Новые формы политического взаимодействия центра и региона в современной России

     Министерство  образования и науки Российской Федерации

     Федеральное агентство по образованию

     Государственное образовательное учреждение

     Высшего профессионального образования

     «Саратовская  государственная академия права» 
 
 
 

Курсовая работа 

     Новые формы политического взаимодействия центра и региона в современной России 
 
 

     Выполнила:

     студентка 3-го курса 344гр.

     Гуманитарного факультета

     Ярахмедова  Р.Н. 
 

     Руководитель:

     доктор  исторических наук, профессор 

     Дорофеева Е.С. 
 
 
 
 

Саратов 2010

Содержание

1. Введение………………………………………………………………………3

2. Глава  I. Общая характеристика становления и развития федеративных взаимоотношений в России…………………………………………………….7

3.Глава II. Центр и регион: взаимоотношение в современных условиях……15

4. Заключение……………………………………………………………………20

5. Список  использованных источников и  литературы………………………22 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Введение

       В Конституции РФ в ст.1  записано: "Российская Федерация - Россия  есть демократическое федеративное  государство с республиканской  формой правления". Проблемы становления федеративного государства являются важнейшими для современной России, поскольку от их решения зависит дальнейшая судьба страны и всех демократических институтов, в том числе и местного самоуправления, существующих на данном этапе.

     Выбор Россией федеративного устройства не случаен. Основной задачей современного российского федерализма остается обеспечение целостности и стабильности российского государства, мира и согласия в обществе, его демократизации. Кроме того, избрание Россией федеративной формы устройства определяется обширностью территории государства, ее многонациональным составом населения. Однако реализация идей федерализма в России затруднена просчетами, прежде всего, со стороны главных участников федеративных отношений - Центра и регионов.

     Изложенное  предопределяет актуальность избранной  тематики и обусловливает необходимость  проведения комплексного исследования конституционно-правового механизма  взаимодействия Российской Федерации  и субъектов Российской Федерации. В отличие от множества других вопросов федеративного строительства проблематика взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов, при всей ее насущности и злободневности, изучена явно недостаточно. При этом особое значение имеют раскрытие конституционных основ механизма взаимоотношений Федерации и ее составных частей, исследование конституционно-правовых аспектов обозначенного взаимодействия.

     Не  вызывает сомнений, что указанный  вопрос сегодня является ключевым в  развитии федеративных отношений. От того, насколько качественно, эффективно и оперативно он будет решаться, прежде всего на законодательном уровне, зависит успех гармоничного и плодотворного развития федерации в целом.

     Именно  в рамках этого механизма происходит воздействие конституционно-правовых рычагов на становление, развитие и функционирование единого геополитического, экономического и правового пространства в пределах российского государства, обеспечивается объединение интересов российских народов, учет самобытности и особенностей входящих в Российскую Федерацию национально-государственных и государственно-территориальных образований, а самое главное - должным образом обеспечиваются и соблюдаются права и свободы человека и гражданина.

     Для российского федерализма характерно наличие многих проблем - старых, унаследованных от Российской империи и Советского Союза, и новых, приобретенных при попытках сохранить единую целостность уже Российской Федерации. После распада СССР и к моменту разработки и принятия Конституции РФ 1993г. новая структура подлинно федеративных отношений еще не сложилась. Кроме того, необходимо было считаться с мнением региональных элит, которые на тот момент сумели сосредоточить у себя большой объем властных полномочий, существенно увеличив тем самым свою самостоятельность, поэтому центр не решился навязать им свое видение государственного устройства, а к какому-либо общеприемлемому варианту федерализма региональные элиты так и не пришли. Это и определило особенности государственного устройства, прежде всего его крайнюю "размытость"("размытость рассматривается как промежуточное качество между четкостью, с одной стороны, и неопределенностью - с другой, причем в предельных случаях размытость переходит в четкость или неопределенность")¹.

