить в свою очередь толчком (средством) для развития производства, что можно рассматривать как цель более высокого порядка.

Мероприятия (решения) в области налогов не нуждаются в специальном рассмотрении. Под ними понимаются любые налоговые корректировки, изменения и нововведения. Теоретически к налогoвым мерам должно относиться и полное отсутствие таковых: если содержанием (целью) налоговой политики становится неизменность налоговой системы, то налоговое решение выражается в непринятии каких-либо мер. Разумеется, трудно представить, чтобы в налоговой сфере не происходило никаких подвижек, текущая работа идет всегда, но, с точки зрения налоговой политики, значение имеют только принципиальные решения.

Любое конкретное решение  имеет в своей основе некоторую цель. А поскольку цели, как было показано выше, распадаются на внутренние и внешние (фискальные и регулирующие), то все мероприятия также делятся на две группы, сообразно обусловившим их целям. Первую группу составят меры, преследующие цели совершенствования налоговой системы в соответствии с принципами строения и функционирования налоговых систем. Вторая группа налоговых мероприятий - решения, обеспечивающие воздействие налогов на внешние процессы.

Эффективность тех или  иных мер налоговой политики выявляется через результат и его соответствие цели. Результат можно определить как цель (или то, что от нее остается) после применения средств ее достижения. Но при сравнении результатов и целей оцениваются не только действенность и правильность предпринимаемых усилий (мер), но и цели! Если цель выбрана ошибочно, то ее достижение при действительно высокой эффективности мероприятий дает печальные результаты, чему есть немало примеров.

К счастью, это имеет  место, как правило, только там, где в качестве целей выступают регулирующие мотивы. В самом деле, за регулирующим налогообложением всегда скрываются вполне конкретные социально-политические цели. Правительственные программы реформирования налогов в своей регулирующей части могут быть даже персонифицированы. Обычно такие программы сводятся к рекламе некоторого набора намерений и мероприятий, в то время как цели не находят достойного обоснования, а до оценки результатов программа обычно не доживает, сменяясь следующим прожектом. Критерием оценки результатов и политики в данном случае является приближение достигаемого результата к заявленной цели.

В этой связи еще раз  укажем на опасность преувеличения  регулирующей роли налогов, когда налоги используются для прямого воздействия на многие важные социально-экономические процессы, выступая инструментом сознательного воздействия со стороны государства на экономику и социальные отношения. Понятно, что в этом случае реформа приобретает черты субъективности, где вместе с совершенно разумными решениями могут иметь место и конъюнктура, и пристрастия, и обман, и ошибки. Ясно также, что этот так называемый «регулирующий» компонент налоговой реформы в принципе может противоречить внутренним потребностям налогового развития, поэтому минимизация возможных потерь от противоречивости реформ - актуальная задача анализа эффективности налоговой политики.

Если говорить об оценке (и ее критериях) фискальных целей налоговой политики, то она опять же вытекает из сути налога. Как источник дохода налог является неотъемлемым важнейшим инструментом современного общества, атрибутом государства. Многовековая эволюция налогов и возрастающее значение государственных ресурсов в развитии общества превратили налоги в жизненно важную крупную сферу деятельности со своими собственными законами движения. В той мере, в какой налоги следуют своей фискальной природе, они подчиняются этим законам, проявившимся в тысячелетней истории налогов и отраженным финансовой наукой и мировой практикой. Соответствие этим законам, внутренним принципам построения и действия налоговых систем - главный критерий правильности, разумности, эффективности налогов, а приближение к этим законам и принципам критерий эффективности налоговой политики.

Таким образом, внутренним критерием качества реформ, вытекающим из фискальной сути налогов, практически становятся проверенные временем лучшие зарубежные образцы налогообложения и некоторые общие теоретические требования, предъявляемые к параметрам налоговой системы. Приближение к этим требованиям и образцам - безусловный критерий эффективности налоговой политики. Он объективен, устойчив к экономической конъюнктуре, политическим пристрастиям.

