Новые требования к государственному управлению на современном этапе развития нашего общества

Содержание

Современному обществу приходится постоянно совершенствовать управление. Без этого оно как  высокоорганизованная система не может  обойтись. Управление должно обеспечивать устойчивость и одновременно динамизм сфер государственной и общественной жизни, оперативное реагирование на происходящие социально-экономические, научно-технические и иные процессы.

Все это требует изменений  концепций и практики управления в целом и особенно государственного управления. Насколько обоснованы цели и стратегии управления, эффективно ли действуют государственные органы, какова степень участия граждан, как влияет управление на деятельность организаций - эти вопросы никогда не теряют актуальность. Наш прошлый и современный опыт дают разные ответы.

Начало XX века сопровождалось появлением новых концепций управления в обществе, когда оно отождествлялось  с государственным централизованным управлением. Это давало возможность  концентрировать силы и ресурсы на главных направлениях развития страны, и не случайно некоторые иностранные эксперты называют наше пятилетки примером жесткого управления по результатам. Однако сдерживалась инициатива мест, и нараставший консерватизм лишал управление его опережающего назначения.

С распадом СССР и переходом  к быстрому формированию рыночных отношений  по существу резко ослаб весь механизм государственного управления. Иллюзии  стихийного регулирования привели  к отказу от двойного подчинения органов  и вертикали власти, к явному преобладанию методов менеджмента над методами управления государственными делами. И это отрицательно отразилось на экономике и социальной сфере, приведя к разрыву устойчивых связей между регионами и предприятиями, организациями.

С конца 90-х годов пришлось воссоздавать новую практику государственного управления и укреплять иерархические связи его звеньев. Административная реформа, начало которой было положено Указом Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 924¹ и Концепцией реформы, одобренной Правительством РФ 25 октября 2005 г.², означает новый этап развития государственного управления. Речь идет об упорядочении функций исполнительных органов и повышении эффективности управления, об ограничении государственного вмешательства в деятельность субъектов предпринимательства и поддержании саморегулируемых организаций, о доступности и открытости управления для гражданского общества. Уже осуществляются меры по этим направлениям.

Предстоит системно совершенствовать все элементы государственного управления - составы функций по уровням, статусы субъектов и участников, процедуры и регламенты деятельности, институты государственной службы и др. Это должно быть сделано во взаимосвязи на федеральном и региональном уровне, с выделением «партнерской доли» законодательных и муниципальных органов, суда, который становится активным участником отношений с управленческим аппаратом. Надо глубже понять специфику управления в разных сферах и такую корреляцию, как меняющиеся потребности в разных методах управленческого воздействия с учетом динамики ситуаций («больше - меньше»). Сочетание с саморегулированием должно быть обоснованным.

Всем вышесказанным  объясняется актуальность темы курсовой работы.

Цель курсовой работы состоит в исследовании сущности государственного управления. Для достижения поставленной цели определим следующие основные  задачи работы:

1) определить понятие  и рассмотреть характерные черты  государственного управления;

2) выявить соотношение  государственного управления с другими видами государственной деятельности;

3) проанализировать новые требования к государственному управлению на современном этапе развития нашего общества.

При написании курсовой работы мы опирались труды А.П. Алехина, Д.Н. Бахрах, К.С. Вельского, Ю.М.Козлова,  Ю.А. Тихомирова, В.А. Юсупова.

1. Понятие и  характерные черты государственного  управления

Термин «государственное управление» достаточно широко используется не только в России, но и в зарубежных государствах, однако наполнен различным смысловым содержанием и зависит от многих политико-правовых критериев. В советский период данный термин, будучи признанным и установленным на государственном уровне, употреблялся в научно-теоретической, нормотворческой и правоприменительной сферах государственной деятельности. Сегодня большинство ученых-юристов справедливо понимают под государственным управлением деятельность государства и других субъектов государственной власти, которая осуществляется вне границ законотворчества и правосудия, т.е. как специальный вид государственной деятельности, отличный от ее иных проявлений, а также от управленческой деятельности общественных объединений и других негосударственных формирований³. Госуправление предстает властным упорядочивающим воздействием субъекта управления (государства и его специальных органов либо должностных лиц) на объекты управления (общество, граждан).

