Нормы административного права. 2

Введение

Сущность и социальное назначение  административного  права,  специфика

административно-правового  регулирования общественных отношений раскрываются при анализе правовых норм, составляющих содержание данной правовой  отрасли, и позволяют определить ее место в правовой системе Российской Федерации.

 Норма права по своему  юридическому значению есть определенное  правило поведения,    соблюдение    которого    гарантируется    различного     рода организационными, разъяснительными  и  стимулирующими  средствами,  а  также применением   в  отношении  тех,  кто   его  не  соблюдает,  мер   юридического принуждения  (дисциплинарная,  административная,   материальная,   уголовная ответственность). Подобные  качества в полной мере  присущи   административно-правовым нормам.

Нормы  этой  отрасли  права  несут  на  себе  отпечаток   общественных отношений, составляющих ее предмет. Соответственно проявляются  определенные особенности, характерные  для административно- правовых норм.

Административно-правовые нормы  могут быть классифицированы по многим основаниям. Такая классификация  имеет не только теоретическое значение, позволяющее систематизировать  и группировать их в процессе изучения административного, а также иных отраслей права, но и практическое, давая возможность устанавливать  взаимосвязь норм, содержащихся в  различных нормативных правовых актах, правильно выстраивать иерархию норм и в конечном счете грамотно их реализовывать.

1 Понятие и  особенности административно-правовых  норм

Нормы права по своему юридическому содержанию представляют определенные правила поведения, устанавливаемые государством. Их соблюдение гарантируется различными средствами также государственного характера (организационные, стимулирующие, разъяснительные меры). При их несоблюдении могут использоваться меры государственного принуждения, в том числе и юридическая ответственность (дисциплинарная, административная, материальная, уголовная). В подобном качестве правовые нормы фактически выражают регулирование соответствующих общественных отношений.             

Правовое регулирование  управленческих общественных отношений осуществляется с помощью административно-правовых норм, определяющих границы, должного поведения их участников в сфере государственного управления. В них получает непосредственное выражение регулятивная роль административного права.

Административно-правовые нормы, таким образом - это устанавливаемые государством правила поведения, целью которых является регулирование общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся в сфере функционирования механизма исполнительной власти (в сфере государственного управления). ¹

Можно выделить следующие  функции, которые выполняют административно-правовые нормы:

1) регулятивная - определение вариантов должного, т.е. соответствующего интересам правового государства, поведения всех лиц и организаций, действующих непосредственно в сфере государственного управления и выполняющих тот или иной объем его функций (например, администрация края, области) либо тем или иным образом затрагивающих своими действиями интересы этой сферы (например, общественные объединения, граждане). Должное поведение предполагает, какие действия можно совершать (дозволения), от каких следует воздержаться (запреты), какие совершать необходимо (предписания). В этом и выражается, по существу, управляющее воздействие на поведение;

2) охранительная – обеспечение упорядоченности организации и функционирования, как всей системы исполнительной власти (государственного управления), так и ее отдельных звеньев, рационального их взаимодействия;

3) защитная - обеспечение в сфере государственного управления реализации и защиты прав, свобод и законных интересов граждан и организаций. Обеспечение эффективной реализации конституционного назначения механизма исполнительной власти, т.е. исполнения, проведения в жизнь требований федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации. Тем самым они выражают сущность исполнительной ветви единой государственной власти, обеспечение прочного режима законности и государственной дисциплины в общественных отношениях, возникающих в процессе государственно-управленческой деятельности, реализация административной ответственности как средства защиты не только регулируемых ими управленческих отношений, но и норм многих других отраслей права (например, трудового, финансового, земельного).

Существует определенная иерархия административно-правовых норм:

- конституционные нормы;  

- нормы законов; 

- нормы, устанавливаемые непосредственно субъектами исполнительной власти (например, Правительством РФ).

Имея единое юридическое  содержание, эти правовые нормы не равнозначны по своей юридической  силе. Административно-правовые нормы  конституционного и законодательного характера по своему юридическому значению первичны. Административно-правовые нормы, устанавливаемые субъектами исполнительной власти, по сравнению с конституционными законодательными нормами вторичны.

