Нормы административного права. 3

     Федеральное агенство по образованию 

Федеральное государственное образовательное  учреждение

высшего профессионального образования

Второй  Тамбовский филиал

«Российская академия народного хозяйства и  государственной службы при Президенте Российской Федерации» 
 
 

Кафедра публичного права 
 
 
 
 

КУРСОВАЯ  РАБОТА 
 

     По  дисциплине: Административное право 
 

     на  тему: Нормы административного  права: понятие, структура, реализация и действие 
 
 
 

     г. Тамбов 2011 г. 

     СОДЕРЖАНИЕ 

     Введение 

     В демократическом государстве формирование деятельности административной ветви государственной власти должны быть чётко урегулированы, юридическими нормами. Административное законодательство является правовой основой построения и эффективного функционирования самой большой, самой активной, самой мощной подсистемы госаппарата – исполнительной власти.

     Административно право – важнейшая отрасль  правовой системы России. Особенно учитывая такие факторы, как огромная территория, многонациональный состав населения, традиционно большой  объём государственной собственности, исторические державные традиции, обусловили значение административной власти, государственной администрации в жизни общества.

     Создание  российской суверенной государственности, глубокие политические, экономические, организационные реформы в стране повлекли коренные изменения всего массива административно – правовых норм. В 90-х годах ХХ века Российской Федерации пришлось полностью обновлять и быстро расширять систему административно – правового регулирования. Были закреплены демократические начала, организации и функционирования исполнительной власти, расширены права граждан, значительно повышена роль закона в регулировании отношений с властью

     Административное  право, как совокупность правовых норм, является одной из самых крупных  отраслей права, что обусловлено, в  свою очередь, большим объемом предмета правового регулирования и разнообразием охватываемых им отношений. Поэтому систематизация норм отрасли, которая проводится во всех отраслях права, здесь имеет еще большее значение.

     Систематизация  норм административного права может быть проведена по различным основаниям. При этом должны соблюдаться два требования. Во-первых, чтобы систематизация исходила из объективного наличия и объективной дифференциации норм, и, во-вторых, чтобы систематизация приносила определенную пользу науке и практике.

     Систематизация  норм административного права имеет  существенное теоретическое, практическое и познавательное значение. Нормы  Особенной и Специальной частей не должны противоречить нормам части  Общей, а в случае такого противоречия действуют нормы Общей части.

     Юридические нормы нуждаются во внешних формах своего выражения, они должны быть оформлены  так, чтобы с ними могли познакомиться  люди, которым они адресованы. Нормы  права включаются как статьи, пункты, параграфы и т. д. в акты государственных и муниципальных органов. Такие акты, если они содержат правовые нормы, становятся источниками права, внешними формами его выражения.

     Для правовой регламентации ее деятельности нужно большое число законов  и еще большее количество конкретизирующих их подзаконных нормативных актов.

     Целью этой работы является определение сущности, особенностей и порядка применения административно-правовых норм. Раскрытие  понятия и видов источников административного  права, нормативно-правовых актов, дать их характеристику раскрыть существующие между ними связи. Используемое для этого понятие правовой системы позволяет рассматривать соотношение конституции, закона и подзаконного акта в контексте взаимодействия государственных органов, предприятий и иных организаций. А это очень актуально в настоящее время.

Глава 1. Нормы админстративного права 

1.1 Понятие и особенности  административно-правовых  норм

     Нормы административного (публичного) права  появились в глубокой древности. Регулируя управленческие отношения  еще в первобытном обществе, они явились тем эмбрионом, из которого путем исторически длительной и последовательной дифференциации развились и возникли такие отрасли, как гражданское (частное), уголовное и государственное право, способствовавшие затем в XVII÷XIX вв. выделению из своей среды организованной совокупности правовых норм - административного права. В России нормы административного права встречаются уже в "Русской Правде" и царских судебниках. В 1649 г. при Алексее Михайловиче издается первый полицейский устав "Наказ о градском благочинии", содержавший в основном административно-правовые нормы, которые охраняли общественный порядок в Москве.

     Сущность  и социальное назначение административного  права, специфика административно-правового  регулирования общественных отношений раскрываются при анализе правовых норм, составляющих содержание данной правовой отрасли, и позволяют определить ее место в правовой системе Российской Федерации. Любая отрасль права состоит из юридических норм, является их организованной совокупностью. Первичными «кирпичиками» административного права, «клеточками», на базе которых формируется система отрасли, являются административно-правовые нормы¹.