Государственное управление есть целенаправленная, организующая, подзаконная, исполнительно-распорядительная и регулирующая деятельность органов  государственной исполнительной власти на основе и во исполнение законов в различных отраслях и сферах социально-культурного, хозяйственного и административно-политического строительства⁴.

Государственное управление содержит объективные и субъективные предпосылки своего осуществления  и характеризуется тремя обязательными свойствами: опирается на силу государственной власти; распространяется на все общество; обладает системностью.

Традиционно государственное  управление рассматривается в широком  и узком смыслах. Государственное  управление в широком понимании - это регулирующая деятельность всех государственных органов (представительных, исполнительных, судебных органов государственной власти, прокуратуры и иных органов), организующее воздействие со стороны специальных субъектов права на общественные отношения. Для него свойственны выполнение общезначимых функций, нормативно-распорядительное регулирование, подзаконный характер деятельности, использование властных полномочий. Государственное управление в узком смысле - это связанный с реализацией лишь исполнительной власти специфический вид административной деятельности федеральных и региональных исполнительных органов государственной власти. В таком смысле государственное управление является основным объектом административно-правового регулирования и сферой действия норм административного права⁵.

В этом понимании государственное  управление обладает следующими признаками: выступает особым видом подзаконной  деятельности (исполнительно-распорядительным) по реализации государственной исполнительной власти; предстает предметной, непрерывной, оперативной, постоянной, повседневной и планомерной деятельностью; наряду с правоприменением осуществляет административное правотворчество; характеризуется масштабностью, специализированностью, всеобщностью и законностью (правомерностью); воплощается специальными органами государственной исполнительной власти на основе единообразной технологии; строится на основе вертикальных (субординационных, иерархичных) и горизонтальных связей и отношений; основывается на принципе профессионализма, организационности; исполняет полномочия юрисдикционного характера; основано на усмотрении и обеспечивается мерами административного принуждения. Задачами государственного управления являются: создание, поддержание и обеспечение благосостояния граждан, их прав и свобод, удовлетворение социальных потребностей и интересов; обеспечение общественного порядка и безопасности; государственное регулирование процессов, происходящих в области социальной, экономической и культурной жизни и в области государственной поддержки некоторых предприятий и организаций; создание и обеспечение эффективной работы механизма налогообложения; формирование кадрового потенциала управления. Основные его функции состоят в информационном обеспечении деятельности государственных органов, прогнозировании и моделировании, планировании, организации, распорядительстве, руководстве; координации; контроле; регулировании; учете⁶.

Конституция Российской Федерации термин «государственное управление» не использует, какого-либо указания на осуществление государственного управления любым властным субъектом из числа упомянутых в ней нет, но применяется термин «исполнительная власть». В литературе таковая рассматривается в качестве абстрактной политико-правовой, а государственное управление - организационно-правовой категории. Исполнительная власть производна от государственного управления, она является ветвью государственной власти, функционирующей наряду с двумя другими ветвями государственной власти - законодательной и судебной. Реализуется же исполнительная власть посредством и в форме осуществления государственного управления. Последнее представляет собой вид государственной деятельности, в рамках которого претворяется в жизнь исполнительная власть⁷. Впрочем, в действующем законодательстве наряду с термином «органы исполнительной власти» встречаются понятия «государственные органы управления», «органы государственного управления», «органы исполнительной власти, осуществляющие государственное управление».

Существуют и иные точки зрения. Согласно одной из них, термином «государственное управление» должна охватываться лишь нормотворческая и индивидуально-распорядительная деятельность компетентных государственных органов и должностных лиц, направленная на позитивное регулирование общественных отношений на основе соответствующих законов, а не все виды подзаконной исполнительной и распорядительной деятельности органов исполнительной власти и иных органов управления. То есть государственное управление должно отождествляться с государственным регулированием. Следовательно, государственное управление представляется властной подзаконной деятельностью уполномоченных государственных органов управления, в том числе органов исполнительной власти, по нормативному и индивидуальному позитивному урегулированию общественных отношений на основе соответствующих законов, принимаемых органами законодательной власти⁸.

