Новые формы организации муниципального управления

Содержание

Введение

Современный уровень развития общества предъявляет к местному самоуправлению повышенные требования, так как ему принадлежит особая роль в механизме управления хозяйственным и социально-культурным строительством в муниципальных образованиях. Органы местного самоуправления призваны обеспечивать достойный социально-экономический уровень жизни и защиту интересов населения, проживающего на определенной территории. Исследование проблем функционирования органов власти на уровне муниципальных образований является актуальным в связи с нерешенностью ряда вопросов их функционирования и развития.

Согласно Конституции РФ1 местное самоуправление осуществляется гражданами как непосредственно, так и через органы местного самоуправления. Основной объем самоуправления реализуется не путем прямого волеизъявления населения, а через органы местного самоуправления. И дело не только в том, что формы прямой демократии слабо используются в силу их неразвитости или апатии населения. Даже если эти формы будут применяться широко и эффективно, они не смогут конкурировать по объему решаемых вопросов с деятельностью органов местного самоуправления.

Несмотря на то, что использование форм прямого волеизъявления граждан на уровне местного самоуправления играет или, во всяком случае, должно играть более значительную роль, чем на федеральном или региональном уровнях государственной власти, оно не в состоянии заменить постоянную организационную деятельность специально созданных структур.

Будучи важнейшим средством реализации прав граждан на осуществление местного самоуправления, органы муниципальной власти находятся и должны находиться в таких отношениях с гражданами, которые обеспечивали бы последним возможность решающего влияния на их деятельность. Речь идет не только о формировании населением органов местного самоуправления — прямом или опосредованном, но и об определении населением самой структуры этих органов.

Правовые основы функционирования органов местного самоуправления продолжают реорганизовываться, еще не использованы потенциальные возможности их деятельности.

Являясь предметом научных исследований, вопросы организации муниципальной власти рассматриваются, как правило, несколько односторонне, с позиции отдельных элементов, чаще в связи с функционированием представительных и реже исполнительных органов местного самоуправления. Таким образом, рассматриваемая в данном исследовании тема приобретает актуальное звучание в современных условиях развития российского государства и, в частности, местного самоуправления.

Муниципальное право разрабатывает и обосновывает принципы, функции, методы, технику и технологию муниципального управления, а также систему, структуры, формы и территорию организации муниципального управления, т.е. научные основы обеспечения этой деятельности, принятия и реализации управленческих решений. Всё это в совокупности отражает специфику муниципального управления в рамках демократической общественной системы, ее место и роль в реализации государственной и региональной социальной политики.

Актуальность выбранной темы обусловлена тем, что муниципальное управление в настоящее время нацелено на совершенствование общественных отношений, активизацию социального поведения человека, а также на реализацию потенциала муниципального образования.

Целью данной работы является исследование теоретических основ  муниципального управления возможности практической реализации новых форм организации власти на примере муниципального образования. Для достижения цели работы необходимо решение ряда задач:

- исследовать основные элементы  системы муниципального управления, их взаимосвязь и взаимодействие;

- определить основное назначение  муниципального управления;

- изучить существующие модели  организации системы муниципального  образования в Российской Федерации;

- изучить организацию муниципального  управления в конкретном муниципальном  образовании.

Предметом исследования в данной работе является новые формы организации муниципального управления, установленные законодательно и разработанные практически органами управления.

Объектом исследования является муниципальное образование – Волоколамский муниципальный район Московской области.

При написании данной работы автором были использованы такие методы исследование, как сравнительный метод, метод междисциплинарного исследования, системный анализ.

В юридической литературе вопросам  теории и практики муниципального управления и, в частности, организационным основам муниципального управления уделяется определенное внимание. Различные аспекты изучаемой темы исследовались в трудах: Е.Г. Анимица,  А.М. Арбузкина, Г.В. Барабашева, Т.Н. Бялкиной, Н.В. Шевченко Е.С. Шугриной, и многих других авторов. 

Отдавая должное значимости научных работ названных авторов, следует отметить, что они не раскрывают всех сторон деятельности в области муниципального управления, нередко содержат дискуссионные толкования и выводы. Указанные обстоятельства свидетельствуют об актуальности темы исследования. Необходимость исследований по данной проблематике, с учетом проводимого в настоящее время реформирования системы организации муниципального управления, является очевидной.