     Таким образом, неоднозначность, размытость в отношениях центра и региона ставили вопрос о переход к новой модели к новым моделям взаимодействия центра и региона.

     На  современном этапе сохраняются  и возникают новые проблемы взаимодействия. Это связано с тем, что с  одной стороны, регионы стремятся к большей самостоятельности, а с другой роль государства и помощь финансирования для регионов необходима. В связи с этим, актуальность данной проблематики сохраняется.

     Большое внимание проблеме взаимодействия центральных  органов и регионов, а также  общего содержания современных федеративных отношений в своих работах уделили такие исследователи как  Р.Г. Абдулатипов, А.И. Аринин, Н.М. Добрынин, В.Н., Л.М. Карапетян, С.Л. Краснорядцев, И.В. Левакин,  В.Б. Пастухов, А.А. Сергеев, И.А. Умнова, О.И.  Чистяков, С.М. Шахрай, Б.С. Эбзеев².

     Авторы этих работ не только дают характеристику сложившихся взаимоотношений между центром и регионами, но и указывают причины противоречий.

     Актуальностью темы обусловливается цель работы - комплексный анализ новых форм взаимодействия Центра и субъектов Российской Федерации.

     Для достижения указанной цели необходимо решение следующих задач:

     1) анализ основных этапов становления федеративных отношений в России с 1990 года;

     2) выявление и анализ взаимоотношений  Российской Федерации и ее  субъектов с последующим формированием обобщенных форм и моделей обозначенного взаимодействия, в том числе применительно к взаимодействию их органов государственной власти;

3) определение  новизны в отношениях Центра  и субъектов.

Глава I. Общая характеристика становления и развития федеративных взаимоотношений в России

     В 90-х гг. прослеживалась ползучая децентрализация  российского экономического и правового  пространства, связанная со слабостью  центра федерации, который в отношениях с регионами не выступал как единое целое.  Отметим, что определение федерации как добровольного союза нескольких государств с целью создания нового, единого государства, в котором субъекты федерации сохраняют часть своих прав. Одновременно другая часть прав делегируется в пользу федеральных органов власти, а соответствующие органы управления субъекта федерации становятся структурными подразделениями централизованных органов власти. В целом устройство РФ соответствует принципам федеративного государства. Проблема заключается в последовательном совершенствовании федеративных отношений в РФ, поскольку реально еще не созданы механизмы согласования интересов центра и регионов, что делает современную модель федерализма неустойчивой.  Так исследователь Капустина Л.М.³  рассматривая процесс развития федеративных отношений в России выделяет три этапа становления:

     Первый  этап, до середины 90-х гг., характеризовался регионализацией российской экономики, суверенизацией субъектов федерации, повышением роли местных органов  государственной власти в управлении подведомственной территорией. Баланс сил в отношении “центр - регионы” постепенно сдвигался в пользу регионов.

     В 1990 г. подписанием Декларации о суверенитете РСФСР было положено начало самопровозглашению автономных республик. В самостоятельные  административно-территориальные единицы выделились почти все бывшие автономные области.  

     В 1992 г. Федеративный Договор не подписали  Татарстан и Чечня, провозгласив себя независимыми государствами. Многие области стали обсуждать вопрос о провозглашении себя республиками. В процессе роста регионального самосознания субъекты федерации взяли столько суверенитета, сколько смогли. Например, Тыва закрепила за собой право объявления военного положения, принятия решений по вопросам войны и мира; Башкортостан, Якутия, Тыва приняли республиканские законы о воинской службе; Бурятия, Коми, Тыва, Башкортостан, Калмыкия, Карелия, Северная Осетия, Ингушетия утвердили порядок введения чрезвычайного положения на своей территории; Дагестан, Татарстан, Башкортостан, Тыва, Ингушетия, Коми, Свердловская и Новгородская области и др. взяли на себя регулирование вопросов внешней политики и международных договоров⁴. Кроме этого, в конституциях ряда национальных республик было записано право выхода из состава РФ, верховенство республиканских конституций над Конституцией РФ.