Следовательно, налоговая  политика как искусство управления налогами покоится одновременно на двух основаниях. Первое - внутренний мотив самосовершенствования налогов, исходящий из теоретических принципов налогообложения. Второе использование налогов как орудия определенной социально-экономической политики. Соответственно, и оценка эффективности может не быть однозначной, а характеризоваться набором разнокачественных показателей.

 

 

1.2.Оценка эффективности налоговой политики в России

 

На наш взгляд, система показателей, которые достаточно полно могли бы характеризовать основные черты налоговой системы и анализ которых позволил бы дать оценку налоговой политике, должна иметь следующий вид.

В соответствии с принятым подходом налоговая политика может характеризоваться двумя группами показателей.

Первая группа - это  универсальные базовые показатели состояния налоговой системы. Любая политика проявляется в налогах, их изменениях, а отслеживание и оценка этих изменений во времени отражают ее направление и эффективность, т.е. эти показатели фиксируют текущее внутреннее состояние системы налогов и необходимы для контроля за ходом любой налоговой политики.

Вторая группа показателей - специальная. Она опирается на показатели первой группы и используется для наблюдения за процессом применения налогов в регулирующих целях. Заранее нельзя. определить круг таких показателей, поскольку в каждый период налоги могут быть задействованы в интересах тех или иных тактических соображений. Такие соображения могут не укладываться в общепризнанные принципы налогообложения или прямо противоречить им. Например, если государство ставит задачу экстраординарного развития какой-либо отрасли и для ее решения предоставляет ей огромные налоговые льготы, то в этом случае сознательно нарушаются основополагающие налоговые принципы - равенство, всеобщность, нейтральность. Российская налоговая система обременена массой острейших проблем, выражающих специфику современной налоговой политики. Понятно, что анализ этих проблем и общая оценка политики могут потребовать довольно изощренных показателей. Некоторые из них будут представлены в следующей главе курсовой работы, где предпринята попытка конкретной количественной характеристики отдельных граней налоговой политики.

В группу базовых показателей  включим обычные данные налоговой отчетности, которые не только характеризуют общее состояние системы налогов, но и служат исходной информационной базой для любых расчетов общей налоговой эффективности (оценки налоговой политики).

Минимальный, с нашей  точки зрения, перечень таких показателей должен включать следующие блоки и группы данных:

1. «Налогоплательщики». Характеризует динамику и изменение структуры налогоплательщиков, включая процессы постановки и снятия с учета.

2. «Налоговые платежи». Характеризует поступление платежей по основным видам налогов и уровням бюджетов в региональном и отраслевом разрезах.

3. «Задолженность». Характеризует  налоговую задолженность по основным  видам налогов и уровням бюджетов  в региональном и отраслевом разрезах.

4. «Налоги и бюджет».  Характеризует пропорции между  налоговыми доходами, доходами бюджета и его расходами, в том числе по регионам.

5. «Налоговые льготы». Характеризует «налоговые расходы» государства по основным видам налогов и уровням бюджетов, в том числе в региональном разрезе.

6. «Налоговый контроль».  Характеризует работу контрольных органов: численность работников и расходы на их содержание, количество проверок и их результаты, доначисленные суммы, оспариваемые суммы, возврат и т.п.

7. «Налоги в зарубежных  странах». Материалы этого блока  могли бы характеризовать российские  налоги на фоне налоговых систем зарубежных стран. Сюда целесообразно включить общие сведения о видах и структуре налогов, их распределении по бюджетам, занимаемой доле в ВВП и др. При всей специфике российских условий нельзя пройти мимо огромного зарубежного опыта налогообложения, так что межгосударственные налоговые сравнения, несомненно, станут важной информацией об уровне и качестве российских налогов.

8. «Налоговое бремя». Эта группа показателей завершает  перечень базовых характеристик налоговой системы и одновременно занимает переходное положение в движении к аналитическим показателям. Действительно, такие данные, как налоговое бремя отраслей и регионов, в сопоставлении со средними значениями уже несут существенную качественную информацию о налоговой системе. Сюда же можно отнести и расчеты по налоговой нагрузке предприятий и населения.