Отсюда вытекает подзаконность  не только деятельности субъектов исполнительной власти, но и устанавливаемых ими  административно-правовых норм. В иерархии правовых норм им отводится определенное место, выражаемое следующей юридической формулой: они создаются на основе и во исполнение Конституции, законов и нормативных указов Президента Российской Федерации.

Являясь вторичной (производной) формой правоустановления, административно-правовые нормы, создаваемые непосредственно  субъектами исполнительной власти, обеспечивают действенность конституционных  и законодательных правовых норм. Тем самым они служат одним  из существенных юридических средств, придающих этим нормам характер реально  действующих правовых установлений, а также детализирующих и конкретизирующих содержащиеся в них общие правила  поведения.

Поэтому на административно-правовые нормы, создаваемые субъектами исполнительной власти, падает основная нагрузка по реализации общих норм закона в процессе их применения в рамках функционирования механизма исполнительной власти.

Административное  правотворчество органов исполнительной власти возможно при определенных условиях:

- соответствующий законодательный  акт прямо предусматривает таковую  возможность. Например, Кодексом  внутреннего водного транспорта  Российской Федерации предусматривается, что Правительство Российской Федерации устанавливает порядок разработки, согласования, государственной экспертизы, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных ресурсов;

- определяемая для данного  субъекта исполнительной власти  компетенция включает его правоустановительные  полномочия, причем не в виде  простой констатации, а в конкретном  выражении (например, перечисление  вопросов, по которым могут издаваться  нормативные акты). Так, положениями  о федеральных министерствах  этим органам исполнительной  власти предоставлено право издавать  в пределах своей компетенции  (в установленной сфере деятельности) в соответствии с законодательством  нормативные правовые акты, обязательные  для исполнения иными федеральными  органами исполнительной власти  и органами исполнительной власти  субъектов Российской Федерации,  а также организациями и гражданами;

- исполнительное (административное) нормотворчество нередко используется в целях внутрисистемного регулирования, т.е. в интересах внутренней организации механизма исполнительной власти (государственного управления).²

Главное состоит в том, чтобы в законодательных актах  непрямого действия был установлен конкретный адресат их исполнения с  одновременным определением объема необходимых для этого подзаконных  нормотворческих полномочий.

Таким образом, под административно-правовой нормой понимается норма права, регулирующая отношения в сфере государственного управления, внутриорганизационной  деятельности органов исполнительной власти, аппаратов органов законодательной и судебной власти, а также в сфере осуществления государственной службы.

2 Виды административно–правовых  норм

Административно-правовые нормы  различны по своей регулятивной направленности и, соответственно, по юридическому содержанию.

Нормы административного  права делятся на виды в зависимости  от различных критериев - особенностей регулируемых ими общественных отношений, назначения и функций.

 По назначению административно-правовые нормы делятся на:

1) Материальные административно-правовые нормы юридически закрепляют комплекс прав и обязанностей, а также ответственность участников регулируемых административным правом управленческих отношений, т.е. фактически их административно-правовой статус. В материальных нормах находит свое выражение тот правовой режим, в рамках которого должна функционировать система исполнительной власти (государственного управления), должны действовать участники регулируемых управленческих отношений. Такие административно-правовые нормы нередко называют статичными. Это, например, нормы, определяющие обязанности соответствующих должностных лиц принять и рассмотреть в установленный срок жалобу гражданина, основы компетенции того или иного субъекта исполнительной власти. Таким образом, материальные административно-правовые нормы определяют основы взаимодействия субъектов, исполнение, применение и соблюдение норм административного права, обеспечения в необходимых случаях их мерами государственного принуждения.

2) Процессуальные административно-правовые нормы регламентируют процессуальные вопросы, связанные с осуществлением государственного управления. Например, это нормы, определяющие порядок приема, рассмотрения, разрешения жалоб и заявлений граждан: порядок производства по делам об административных правонарушениях. Их назначение сводится к определению порядка реализации юридических обязанностей и прав, установленных нормами материального административного права в рамках регулируемых управленческих отношений. Эти нормы обычно называют динамичными.

По методу воздействия  на поведение субъектов.

Административно-правовая норма  по-разному воздействует на поведение  участников общественных отношений: она  может обязывать к действию, предписывать совершать определенные действия, управомочивать совершать те или иные действия, запрещать их совершение. В соответствии с характером сформулированного  в норме правила административно-правовые нормы подразделяются на:

- предписывающие;

- управомочивающие;

 - запретительные.