     Конституции 1993 года  закрепила в составе России 89 субъектов РФ, а также дала их классификацию, разделив субъекты на пять разных по своей природе видов государственно-территориальных образований: 21 республика; 56 областей (краев); 2 города федерального значения - Москва и Петербург; одна автономная область (Еврейская); 10 автономных округов. При этом в ст.5 Конституции РФ закреплен принцип их равноправия во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. важно отметить, что в Конституции не  дается конкретизация и выработка механизмов федеративного устройства, а только лишь закрепляются принципы.

     Согласно  Конституции России, все шесть  типов субъектов федерации –  республики, края, области, города федерального значения, автономные области и автономные округа имеют равные права, но реально каждый из субъектов федерации выстроил собственную модель взаимоотношений с центром и закрепил ее двусторонними договорами, стремясь зафиксировать как можно большую передачу полномочий. В результате разноуровневость Федерации возросла, позиции центра ослабли, отчетливо проявились дезинтеграционные тенденции в правовом, экономическом, информационном пространстве страны.

     В 1993-1994 гг. была проведена радикальная  реформа межбюджетных отношений. Впервые в российской практике были установлены единые (за исключением Татарстана, Башкортостана и Якутии) нормативы отчислений от федеральных налогов в бюджеты субъектов федерации, создан Фонд финансовой поддержки регионов, из которого трансферты стали распределяться на основе единой формулы.

     Второй  этап, с 1996 по 1999 гг., характеризуется  дальнейшим укреплением политической и экономической власти региональных элит, расцветом сепаратизма и  возникновением реальной угрозы территориальной  целостности российского государства.

     В 1996 г. были проведены выборы губернаторов, регионы в лице губернаторов получили значительную независимость от центра. Одновременно на местах возникла гипертрофированная исполнительная власть с единоличным  лидером во главе. Усилились позиции межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия. Восемь глав региональных ассоциаций вошли в президиум правительства.

     Финансовые  полномочия выражают реальное соотношение  сил между уровнями управления. В  бюджетно-финансовой сфере баланс сил между центром и регионами в основном сохранялся. Однако в 1996 году взяла вверх тенденция к индивидуальным согласованиям размера трансфертов. В 1998 году правительством России была принята Концепция реформирования межбюджетных отношений на 1999 –2001 гг.

        Попытки Москвы сократить налоговую базу регионов, уменьшить прямые трансферты в 1998 г. не увенчались успехом. Вместе с тем имело место необоснованное изъятие доходов региональных бюджетов за счет изменения налогового законодательства. Например, в ноябре 1998 г. регионы понесли потери в результате образования торгового дома РАО “Газпром”. Так бюджетные потери Екатеринбурга составили 10% от налоговых доходов города, Нижегородской области - более 400 млрд. руб. По мнению глав многих регионов РФ такое изменение налоговой базы противоречило закону о бюджетном устройстве России.

     Одновременно  лидерам регионов – доноров не удалось перенести преимущественное решение налогово-бюджетных проблем  из правительства в Совет Федерации. В системе межбюджетных отношений достаточно четко прослеживалась тенденция к увеличению доли расходных полномочий бюджетов субъектов Федерации наряду с сокращением их доли в распределении налогового потенциала станы.

     В России на втором этапе сложились  все условия для развития сепаратизма: многонациональность государства, экономическое неблагополучие, неравенство регионов в отношениях с центром, несовершенство политико-административного деления РФ, географическая удаленность регионов⁵. Импульсом дезинтеграции стал кризис государственности, укрепление местных элит. В итоге к началу 1999 г. Россия вступила в кризисный период развития сложившейся к тому времени конституционно-договорной федерации.

     В процессе развития федеративных взаимоотношений на втором этапе, особенно ярко выразилось противоречие между принципом равноправия регионов и разностатусностью республик, с одной стороны, краев и областей - с другой, автономных округов - с третьей, поскольку само сохранение различных наименований обуславливало их различие. Поэтому многие исследователи называют российскую модель ассиметричной⁶.