     Норма содержит правило, модель должного поведения (диспозицию) при наличии определенных условий (гипотезы). Она регулирует общественные отношения. Ее реализация обеспечивается разнообразными средствами.

     Каждая  норма органично включена в отраслевую систему, вне которой она действовать  не может.

     Норма права по своему юридическому значению, есть определенное правило поведения, соблюдение которого гарантируется различного рода организационными, разъяснительными и стимулирующими средствами, а также применением в отношении тех, кто его не соблюдает, мер юридического принуждения (дисциплинарная, административная, материальная, уголовная ответственность). Подобные качества в полной мере присущи административно-правовым нормам.

     Административно-правовая норма имеет традиционную структуру: гипотеза, диспозиция, санкция. Однако здесь имеются и некоторые  особенности, в частности, гипотеза не всегда бывает четко выражена. Нередко она обнаруживает себя в виде юридических фактов. Кроме того, далеко не каждая норма административного права содержит в себе санкцию, точнее сказать она существует в норме, но в подобных случаях она содержится в других нормах права иногда находящихся за пределами административного права.

     Гипотеза  содержит указание на фактические условия  реализации нормы, обстоятельства, при  наличии которых надо или можно  действовать определенным образом. Обстоятельства, предусматриваемые гипотезой нормы административного права, являются юридическими фактами, порождающими, изменяющими или прекращающими административные правоотношения. Например, ст.13 Кодекса об административных правонарушениях (КоАП) предусматривает, что административной ответственности подлежат лица, достигшие к моменту совершения административного правонарушения шестнадцатилетнего возраста. В данном случае достижение указанного возраста дает право уполномоченным на то органам привлечь виновного к административной ответственности.

     Диспозиция  – центральная часть административно-правовой нормы – определяет само правило  поведения, предписываемое, дозволяемое  или рекомендуемое данной нормой права.

     В санкции административно-правовой нормы указываются неблагоприятные последствия, наступающие для нарушителей установленного данной нормой правила.

     Административно-правовая норма не тождественна содержанию статьи или параграфа того или иного  акта. Специфика этой нормы заключается  в том, что санкция (как в ряде случаев и гипотеза) не всегда выражена непосредственно в содержании того акта, в который включена данная норма, – зачастую она предусмотрена другим актом.

     Например, порядок отчетности руководителей  федеральных государственных унитарных  предприятий и представителей Российской Федерации в органах управления открытых акционерных обществ, утвержденный Правительством 4 октября 1999 г., изложен в п.1–5 этого нормативного правового акта, а в п.6 указано, что за искажение отчетности названные лица несут ответственность, установленную законодательством РФ. Следовательно, п.6 не содержит конкретных санкций, а отсылает к другим нормативным актам. Так, дисциплинарная ответственность государственных служащих, которыми в данном случае могут быть представители Российской Федерации в органах управления открытых акционерных обществ, за должностной проступок предусмотрена ст.14 Федерального закона от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации», а негосударственных служащих (руководителей предприятий) – нормами Кодекса законов о труде (КЗоТ) РФ.

     Нормы административной отрасли права  несут на себе отпечаток общественных отношений, составляющих ее предмет. Соответственно проявляются определенные особенности, характерные для административно-правовых норм.

     Изложенные  исходные позиции позволяют определить административно-правовую норму в  качестве устанавливаемого государством правила поведения, целью которого является регулирование общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся (по мере необходимости) в сфере функционирования механизма исполнительной власти или (в широком смысле) государственного управления. Указанные общественные отношения принято называть управленческими.

     В административно-правовых нормах непосредственно  выражается регулятивная роль административного права, проявляющаяся в следующем:

1. административно-правовые нормы преследуют цель обеспечения должной упорядоченности организации и функционирования как всей системы исполнительной власти (государственного управления), так и ее отдельных звеньев, рационального их взаимодействия;
2. административно-правовые нормы определяют тот или иной вариант должного, т.е. соответствующего интересам правового государства, поведения всех лиц и организаций, действующих непосредственно в сфере государственного управления и выполняющих тот или иной объем его функций (например, администрация края, области), либо тем или иным образом затрагивающих своими действиями интересы этой сферы (например, общественные объединения, граждане). Должное поведение предполагает, какие действия можно совершать (дозволения), от каких следует воздержаться (запреты), какие совершать необходимо (предписания). В этом и выражается по существу управляющее воздействие на поведение;
3. административно-правовые нормы, действуя в сфере государственного управления, прежде всего и главным образом предназначены для обеспечения эффективной реализации конституционного назначения механизма исполнительной власти, т.е. исполнения, проведения в жизнь требований законов Российской Федерации. Тем самым они выражают сущность исполнительной ветви единой государственной власти;
4. административно-правовые нормы, определяя границы должного поведения в сфере государственного управления, служат интересам установления и обеспечения прочного режима законности и государственной дисциплины в общественных отношениях, возникающих в процессе государственно-управленческой деятельности;
5. административно-правовые нормы в отличие от многих других отраслей российского права имеют свои собственные юридические средства защиты от посягательств на них (невыполнение, недобросовестное выполнение их требований и т.п.). Имеется в виду административная ответственность, как правило, наступающая во внесудебном порядке. В таком же аспекте можно говорить и о дисциплинарной ответственности, рамки применения которой несравненно уже, чем у административной ответственности (исключительно служебные отношения). Административные средства правозащиты не являются чисто административно-правовой прерогативой. С их помощью практически осуществляется защита не только административно-правовых норм и регулируемых ими управленческих отношений, но и норм многих других отраслей права (например, трудового, финансового, земельного и т.п.);
6. административно-правовые нормы во многих случаях могут выступать в роли регулятора иных общественных отношений, а не только их защитника. Так, с их помощью обеспечивается урегулированность финансовых, земельных, трудовых и иных отношений; именно на их основе определяется порядок взимания налогов, сборов, осуществляется государственный контроль за соблюдением налогового, природоохранного, трудового законодательства, устанавливаются основные организационные начала предпринимательской деятельности и т.п.;
7. административно-правовые нормы достаточно часто устанавливаются непосредственно в процессе реализации исполнительной власти и непосредственно ее субъектами.

     Давая общую характеристику административно-правовым нормам, необходимо обратить внимание на некоторые их особенности. Прежде всего следует решить вопрос о  соотношении правоисполнения (правоприменения) и правоустановления (правотворчества).

     Любая правовая норма есть акт правотворчества  и административно-правовые нормы  не представляют собой какого-либо исключения. За соответствующими субъектами исполнительной власти действующим законодательством закреплены полномочия по самостоятельному установлению правовых норм. Налицо административное законотворчество.

     Для административного права характерно юридическое опосредствование такой  деятельности, основным содержанием которой является исполнение или применение к конкретным обстоятельствам требований законов, составляющих основу всей правовой системы Российской Федерации. Поэтому административно-правовые нормы как регулятор общественных отношений управленческого типа могут характеризоваться в качестве одной из важнейших юридических форм правоприменения в сфере государственного управления. Следовательно, данные нормы несут в своем содержании двоякую юридическую «нагрузку»: правоустановительную и правоприменительную. Между этими функциями административно-правовых норм теснейшая взаимосвязь, в рамках которой четко выявляется следующая закономерность: правоустановление (правотворчество) по своей сути служит целям правоприменения (исполнения). Об этом, в частности, свидетельствует тот факт, что действующим законодательством установлено, что нормативные акты субъектов исполнительной власти издаются «во исполнение» законов.

     Однако  вся совокупность действующих административно-правовых норм не сводится к тем, которые устанавливаются непосредственно названными субъектами. Многие нормы административного права содержатся в Конституции Российской Федерации. Ими определяются основные параметры государственно-управленческой деятельности и возникающих в ее процессе управленческих отношений (например, конституционный статус личности, субъектов исполнительной власти и т.п.). Почти в каждом российском законе немало административно-правовых норм.

     Это означает, что существует определенная иерархия административно-правовых норм: конституционные нормы, нормы законов и нормы, право на установление которых предоставлено действующим законодательством непосредственно субъектам исполнительной власти (например, Правительству Российской федерации). Наполненные единым юридическим содержанием, эти правовые нормы не равнозначны по своей юридической силе.

     Административно-правовые нормы, устанавливаемые субъектами исполнительной власти, вторичны, по сравнению с аналогичными нормами конституционного или законодательного характера, т.е. производны от них; последние по своему юридическому значению первичны. Отсюда — подзаконность не только деятельности субъектов исполнительной власти, но и устанавливаемых ими административно-правовых норм. В иерархии правовых норм им отводится определенное место, выражаемое следующей юридической формулой: они создаются на основе (основании) и во исполнение Конституции, законов и нормативных указов Президента Российской Федерации как главы государства (ст. 115 Конституции Российской Федерации).