По субъектам  административно-правовые нормы делятся  на регулирующие:

а) деятельность государственных  органов, предприятий, организаций;

б) поведение граждан;

в) деятельность общественных и религиозных организаций;

г) деятельность государственных  служащих.

Нормы административного  права распространяются также и  на иностранных физических и юридических  лиц, находящихся на территории Российской Федерации.

По форме предписания административно-правовые нормы делятся, прежде всего, на:

1) императивные нормы - содержат правила, непосредственно определяющие поведение субъектов при наступлении сформулированных в них условий, которые не могут быть заменены другими правилами поведения по соглашению сторон данного правоотношения.

2) рекомендательные нормы - содержат рекомендации о целесообразности совершения субъектами административного права тех или иных действий.

Что касается диспозитивных норм, предоставляющих возможность субъектам правоотношения самим определять свои права и обязанности в рамках правовой нормы, то они в административном законодательстве встречаются относительно редко. Это объясняется специфической сферой административного права - государственным управлением.

По действию в  пространстве. Административно-правовые нормы, закрепленные в федеральном законодательстве, действуют на всей территории Российской Федерации. На территориях субъектов Российской Федерации действуют также административно-правовые нормы, закрепленные в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации.

В ряде случаев указанные  нормы действуют на территории нескольких государств в соответствии с двусторонними  или многосторонними соглашениями. Расширение подобной практики стало  закономерным для взаимоотношений  между суверенными государствами - членами Содружества Независимых  Государств (СНГ).

По действию во времени административно-правовые нормы делятся на:

- срочные, т.е. с заранее определенным сроком действия;

- бессрочные, не имеющие заранее установленного срока действия.

Административно-правовые нормы, как правило, не ограничены определенными  сроками действия. Это означает, что они действуют до их официального изменения либо отмены. Законную силу административно-правовые нормы приобретают  либо с момента подписания содержащих их нормативных актов, либо в тот  срок, который предусмотрен для вступления соответствующих норм в силу.

В Российской Федерации действуют  некоторые административно-правовые нормы бывшего СССР. В подобных случаях союзные нормы, не противоречащие российскому законодательству, сохраняют  свою силу впредь до момента установления обновленных норм законодательными или иными органами Российской Федерации.

Административно-правовые нормы  делятся также на:

- длительные

- кратковременные.

При этом длительными или  кратковременными могут быть как  срочные, так и бессрочные нормы.

С учетом федеративного  устройства России административно-правовые нормы классифицируются по масштабу действия:

- общефедеральные нормы;

- нормы субъектов Федерации.

По объему регулирования административно-правовые нормы подразделяются на:

- общие, т.е. распространяющие свое действие на все сферы и отрасли государственного управления и регламентирующие наиболее важные стороны процесса реализации исполнительной власти. Чаще всего такого рода нормы содержатся в законодательных актах, указах президента и постановлениях Правительства Российской Федерации;

- межотраслевые, т.е. регламентирующие те или иные стороны государственно-управленческой деятельности, которые являются общими или сопредельными для всех или многих отраслей государственного управления и имеют при этом специальный характер.

- отраслевые, т.е. регламентирующие те или иные стороны управленческих отношений, возникающих в границах сферы, закрепленной за исполнительными органами отраслевой компетенции (например, министерств).

Существуют и иные классификационные  группы административно-правовых норм. Например, они могут иметь либо внутрисистемный (их юридическая сила распространяется на нижестоящие звенья механизма исполнительной власти), либо общеобязательный (их действие распространяется на всех участников регулируемых отношений) характер.

Под структурой административно-правовой нормы понимается внутреннее строение нормы, определенный порядок взаимосвязи, взаимообусловленности составных частей, элементов нормы. Административно-правовая норма состоит из:

- гипотезы:  абстрактная,  казуистическая;

- диспозиции: предписывающие, управомочивающие или запрещающие.

- санкции.

  Гипотеза как часть административно-правовой нормы содержит указание на фактические условия ее реализации. Гипотеза содержит указание на юридический факт, фактические обстоятельства вступления нормы в действие, реализации ее диспозиции (например, условия привлечения к административной ответственности). Гипотеза может быть как абстрактной, так и казуистической.