Глава 1. Основы организации муниципального управления

1.1. Система муниципального управления

Говоря о системе муниципального управления, необходимо первоначальное обращение к  опыту общетеоретического осмысления самой по себе категорий «система», в рамках которого сформировались достаточно устойчивые представления об ее существе. Обобщая философско-энциклопедические данные в этой области можно утверждать, что система представляет собой объект, образуемый организованными в качестве единства и целостности отношениями и взаимосвязями определенных элементов, где энергия их связей между собой превышает энергию их связей с элементами других систем2. Это в полной мере соответствует и этимологии слова «система», происходящего от греческого «systema», что означает «целое, составленное из частей, соединенное».

Таким образом, система муниципального управления представляет собой целостность, основными элементами которой являются органы муниципального управления (субъект) и само муниципальное образование (объект), постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации и самоуправления. Муниципальное образование - населенная территория, на которой осуществляется местное самоуправление. В качестве субъекта муниципального управления выступает население муниципального образования, объединенное общими интересами в решении местных проблем жизнеобеспечения и развития, - местное сообщество, а также органы местного самоуправления, избранные населением и действующие от его имени. Также одним из основных элементов систему муниципального управления являются методы, с помощью которых обеспечивается единство при организации деятельности. Эти методы тождественны основным направлениям муниципального управления, о которых речь будет идти дальше.

При определении системы муниципального управления необходимо также учесть, что помимо внутреннего взаимодействия составляющих систему элементов, она также предполагает и наличие множества взаимодействий  с системами различного иерархического уровня (субъект федерации, район в городе, поселок в районе).

Как отмечают ряд авторов3, муниципальные органы как субъекты, реализующие муниципально-властные полномочия, должны представлять собой такую совокупность органов, которая при реализация властных полномочий т обеспечивала бы наличия строго сбалансированной и иерархически соподчиненной системы органов, характеризующейся единством и дифференциацией составных элементов. В силу отмеченного обстоятельства систему муниципальной власти можно определить как строго сбалансированную и иерархически соподчиненную систему органов, осуществляющих муниципальную власть.

Предмет муниципального управления - регулирование социально-экономических процессов на территории муниципального образования в интересах местного сообщества и на основе эффективного использования местных ресурсов.

Основной целью системы муниципального управления является организация такой работы органов местного самоуправления, которая будет направлена на повышение качества жизни населения посредством развития человеческого потенциала и обеспечения устойчивого развития муниципального образования.

 1.2. Зарубежный опыт организации муниципальной власти: теория и практика

В мировой практике известны различные системы организации местного самоуправления, но традиционно выделяется три основных: англосаксонская, континентальная и смешанная4. Безусловно, такое деление носит условный характер, поскольку данные модели вбирают в себя новые черты, и нередко бывает сложно провести четкую грань между ними.

1. Англосаксонская система местного самоуправления (Австралия, Великобритания, Канада, США и другие).

В представленной модели жителями избирается совет – (правление), обычно на два-четыре года. Наряду с советом население непосредственно избирает некоторых должностных лиц.

Данная система не предусматривает назначения из центра чиновников на места для контроля за действиями выборных советов. Анализируя полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления, можно сделать вывод о высокой степени самостоятельности.  Местные советы в пределах закона, обычая, сложившейся практики самостоятельно решают вопросы, не входящие в компетенцию центральных государственных органов. Самоуправление решает главным образом локальные местные дела, хотя может привлекаться на определенных условиях и к участию в осуществлении общегосударственных программ.

Контроль центра за их деятельностью осуществляется путем финансовых ревизий, министерских инспекций, судебного контроля5.

Модели местного самоуправления отличаются в США

• Модель «слабый мэр - сильный совет»

В условиях этой системы совет избирается непосредственно населением и  обладает достаточно большим объемом полномочий: как нормотворческими, так и исполнительными.

Мэр избирается муниципальным Советом и является членом совета. Он председательствует в муниципальном совете, осуществляет в основном оперативно-исполнительные и представительские функции. Мэр обладает правом вето в отношении решений Совета, но оно преодолевается простым большинством голосов. Типичными признаками «слабого мэра» являются ограничение его права по координации деятельности исполнительных органов и контроля за их работой, осуществление ряда назначений с согласия совета. Данная система преобладает примерно в 56% городов.