Предложенные показатели в целом достаточно полно характеризуют налоговый режим и в этом смысле представляют основу для качественного анализа налоговой политики (реформы). Комплексное сопоставление динамики этих базисных данных о налогах с важнейшими социально-экономическими показателями позволяет в определенной мере делать выводы относительно их взаимосвязи. В этом плане уместно еще раз подчеркнуть необходимость крайней осторожности в обращении с результатами сопоставлений из-за преобладания нелинейных зависимостей между экономикой и налогами.

 

 

 

 

 

 

2. АНАЛИЗ ОСНОВНЫХ ПАРАМЕТРОВ НАЛОГОВОЙ ПОЛИТИКИ РФ

 

2.1. Налогоплательщики

 

Непосредственными источниками  информации о налогоплателыциках являются формы l-УЧ (по учету плательщиков) и 7-НП (по крупнейшим из них). Из этих форм можно было бы получить много интересной информации о хозяйственно-финансовых процессах. Например, из соотношения налоговых поступлений от мелких и крупных предприятий немедленно следует вывод о непропорционально большом внимании, которое уделяется малому бизнесу. Роль последнего состоит вовсе не в экономическом и тем более не в научно-техническом мессианстве: его место – это ниши высокотехнического крупного производства и решение социальных вопросов (бедность и безработица).

Политические мотивы в трактовке малого бизнеса хорошо видны на примере Москвы, руководство которой упорно выдает желаемое за действительное. Систематически можно слышать, что бюджет города спасают малые предприятия. Такие заявления не могут не вызывать вопросов о действительных источниках московских доходов, ибо, как показал С.Н. Рагимов, от малых предприятий ждать доходов не приходится. Так, в 1996 г. средняя заработная плата работника была официально в 5 раз ниже, чем в целом по городу, а более 80% малых предприятий уплачивали налог, «соразмерный затратам, которые общество несет на содержание налоговых органов по обслуживанию этой группы плателыциков»³.

Шквал ошибочной и  недобросовестной информации обрушился на обывателей в связи с последней волной поддержки малого бизнеса. Можно только удивляться, как могут стоять рядом такие цифры: 12,8% занятых на малых предприятиях при более высокой производительности труда дают 6,1 % продукции⁴.

Зарубежный опыт подтверждает важную социальную компоненту малого бизнеса. «По численности доминирующей формой американского бизнеса являются крошечные, недолго существующие "индивидуальные владения", находящиеся в собственности одного лица. Однако по политической и экономической силе, сумме активов и выплачиваемой заработной платы, числу занятых стратегически господствующее положение в современной экономике США принадлежит нескольким сотням "гигантских" корпораций»⁵.

В конце 80-х годов прошлого века в США менее 9% плательщиков давали более 90% налогов, а 0,2% плательщиков – более 70% всех платежей. Это закономерность всех индустриально развитых стран, которая пока еще относится и к России. Современные экономики определяются промышленными гигантами, они же формируют и финансовые ресурсы государств.

В России те же соотношения: «50% доходов федерального бюджета обеспечивают 259 юридических лиц... Более трети налоговых поступлений приходится на две крупнейшие компании страны»⁶. Так есть и так будет всегда. Поэтому пропагандируемый средствами массовой информации образ малого предпринимательства как «курицы, несущей золотые яйца», по меньшей мере, заблуждение.

Разумеется, мы не можем  ставить на одну доску нефтегазовых гигантов и малые предприятия. Государство заинтересовано повышать занятость населения в малом бизнесе и поэтому оказывает ему специальную поддержку. Но налоговые послабления не могут быть слишком большими. Даже если не принимать во внимание огромные масштабы уклонения от налогов в мелком бизнесе, его побудительным мотивом и конечным результатом является все-таки доход (прибыль). Соответственно уплачиваемые налоги – определенное требование общества к его эффективности. Отказываясь от такого требования или сводя его к минимуму, мы оказываем плохую услугу малому бизнесу.