Абстрактная гипотеза, определяя условия действия нормы, указывает на общие признаки реализации нормы.

Казуистическая гипотеза связывает реализацию юридической нормы со строго определенными частными случаями.

Диспозиция - это структурный элемент юридической нормы, в котором определяется правило поведения, предписываемое нормой, права и обязанности сторон. В зависимости от формы выражения, диспозиции административно-правовых норм подразделяются на предписывающие, управомочивающие или запрещающие.

Предписывающие  диспозиции возлагают на субъектов обязанность совершения определенных действий, предписывают им тот или иной вариант должного поведения, обязанность совершения ими тех или иных действий.

Управомочивающие  диспозиции определяют в административном праве, как правило, функции и правомочия субъектов государственного управления.

Запрещающими называются диспозиции, содержащие запрет на совершение тех или иных противоправных деяний (действий или бездействия). Запрещающая диспозиция требует воздерживаться от определенного варианта поведения, которое законом считается правонарушением.

        Санкция как элемент административно-правовой нормы содержит указание на меры воздействия, применяемые к нарушителю. При этом имеется в виду не любое административное воздействие, а лишь такое, применение которого предусмотрено нормой в связи с правонарушением. Административно-правовые санкции, применяемые за административные правонарушения, предусматриваются Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

3 Реализация административно-правовых  норм

Под реализацией понимается практическое использование норм в  соответствии с целями административно-правового  регулирования управленческих общественных отношений.

Различают четыре основных способа реализации:

- соблюдение;

- применение;

- исполнение;

- использование.

Соблюдение административно-правовых норм характеризуется добровольным подчинением субъекта права требованиям административно-правовых норм. Сущность данной формы состоит в воздержании субъекта от совершения запрещенных действий.

Применение административно-правовых норм осуществляется соответствующими субъектами исполнительной власти. Оно практически выражается в издании полномочным органом индивидуальных юридических актов, основанных на требованиях материальных либо процессуальных норм. Эти акты издаются применительно к конкретным административным делам (например, приказ о назначении на должность, решение по жалобе гражданина, регистрация общественного объединения и т.п.). Важно отметить, что правоприменение в административном праве непосредственно связано с функционированием механизма исполнительной власти. Граждане не имеют полномочий по применению административно-правовых норм.

Исполнение административно-правовых норм - точное следование участников регулируемых управленческих отношений тем юридическим предписаниям, запретам или дозволениям, которые в них содержатся. Данный вариант реализации правовых норм универсален, так как его субъектами являются любые участники управленческих отношений. От качества, объема и уровня исполнения зависят реальность административно-правовых норм и устанавливаемого ими правового режима в сфере государственного управления. Поэтому исполнение является важнейшим средством обеспечения должного правопорядка и государственной дисциплины в сфере реализации исполнительной власти.

Использование административно-правовых норм состоит в добровольном совершении субъектами права правоверных действий, которые связаны с осуществлением субъективных прав в сфере управления. При этом необходимо отметить, что в отличие от исполнения при использовании реализуются субъективные права. Например, осуществление гражданином права на управление транспортным средством, полученным путем выполнения соответствующей процедуры (сдача экзамена, приобретение документов и т.д.).

Правоприменение в административном порядке в случаях, специально предусмотренных  действующим российским законодательством, возлагается также на суды (судей). В частности, такого рода действия судебные органы осуществляют как при назначении административных наказаний за совершение административных правонарушений, так  и при рассмотрении и разрешении ряда административно-правовых споров.

Применение административно-правовых норм отличается от их соблюдения, исполнения и использования рядом характерных черт:

Во-первых, применение норм административного права выступает как организующая властная деятельность субъектов государственного управления, посредством которой упорядочивается общественная жизнь, путем установления четких организационных начал взаимоотношений между различными субъектами общественных отношений.

Во-вторых, применение права осуществляется всегда в рамках конкретных правовых отношений, которые именуются правоприменительными. Правовое положение участников в этих правоотношениях различно. Активная роль в этих отношениях принадлежит субъекту правоприменения, обладающему государственно-властными полномочиями.

В-третьих, правоприменительная деятельность всегда осуществляется в особых установленных законом формах.