В последнее время все больше в муниципальном управлении США сказывается тенденция к усилению исполнительного аппарата. Свертывание названной формы муниципальной организации идет в результате ее перестройки в направлении повышения самостоятельной роли муниципального исполнительного аппарата. Данный путь связан с переходом от избрания мэров советами к их избранию путем прямых выборов, с расширением прав мэров, в частности наделение их правом вето и полномочиями по руководству текущими финансовыми делами6.

В большинстве крупных городов США функционирует другая модель -

• Модель «сильный мэр-совет» 7

При такой системе население прямыми выборами избирает Совет, который, как правило, немногочислен по своему составу. Мэр также избирается непосредственно населением, он возглавляет аппарат исполнительной власти. Единолично назначает и смещает ведущих муниципальных чиновников, ведает составлением и исполнением бюджета, имеет право налагать вето на акты муниципального совета, причем оно может быть преодолено лишь квалифицированным большинством голосов членов совета при повторном рассмотрении вопроса. Мэр представляет интересы города вовне, в отношениях с центральным правительством и властями штата.

Срок полномочий мэров и Советов составляет от двух до четырех лет.

В некоторых городах, мэр назначает главного административного руководителя из числа опытных менеджеров. Наряду с «сильным» мэром назначается в качестве главы администрации высокооплачиваемый управляющий – менеджер. Он осуществляет административные функции и подотчетен мэру.

• Модель «совет-управляющий»8

В условиях данной системы представительный орган – Совет – избирается населением. Полномочия мэра, избираемого советом, сводятся к председательствованию в совете, выполнению представительских функций.

Исполнительную власть осуществляет управляющий, назначаемый специальной комиссией, формируемой Советом. Управляющий обычно подбирается из числа лиц, имеющих соответствующую профессиональную подготовку. Он обычно является высокооплачиваемым профессионалом, руководит всей муниципальной администрацией, назначает и смещает чиновников, формулирует для муниципального совета предложения и рекомендации по вопросам финансовой политики и другим важным делам. Управляющий несет ответственность за деятельность администрации, но фактически совет лишен возможности направлять и контролировать действия управляющего, смещение которого обставлено значительными процедурными сложностями.

В отдельных штатах управляющий имеет право налагать вето на решения, принимаемые Советом.

Считается, что форма «совет-управляющий» сегодня наиболее популярная в Америке9.

• Комиссионная модель

Население избирает комиссию в составе 3-7 человек, которым одновременно принадлежат и представительские и исполнительные функции городского самоуправления. Комиссары выполняют роль Совета со всеми полномочиями представительной власти. Однако каждый комиссар является еще и руководителем департамента. Мэр может избираться непосредственно населением либо избранной комиссией, а в ряде городов мэром становится комиссионер, получивший наибольшее число голосов избирателей при выборах членов комиссии10. Он лишен права «вето» на решения представительного орана, а его управленческие полномочия не выходят за пределы руководимого им департамента.

В данной модели нет централизованного руководства, поскольку оно разбито на департаменты, возглавляемые отдельными комиссарами. Ни один из комиссаров не несет общей ответственности за состояние дел.

В настоящее время данная система управления встречается крайне редко.

2. Континентальная система местного самоуправления

(Латинская Америка, Ближний Восток, Франция, Италия, Бельгия, Испания и  другие). Она строится на основе сочетания выборности и назначаемости местных органов. Указанные особенности данной модели местного самоуправления можно объяснить тем, что романо-германская система права является примером «централизованного права». Она закрепляет все институты власти в нормативно-правовых актах, то есть в данном случае преобладает влияние «сверху»11.

Основание для применения того или иного способа формирования местных органов – выборности или назначаемости – служат два момента: различие общинного и регионального звена административно-территориального деления и признание или непризнание данной административно-территориальной единицы территориальным коллективом12.

Родиной данной модели считают Францию. Согласно статье 72 Конституции Французской республики от 4 октября 1958 года «Местными коллективами республики являются коммуны, департаменты, заморские территории. Представительным органом коммуны во Франции является муниципальный совет, который тайным голосованием избирает из числа своих членов мэра и его заместителя сроком на шесть лет. Другим элементом муниципального управления во Франции является исполнительный аппарат, во главе которого также стоит мэр».