Данные о плательщиках пронизывают и другие формы отчетности, анализ которых дает заслуживающие внимания результаты. Например, если расположить данные о лицевых счетах в динамике по основным видам налогов, то получим табл. 2.1.1.

 

Таблица 2.1.1

Динамика лицевых счетов предприятий за 1999-2004 гг.

 

Показатели	1999	2002	2003	2004
Число организаций и  филиалов, по кото-
рым открыты лицевые  счета, - всего, тыс.	2716	2887	2898	3134
В том числе лицевые счета по налогам:
НДС, тыс.	1777	2114	2129	2223
Акцизы, единиц	5658	10750	10511	11 430
Из них на:
природный газ	30	54	84	129
водку и ликероводочные изделия	2081	4198	3997	3699
нефть	235	311	336	382
Налог на прибыль, тыс.	1661	1995	1991	2076
Из них, единиц:
банки	9592	8718	7957	8291
страховые организации	8411	7903	7986	7767
Подоходный налог, тыс.	1896	2096	1735	1957

 

Рост числа предприятий  и их представительств, по-видимому, можно связать с общим оживлением производства после 1998 г.

Как ни странно, число наиболее обремененных налогами предприятий (уплачивающих акцизы, да еще плюс экспортные платежи в 1996-2001 гг. росло наиболее быстро: если общее количество предприятий увеличилось в 1,2 раза, то численность плательщиков акциза на нефть возросла в 1,6, на алкоголь - в 1,8, на газ – в 4,3 раза!

Из этих удивительных данных можно было бы сделать (при прочих paвныx условиях) потрясающий вывод – налоговое бремя стимулирует рост предприятий! Но в действительности никакого парадокса нет, поскольку для России не выполняется требование равенства условий. Нефтяные, алкогольные и газовые лоббисты всегда легко склоняют в свою пользу соотношение цена налог. Kocвeнным свидетельством тому могут служить время от времени поднимаемые в печати кампании национального масштаба по защите акцизных отраслей от государственного контроля на фоне угроз бюджетным доходам, алкогольному рынку или автовладельцам.

 

2.2. Налоговые  платежи 

 

По набору налогов  российская податная система соответствует  хорошо зарекомендовавшим себя мировым образцам и в принципе стабильна. Другое дело, что в этой достаточно устойчивой системе налогов происходят такие внутренние процессы, которые не всегда могут быть оценены положительно.

Экономический кризис, высокий  субъективный компонент в государственной политике и недостаток налоговой культуры как у налогоплательщика, так и у законодателя, предопределили значительныe колебания в структуре налоговых поступлений. Так, в платежах, контролируемых МНС России, в 1992-2002 гг. доля подоходного налога составляла от 9 до 14%, НДС - от 25 до 43%, налога на прибыль - от 19 до 44%, акцизов - от 4 до 12%, а имущественных налогов - от 1 до 8-9%. О каких-то устойчивых тенденциях в структуре платежей говорить преждевременно, кроме одной, принципиально положительной тенденции роста налогов, связанных с использованием природных ресурсов.

В последние два года поступления по основным видам налогов растут более равномерно (за исключением экспортно-импортных доходов), что говорит о стабилизации налоговой структуры. Однако для оценки стабилизации важно, в какой точке она происходит. Известно, например, кардинальное отличие структуры российских налогов от соответствующих значений в развитых странах (табл. 2.2.1).

 

Таблица 2.2.1

 

Структура налоговых платежей. %

 

Показатели	ОЗСР (1987)	Россия (2002)
Налоги - всего	100,0	100,0
В том числе:
Налоги на доход	38,6	23,0
Из них:
население	30,9	8,0
предприятия	7,7	15,0
Налоги на имущество	5,4	3,5
Налоги на потребление	30,4	43,4
Социальные платежи	24,5	23,3
Прочие налоги	1,1	6,8