     Следует отметить, что существует два способа вида федерации: симметричная и асимметричная. Однако симметричных федераций в чистом виде на настоящий момент в мире не существует. Симметричным может быть только тоталитарное государство, где есть один диктатор и никто ему не должен перечить. А любая федерация асимметрична.

           В России асимметричная федерация создавалась, начиная с 1990 г., и фактической точкой отсчета реализации этой идеи в политической практике можно считать несостоявшийся Союзный договор, в процессе создания которого как раз и была закреплена и даже усилена та асимметрия, которая содержалась в советской Конституции. Затем политика асимметричной федерации реализовывалась Б. Ельциным в борьбе с М. Горбачевым, с союзным Центром. Для него на первом плане была борьба за власть, в которой он использовал все средства, включая разрыхление государственности. Достаточно вспомнить его знаменитое "Берите суверенитета, сколько сможете проглотить". Проведение политики децентрализации предполагалось по отношению к "национальным" республикам, требовавшим суверенитета. Эти республики получили все мыслимые и немыслимые привилегии и полномочия, они стали ориентирами для остальных регионов, которые тоже стали требовать суверенитета, расширения прав до того объема, который был передан республикам. Результатом такой ситуации стало построение такой асимметричной федерации, которая стала катализатором распада, дезинтеграции, поскольку выстраивалась при отсутствии правил, законов и контроля за их выполнением.

     Для всех федеративных государств основной проблемой является разграничение предметов ведения и полномочий между различными уровнями власти. В нашей стране разграничение полномочий между центром и регионами шло не по законодательной линии, а путем заключения договоров⁷. Федеральный центр стремился сохранить единство страны, но он не обладал прежними мощными механизмами сдерживания, субъекты наоборот, всегда обладали сепаратистскими взглядами и к тому же имели реальную власть. Подписанный в марте 1992г., Федеративный договор⁸ явился компромиссом между центробежными и центростремительными силами. Обозначенный договор включал две группы предметов ведения: федерального центра и совместные, автоматически оставив все остальные полномочия в ведении субъектов РФ.

     Отметим, что многие исследователи склоняются к выводу, что сам процесс "дележа предметов ведения" не имел под собой научной основы. Это был "политический торг", в ходе которого все полномочия, становившиеся предметом спора либо, которые ни одна сторона не хотела передавать другой, "сбрасывались" в общую корзину, называемую "совместными предметами ведения". Таким образом, не существовало четких границ предметов ведения и они стали безграничны. В последствии это привело к тому, что на протяжении выше обозначенных этапов 1990-1999г. регионы могли позволить себе многие отступления от действующего законодательства, не опасаясь реакции центра.

     Так,  исследователь Д. Ольшанский выделяет несколько видов предметного сепаратизма, установившегося в нашей стране в последнее время⁹: правовой сепаратизм, экономический сепаратизм, межпарламентский сепаратизм, административно-кадровый сепаратизм, партийно-политичсекий сепаратизм.

Среди обозначенных автором видов сепаратизма основополагающими являются правовой и экономический. Основное содержание правового сепаратизма сводится к тому, что законодательство субъектов во многом противоречит федеральному. В данном варианте наблюдается стремление региональной элиты создать законодательство "под себя", а поскольку они имеют достаточно власти, они могут пренебречь и общероссийскими законами и протестами Генпрокуратуры. Кроме этого, федеральный центр до последнего времени не имел рычагов, посредством которых можно было бы заставить региональные законодательные собрания привести местные законы и конституции республик, уставы краёв и областей в соответствие с федеральными законами и Конституцией РФ. Что касается экономического сепаратизма в особой мере проявил себя после августовского кризиса 1998г. и заключался в замыкании денежных потоков внутри региона и создании замкнутых региональных финансово-кредитных пулов под административным контролем; прекращении уплаты налогов в федеральный бюджет; административно-принудительном регулировании цен и определении "нормы прибыли" для торговых организаций; административном запрете на вывоз продуктов питания за пределы региона.