Необходимо отметить, что мэр одновременно выполняет три функции: государственного служащего то есть представителя центральной власти, исполнителя решений муниципального совета и главы администрации коммуны13. Так, французский мэр председательствует на  заседаниях муниципального совета, устанавливает повестку дня, готовит проекты решений и др.

Назначает на все должности муниципальных чиновников, утвержденных советом, выдает разрешения, связанные с землеустройством, руководит муниципальной полицией, претворяет в жизнь решения муниципального совета, заключает различные сделки, наделен рядом функций в области гражданского права, школьного образования, военного учета и др.

Мэр сочетает в себе функции главы муниципального образования и государственного чиновника.  В случае совершения правонарушения принимает меры, позволяющие выявить виновных, осуществляет их преследование, обнародует законы и иные нормативные акты, следит за их исполнением, и т.д.

Свои полномочия мэр осуществляет под двойным контролем – муниципалитета и префекта – «представителя государства в департаменте». Поскольку мэр совмещает функции главы местного самоуправления и должности государственного служащего, он не несет ответственности перед муниципалитетом за свою деятельность в качестве государственного служащего, и может быть отстранен от должности сроком до 3 месяцев распоряжением министр внутренних дел, а смещен с поста – только декретом правительства14.

3. Смешанная система местного самоуправления15

Она действует в ряде стран (Австрия, Германия, Япония) и имеет черты как англосаксонской, так и континентальной моделей.

По мнению А.В. Глухова, в настоящее время четкие грани различий между англосаксонской и континентальной моделями местного самоуправления стираются в результате встречных тенденций: «децентрализации» - континентальной, «деконцентрации» - англосаксонской16.

Модели местного самоуправления Германии

В Германии существуют четыре основных модели организационного устройства общин17 с многочисленными модификациями в пределах каждой из них:

• Южногерманская модель

Общинный совет является представительным органом, который избирается населением путем прямых выборов. Он включает в себя определенное число советников, пропорциональное численности населения. Главой исполнительного власти, который по должности является одновременно и председателем совета выступает бургомистр (или обер-бургомистр), избираемый непосредственно населением из числа профессионалов, выдвигаемых на партийной основе сроком на 6 или 8 лет. Он наделен значительными полномочиями в сфере планово-финансовой деятельности, самостоятельно в большинстве случаев решает кадровые вопросы и т. д., что позволяет ему оказывать на совет большое влияние.

Для этой модели характерно доминирующее положение представительного органа.

• Бургомистерская модель

Представительный орган формируется населением путем прямых выборов. Исполнительный орган - бургомистр избирается советом общины из своего состава, как правило, сроком на 10 лет. Он является штатным должностным лицом и руководит администрацией общины.

В данной модели различают: полномочного бургомистра и бургомистра с менее обширными правами. В первом случае бургомистр занимает весьма независимую позицию по отношению к общинному совету (не смотря на избрание им). Он является председателем совета, обладает правом дополнительного голоса и правом опротестования решений представительного органа и в связи с этим может приостанавливать их исполнение. Во втором же влияние бургомистра значительно слабее, так как у него отсутствует право опротестования.

В данной модели фактическое положение бургомистра избираемого советом зачастую не менее значимо, чем положение бургомистра избираемого непосредственно населением в других моделях.

• Северогерманская модель

Все дела общины находятся в компетенции совета общины - представительного органа, избираемого населением. Бургомистр является председатель совета общины и обладает незначительными полномочиями. Он руководит заседаниями совета и выполняет представительские функции. Даже в больших общинах председатель совета работает не на штатной основе, а по совместительству, на общественных началах.

Исполнительный орган – исполнительный комитет – не является вспомогательным органом совета. Комитет занимается подготовкой решение совета. Его работой руководит директор общинной управы, избираемый советом на штатную должность на 8 лет. К его полномочиям относятся ведение вопросов текущего управления. Однако эти полномочия ограничены правом совета отменять решения директора общины.

• Магистратная модель

Население избирает представительный орган – общинное представительство, городское собрание депутатов который является высшим органом общины. Его члены работают на общественных началах и не обязаны руководствоваться поручениями и указаниями своих избирателей. Представительство общины отвечает за все вопросы, которые не отнесены законом к компетенции исполнительной власти.