     Являясь вторичной (производной) формой правоустановления, административно-правовые нормы, создаваемые непосредственно субъектами исполнительной власти, обеспечивают действенность прежде всего конституционных и законодательных правовых норм. Тем самым они служат одним из существенных юридических средств, придающих этим нормам характер реально «работающих» правовых установлении, а также детализирующих и конкретизирующих содержащиеся в них общие правила поведения.

     Обычно  нормы законов не имеют прямого действия, представляя собой наиболее общие правила поведения принципиального характера, абстрагирующиеся от конкретных особенностей и условий их практического применения (исполнения). Между тем, Россия — не унитарное государство; ее территория огромна, причем территориальные особенности нередко весьма существенны. Россия — многонациональное государство; эффективное развитие территорий, национально-государственных образований и отдельных народностей невозможно без корректировки тех или иных норм законов. Конечно, это стремится учесть сам законодатель, но практически решение данной задачи—не его функция.

     Поэтому на долю административно-правовых норм, создаваемых субъектами исполнительной власти, падает основная нагрузка по приданию тем или иным позициям, законодательно закрепленным, прямого действия. Иначе говоря, общие нормы закона в процессе их применения в рамках функционирования механизма исполнительной власти и в полном соответствии с функционально-компетенционными принципами разделения властей, как правило, нуждаются в опосредствовании их нормами административного права. Государственно-правовая действительность наглядно подтверждает жизненность подобного, отработанного многолетней практикой, механизма соотношения административно-правовых норм, содержащихся в законодательных актах и устанавливаемых субъектами исполнительности власти (например, механизм проведения в жизнь российского законодательства о приватизации, борьбе с монополизмом, об охране окружающей природной среды и т.п.).

     Отличием  административно-правовых норм от норм гражданского и уголовного права заключается в том, что административно-правовые нормы:

     1. Применяются в сфере государственного  управления.

     2. Содержат в себе юридически  обязательные правила поведения,  адресованные различным субъектам,  действующим в сфере государственного управления.

     3. Отсутствие конкретных санкций  в подавляющем большинстве норм, нормы носят рекомендательный  характер.

§ 1.2 Виды административно-правовых норм

     Огромное  множество административно-правовых норм в связи с их разнообразием  можно поделить на виды по самым разным критериям. Возьмем для группировки наиболее важные для понимания этих норм критерии: сущности, содержания, формы выражения установленных правил, круг лиц, на которых они распространяются, порядок действия норм в пространстве и другие признаки.

     Основным  критерием при этом является их юридическое  содержание и метод регулирующего  воздействия на участников управленческих отношений. Соответственно нормы делятся  на следующие виды:

• По форме выражения (методу регулирующего воздействия на участников отношений) административно-правовые нормы бывают:
1. Обязывающие – это такие нормы, которые содержат юридически властное предписание на обязательное совершение в определенных условиях действий предусмотренных этой нормы.

     Примером  служит: норма статьи 58 Конституции РФ: Каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам; Норма статьи 59 Конституции РФ: «Защита Отечества является долгом и обязанностью гражданина Российской Федерации. Гражданин Российской Федерации несет военную службу в соответствии с федеральным законом». Еще одним примером обязывающей нормы является ст. 92 Водного кодекса РФ, согласно которой водопользователи обязаны рационально использовать водные объекты, соблюдать условия и требования, установленные в лицензии на водопользование и договоре пользования водным объектом. Здесь же содержится и запрет: не допускать нарушения прав других водопользователей, а также нанесения вреда здоровью людей, окружающей природной среде и др.

2. Запрещающие – содержат юридически властное предписание, предусматривающее запрет на совершение определенного вида действий.

     В качестве примера можно предложить нормы особенной части КоАП, поскольку  каждая подобная норма предусматривает  состав конкретного административного  правонарушения совершение которого возбраняется. Другим примером может служить п. 11 ст. 16 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», в соответствии с которой, вносить какие-либо изменения в списки избирателей после окончания голосования и начала подсчета голосов избирателей запрещается.

     Еще один пример– норма п. 4 ст. 41 вышеназванного закона. В соответствии с ней физическим и юридическим лицам запрещается  осуществлять благотворительную деятельность от имени или в поддержку кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, их уполномоченных представителей.