     Третий  этап начался с середины 1999 г. и  продолжается по настоящее время. Характеризуется  усилением центра, укреплением руководства  федеральных ведомств в субъектах  федерации, сменой ряда представителей Президента в регионах, выводом федеральных служащих из-под контроля региональных властей, ужесточением контроля за целевым расходованием средств федерального бюджета в регионах с помощью отделений Федерального казначейства РФ, принятием федерального закона “О принципах и порядке разграничения предметов и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов”. Конституционный суд РФ признал не соответствующим Конституции РФ суверенитет субъекта федерации.

     В целом, анализируя основные этапы формирования федеративных отношений, отметим, что начиная с середины 1990 года отношения между Центром и регионами приобретали большую форму неопределенности и неустойчивости. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     Глава II. Центр и регион: взаимоотношение в современных условиях.

     Современные федеративные отношения в России во многом продиктованы спецификой исторического  аспекта. Именно этот фактор был заложен  в основе формирования федерализма  в нашей стране. На сегодняшний день модель правильного выстраивания отношений между Центром и субъектами является основной проблемой в федеративном государстве не только с учетом необходимости для  благоприятных отношений, но и с требованием времени, процессами глобализации. В связи с такой необходимостью возникают новые модели, формы взаимодействия Центра и региона.

     Важно отметить, что на современном этапе  регионы стремятся расширить  свои права. Несмотря на такой расклад  всё же влияние Центра остается. Переход от договорных отношений к «недоговорным» не решил комплекса проблем и противоречий существовавших и существующих во взаимоотношениях федерального центра и субъектов.

     С приходом к власти В.В. Путина в 2000г. наметились сдвиги в области федерализма, поскольку новый президент заявил о создании сильной центральной власти. Это проявилось прежде всего в создании восьми федеральных округов, что в управленческом смысле являлось правильной мерой, поскольку гораздо легче иметь дело с 8 полпредами, чем с 89 региональными лидерами, многие из которых по много лет не встречались с президентом. Существует мнение, что федеральные округа противоречат Конституции, хотя многие исследователи считают, что это не так, объясняя это тем, что у президента есть право выстраивать управленческие схемы в той части, которая соответствует его полномочиям¹⁰. Но наряду с этим непреложным остается тот факт, что под существование федеральных округов не подведена основополагающая нормативная база, поскольку они действуют только на основе Указов Президента. Налаживание механизма действия федеральных округов - необходимая задача, которая должна служить укреплению российской государственности. Кроме того, сильная позиция президента по отношению к регионам проявилась и в том, что он обязал региональных лидеров в кратчайшее время привести законодательные акты субъектов РФ в соответствие с действующим российским законодательством.

     Отметим, что система выстраивания взаимоотношений между Центром и регионами в нашей стране сложная. Это прежде всего связано с тем, что Россия является лидером по количеству субъектов Федерации, взаимодействие с которыми малоэффективно как с экономической, так и с управленческой точек зрения. Существующий подход к формированию субъектного состава в Российской Федерации нельзя считать оптимальным. В связи с этим предлагаются новые формы взаимодействия, формы перехода к сокращению субъектов.

     Так, основной целью укрупнения, является сокращение числа субъектов Федерации. При этом субъекты должны быть более или менее равноценными и экономически самодостаточными. По мнению многих исследователей управление существующим сегодня количеством субъектов Федерации малоэффективно. Ставшая привычной пробуксовка российских реформ имела место в том числе и вследствие превышающего все разумные пределы количества регионов. Поэтому одним из основных обоснований необходимости укрупнения является обеспечение большей эффективности управления обширными территориями России¹¹. Обозначенная нами модель – это один лишь вариант благоприятного взаимодействия, предложенный исследователями.