В-четвертых, применение права сопровождается всегда вынесением индивидуально-правового акта (акта применения права), исходящего от субъекта правоприменения.³

Основными требованиями применения норм административного права являются законность, обоснованность, целесообразность и справедливость.

Реализация административно-правовых норм означает практическое использование  содержащихся в них правил поведения  в интересах регулирования управленческих общественных отношений. В этом процессе участвуют все стороны указанных  отношений в соответствии с их административно-правовым статусом.

4 Источники административного  права

Источниками административного  права  являются акты государственных  и муниципальных органов, в которых  содержаться административно-правовые нормы. Важнейшая особенность отрасли  административного права – разнообразие и множество источников юридических  норм. Это детерминировано предметом  отрасли: разнообразием и большим  числом административных отношений, необходимостью своевременного юридического опосредования  социальных процессов, объективной  потребностью децентрализации исполнительной власти.

Все источники  российского административного права можно поделить на два типа в зависимости от того, кто их принял:

1)акты российских органов  публичной власти;

2)акты, принятые без участия  или с участием российских  органов публичной власти.

Очевидно, что преобладают акты первого типа. Среди них такие разновидности актов российских органов, как:

- акты, принятые на основе референдума и законодательных органов;

- акты Президента РФ;

- акты органов исполнительной власти и исполнительных муниципальных органов;

- акты государственных органов, не отнесенных Конституцией РФ ни к одной из трех ветвей государственной власти;

- федеративные и административные договоры;

- акты правосудия.

Фактически источниками  административного права могут  быть акты всех органов публичной  власти, существующие в Российской Федерации. А внутриаппаратные административно-правовые нормы могут содержаться в  актах руководителей представительных и судебных органов, прокуроров, руководителей публичных предприятий, учреждений, строевых подразделений.

Акты правосудия все чаще становятся источниками административного  права. Они могут двумя способами  влиять на систему норм.

Во-первых, признавая незаконными  или неконституционными действующие  нормы, и тем самым прямо или  косвенно отменяя, изменяя их (судебный, нормоконтроль). Во-вторых, в тех  случаях, когда законом установлено, что решения определенных судов  являются обязательными для судов  той же или низшей инстанции (судебный прецедент).

В России акты правосудия не считаются правовыми прецедентами. Суды осуществляют нормотворчество  путем признания действующих  норм несоответствующими нормам, имеющим  более высокую юридическую силу, а потому недействующими.

Есть два вида актов правосудия как источников права:

а) акты судов общей компетенции (в том числе и военных) и  арбитражных судов, которые могут  признать подзаконные акты не соответствующими закону или решениям вышестоящих  органов вплоть до постановлений  Правительства РФ;

б)  акты правосудия, которые  признаны источниками административного права — постановления Конституционного Суда РФ.

К актам второго типа относятся:

-акты органов государственной власти бывшего СССР (их количество с каждым годом уменьшается и только очень небольшая группа таких актов продолжает еще действовать);

-акты международных органов (ООН, Совета Безопасности, Европейского Суда и др.);

-международные договоры.⁴

Административное право  относится к числу несистематизированных, а тем более - некодифицированных отраслей правовой системы России. Во многом это объясняется его  многопрофильностью.

Долгие годы четких подходов к его систематизации не наблюдалось. Между тем административное право  по сравнению со многими другими  отраслями права отличается исключительной мобильностью (постоянные изменения, преобразования, модификация). Конституция Российской Федерации создает прочную правовую базу для проведения такого рода работы, включая формирование стабильного  законодательства по кардинальным вопросам организации функционирования механизма  исполнительной власти, упорядочения огромного массива действующих  отраслевых административно-правовых норм различного уровня, нередко устаревших и противоречивых.

По существу, сейчас кодифицирован  лишь один институт российского административного  права - Кодекс Российской Федерации  об административных правонарушениях, объединивший нормы материального  и процессуального административного  права. Но это лишь частичная кодификация.

Заключение

По результатам работы можно сделать следующие выводы:

Административно-правовая норма – это норма права, регулирующая:

а)  отношения в сфере  деятельности органов исполнительной власти, местной администрации, общественных организаций, некоммерческих и иных негосударственных организаций  при реализации порученных им отдельных  функций государственного управления;