Исполнительным органом выступает магистрат, который избирается представительным органом из своего состава. Магистрат действует как коллегиальный орган, решения в котором принимаются большинством. Он состоит из 6-12 членов, включающих в себя бургомистра и почетных членов. Бургомистр имеет положение первого среди равных. Это выражается в том, что он:  является председателем магистрата, имеющим право решающего голоса; может возражать против противоправных решений магистрата, если магистрат все же настаивает на решении, то может обратиться для окончательного решения в представительство общины; в его компетенцию входит руководство и надзор за делопроизводством магистрата. 

В этой модели заложена возможность противопоставления представительного учреждения и исполнительной власти18.

В современной обстановке интерес к накопленному в различных странах опыту построения местных органов управления отвечает насущной потребности нашего развития, создания предпосылок для преодоления существующих и предупреждения возможных новых ошибок. Следует отметить, что зарубежный опыт не носит единообразного  характера. Структуры самоуправления большинства стран отражают их национальные и политические особенности.

1.3. Модели организации системы муниципальной власти

Потребность внедрения новых эффективных механизмов, форм и систем  муниципального управления на сегодняшний день остается бесспорным фактом. Однако формирование и развитие современной модели муниципального управления проходит с определенными трудностями, которые связаны с недостаточной изученностью отечественного и иностранного опыта, невозможностью реализации опыта иностранных государств в рамках российской организации местной власти.

Современная модель организации муниципальной власти в России значительно отличается от советской, при которой вся власть была сконцентрирована в руках Совета народных депутатов. В настоящее время органы местного самоуправления выделены из системы органов государственной власти, они самостоятельны как в организационном, так и в финансово-экономическом отношении. Основополагающим вкладом в становление современной модели муниципальной власти стало принятие действующей Конституции РФ. Основным же вкладом в дальнейшее развитие института муниципального управления явилось дальнейшее его развитие в федеральных законодательных актах. Построение новой системы муниципального управления в России в настоящее время связано с реализацией Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №131-ФЗ от 06.10.2003г19. Базовой идеей Закона 2003 г. является изменение территориальной структуры местного самоуправления: создание двухуровневой модели, выделение пяти типов муниципальных образований (городские и сельские поселения, муниципальные районы, городские округа и внутригородские территории городов федерального значения) и определение принципов установления их границ. Новая модель местного самоуправления при всем многообразии территориальных и организационных форм осуществления местного самоуправления представляет единую систему местной власти и составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации. Становление новой модели местного самоуправления в России представляет собой сложный и длительный процесс.

Развитие системы местного самоуправления в России формирует муниципальное управление в качестве новой сферы управленческой деятельности и требует новую профессиональную квалификацию. Это обусловлено тем, что задачи, с которыми сегодня имеют дело органы местного самоуправления, существенно отличаются от задач, которые решали местные советы и их исполнительные комитеты в советской структуре территориального управления, а также от задач, которые решаются в системе государственного, производственного и коммерческого управления.

В связи с этим модель управления муниципальным образованием может быть эффективно реализована, будучи основанной на принципах социального партнерства органов местного самоуправления, бизнес-сообщества, территориальных структур гражданского общества и муниципальной общины на основе баланса интересов и в рамках максимально демократичных процедур20.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закрепляет следующие черты муниципальной системы: двухуровневый характер модели, унификация организационных форм, ориентация на эффективное жизнеобеспечение населения, самостоятельность местных органов власти в решении вопросов местного значения, усиление ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, гарантированная государством минимальная материально-финансовая база.

В отличие от нового Закона, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 г. не допускал подчиненность одного муниципального образования другому, но при этом предоставлял право на создание муниципального образования любому поселению независимо от его численности. Более того, в федеральном законодательстве отсутствовали критерии, на основании которых органы государственной власти субъектов Российской Федерации определяли границы и статус территорий муниципальных образований.

Разграничение предметов ведения муниципальных образований разных типов возлагалось на субъекты Российской Федерации, которые также далеко не всегда закрепляли их законодательно. В результате на практике либо происходило дублирование полномочий органов местного самоуправления двух уровней, либо складывалась система соподчинения небольших муниципальных образований (нижнего территориального уровня) более крупным, что прямо запрещено действующим Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Кроме того, неподчиненность между органами местного самоуправления муниципальных образований двух уровней приводила к несбалансированности управленческих решений и трудноуправляемости территорий.