     В современных условиях правительство  страны также оказывает большое  внимание на сферу прямого сотрудничества между Центром и регионами. Как  отметил Д.Козак в одном из выступлений: "Чтобы успешно проводить единую политику федерального центра, надо эффективно организовать взаимодействие центра и регионов. Нам необходимо выстроить механизмы, которые обеспечили бы самостоятельность территорий с учетом их особенностей, механизмы ответственности органов региональной, местной и федеральной власти за конечные результаты своей деятельности"¹².  Данное заявление министра регионального развития можно считать призывом к самостоятельности регионов, но в тоже время с учетом их ответственности за «конечный результат».

     Несомненно  важным аспектом в новых взаимоотношениях между Центром и регионами является и такой субъект политики как элита (региональная, элита Центра).

     В связи с этим можно выделить следующее: многообразие субъектов региональной политики и их взаимодействия означает множественность существующих моделей взаимоотношений центральных и региональных элит. Это связано с серьезными отличиями в системе организации и взаимодействия различных интересов, присутствующих на той или иной территории. В зависимости от уровня влияния Центра, а также степени самостоятельности региональных элит и выраженности их собственных интересов можно выделить несколько моделей¹³:

     Первая  модель-доминирование. Уровень влияния центральных элит всеобъемлющий и повсеместный. Регион выступает прежде всего в качестве объекта (а не субъекта) региональной политики. Отсутствие выраженных конфликтов в условиях доминирования Центра. Предполагается возможность принятия федеральной элитой решений по местным вопросам без предварительного согласования с региональными властями. В современных условиях это почти исключительно связано с отсутствием окончательного решения на региональном уровне вопроса о власти, неконсолидированностью местных правящих групп.

     Вторая  модель - влияние. Высокий уровень влияния Москвы, прежде всего по стратегическим вопросам. Региональные элиты обладают собственными интересами, сфера которых выражена и ограничена, а также способны их реализовать при условии их непротиворечивости интересам Федерации и принятым стратегическим решениям. Механизм урегулирования конфликтов основан на том, что действия тех или иных субъектов должны быть приведены в соответствие со стратегическими решениями или не препятствовать их реализации. Центр способен оказывать постоянное влияние на собственные решения региональных властей, непосредственно затрагивающие его интересы. В то же время, практически исключается вмешательство в сугубо региональные интересы.

     Третья  модель - взаимодействие. Высокий уровень сотрудничества местных и федеральных властей. Подобное положение вещей возможно прежде всего в силу существования совпадающих или взаимодополняющих, неконфликтных интересов. Москва осуществляет свое влияние в основном через сотрудничество и в силу взаимозависимости сторон. Региональные и центральная элиты стремятся к согласованию большинства интересов и решений.

     Четвертая модель - соприсутствие. Сферы ответственности региона и Центра четко разграничены. Предполагается сосуществование на данной территории интересов местных и федеральных элит, которые не должны пересекаться, чтобы быть бесконфликтными. Отсутствие конфликтов часто объясняется именно отсутствием точек пересечения реальных интересов сторон. Данная система основана также на определенном политическом договоре, который автоматически задает процедуру всех дальнейших решений, разграничивает компетенции, ответственность, сферы влияния.

     Пятая модель - отстраненность (или отстранение). Низкий уровень влияния центральной элиты. Это может быть связано с отсутствием ярко выраженных интересов Центра, когда, например, внимание региону не уделяется в силу периферийности данной территории. В ином случае (отстранение) — мощь местной элиты практически исключает вмешательство федеральных органов во внутрирегиональные процессы. В этих условиях последние оказывают влияние на принимаемые решения лишь в отдельных случаях. Это может быть связано, например, с дестабилизацией внутрирегиональной ситуации или же с иным изменением политической и экономической конъюнктуры. Подобные обстоятельства заставляют Центр вмешаться или же провоцируют возникновение собственных устойчивых интересов в регионе.