3. Уполномочивающими (дозволительные) – предусматривают возможность действовать в пределах требований данной нормы по своему усмотрению.

     Статья 46 п.3. является примером управомачивающей нормы: каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся  внутригосударственные средства правовой защиты.

     Также в качестве примера можно привести п. 2. Ст. 68 Конституции РФ: республики вправе устанавливать свои государственные  языки. В органах государственной  власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик они употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации.

     Уполномочивающими (дозволительными) нормами являются, например, ст. 11 – 15 Закона от 18 апреля 1991 г. «О милиции», где подробно определены виды дозволенных действий милиции при выполнении возложенных на нее обязанностей, условия и пределы применения физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия.

4. Стимулирующими (поощрительными) – содержат меры морального и материального поощрения за должное поведение на участников регулируемых управленческих отношений с целью обеспечения их должного поведения (например, предоставление определенных льгот).
5. Рекомендательные – это такие нормы которые содержат советы по поводу наиболее целесообразного совершения тех или иных действий.
• По содержанию административно-правовые нормы группируются в правовые институты – совокупности определенных правовых норм, родственных по содержанию регулируемых ими общественных отношений. Соответственно весьма многочисленные административно-правовые нормы подразделяются на следующие виды норм:
• закрепляющие права, обязанности и ответственность (статус) субъектов административного права: граждан, органов исполнительной власти, государственных служащих, предприятий, учреждений и организаций;
• определяющие формы и методы реализации исполнительной власти;
• устанавливающие административную ответственность за правонарушения, не являющиеся преступлениями;
• регулирующие административно-процессуальную деятельность;
• обеспечивающие законность в деятельности органов исполнительной власти;
• определяющие основные положения по организации государственного управления в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах.
• Все нормы административного права можно разделить на две большие группы:
1. Материальные – определяют содержание, права, обязанности и ответственность конкретных участников регулируемых общественных отношений, закрепляют их административно-правовой статус.(устанавливающие право органов исполнительной власти издавать юридические акты или нормы, устанавливающие право граждан обжаловать незаконные действия должностных лиц).

     Примером  материальной нормы может служить  статья 104 КоАП РСФСР (нарушение правил пользования средствами железнодорожного транспорта): «самовольный проезд в  грузовых поездах, посадка и высадка на ходу поезда, проезд на подножках и крышах вагонов, самовольная без надобности остановка поезда – влекут наложение штрафа в размере до десяти рублей. Выбрасывание мусора и иных предметов из окон и дверей вагонов поездов – влечет предупреждение или наложение штрафа в размере до пяти рублей».

     Или например статья 105 КоАП РСФСР (нарушение  правил безопасности полетов): размещение в районе аэродрома каких-либо знаков и устройств, сходных с маркировочными знаками и устройствами, принятыми для опознавания аэродромов, или сжигание пиротехнических изделий без разрешения администрации аэропорта, аэродрома, или устройство объектов, способствующих массовому скоплению птиц, опасных для полетов воздушных судов, - влечет наложение штрафа на граждан в размере до тридцати рублей и на должностных лиц - от десяти до пятидесяти рублей.

2. Процессуальные – определяют порядок (процедуру) реализации прав и обязанностей предусмотренных для управленческих общественных отношений материально административными нормами.

     Примером  может служить правило поведения  закрепленное в статья 236 ГПК РСФСР (Дела по жалобам на действия административных органов или должностных лиц, рассматриваемые судом). Эта норма  такова: в случаях, предусмотренных  законом, суд рассматривает в  порядке, установленном настоящей главой, жалобы граждан и должностных лиц на действия административных органов или должностных лиц, которым законом предоставлено право производить взыскания с граждан в административном порядке.

     Еще в качестве примера можно привести статью 237 ГПК РСФСР (подача жалобы). Эта статья закрепляет следующее процессуальное правило:

     «В  течение десяти дней со дня вручения постановления административных органов  или должностных лиц о наложении  штрафа или о взыскании в административном порядке граждане или должностные лица вправе обжаловать соответствующие действия административных органов или должностных лиц в суд по месту жительства. Подача жалобы приостанавливает взыскание в административном порядке».

     Существует  две разновидности процессуальных норм:

     2.1) административно-юрисдикционные – это такие нормы которые обеспечивают принудительное осуществление обязанностей и прав в сфере государственного управления.(примером служат нормы, относящиеся к институту производства по делам об административных правонарушениях.