Отсюда составными частями  государственного управления как вида государственной деятельности являются: подзаконное нормативное регулирование  общественных отношений, осуществляемое посредством издания органами управления на основе соответствующих законов подзаконных нормативных актов и направленное на установление общих правил поведения в отношении неопределенного круга лиц; индивидуальное регулирование общественных отношений на основе соответствующих законов и подзаконных нормативных актов, осуществляемое посредством принятия органами управления распорядительных правовых актов и совершения властно-распорядительных действий в отношении индивидуально определенных субъектов (физических и юридических лиц), направленное на установление, изменение или прекращение их прав и обязанностей. Значит, по своей сути государственное управление - это государственно-регулятивная деятельность.

В содержание понятия  госуправления должны включаться виды подзаконной государственно-властной деятельности, обеспечивающие позитивное регулирование общественных отношений. В свою очередь подзаконная государственно-властная деятельность органов исполнительной власти и иных органов управления, направленная на выявление и пресечение правонарушений, на разрешение споров между участниками общественных отношений, на обеспечение безопасности государства и общества, не рассматривается в качестве государственного управления, так как, осуществляя эту деятельность, соответствующие государственные органы не управляют субъектами общественных отношений, не регулируют их поведение, а обеспечивают охрану и защиту их прав и законных интересов от противоправных посягательств, от нарушений со стороны других субъектов. Данная подзаконная государственно-властная деятельность является защитно-охранительной⁹.

Таким образом, согласно этой точке зрения, вся государственно-властная деятельность, обозначаемая в науке  административного права единым термином «государственное управление», подразделяется на два взаимосвязанных, но отличающихся друг от друга вида деятельности, реализуемых органами исполнительной власти и иными государственными органами управления: регулятивную и защитно-охранительную. Условно они объединяются в понятие «административная деятельность», под которой понимается урегулированная нормами административного права подзаконная государственно-властная деятельность органов исполнительной власти, иных государственных органов, не относящихся к законодательным и к судебным, а также исполнительных органов местного самоуправления, их должностных лиц по нормативному и индивидуальному регулированию, охране и защите общественных отношений в целях обеспечения надлежащего правопорядка и необходимого режима безопасности в обществе и государстве. Понятие «административная деятельность» объединяет в себе две категории: «государственное управление» и «исполнительную власть». Выделяемая здесь внутренняя административная деятельность соответствует пониманию государственного управления в изложенной ранее концепции¹⁰. Данная концепция весьма уязвима и небесспорна. Согласно ей, существенно сужается сфера государственного управления, которое искусственно расчленяется.

В соответствии с другой точкой зрения государственное управление - это вид государственно-властной деятельности, осуществляемой в рамках структуры субъекта этой деятельности в целях оптимизации функционирования такой структуры, обеспечения надлежащего функционирования государственного органа. Государственное управление не является содержанием всей государственно-властной деятельности государственных органов, а осуществляется лишь с целью организовать надлежащую работу аппарата государственного органа, позволяющую этому органу реализовать принадлежащие ему функции для достижения поставленных перед ним задач. Следовательно, государственное управление представляет собой урегулированное административно-правовыми нормами непрерывное властное воздействие организационного, правоустановительного, исполнительно-распорядительного и правоприменительного характера, осуществляемое уполномоченным субъектом в рамках структуры государственного органа (или между соподчиненными органами), на лиц, находящихся с таким субъектом в отношениях организационной (структурной, служебной) подчиненности, в целях обеспечения надлежащего функционирования структуры государственного органа. Отсюда государственное управление как вид подзаконной организационной, исполнительно-распорядительной и правоприменительной деятельности присутствует в каждом государственном органе.

Исходя из этого, в  частности, в органах исполнительной власти выявляются два основных направления  государственно-властной деятельности. Они сходны по содержанию, формам и  методам властного воздействия, но отличаются по объекту, целям воздействия и по содержанию полномочий, реализуемых в отношении различных объектов. Первый вид государственно-властной деятельности органов исполнительной власти - непосредственная реализация исполнительной власти, осуществляемая в отношении лиц, с которыми субъект исполнительной власти не находится в отношениях организационной соподчиненности. Эта деятельность носит подзаконный, исполнительно-распорядительный и правоприменительный характер, связана с организацией и осуществлением исполнения, соблюдения и применения законов, подзаконных нормативных правовых актов и ненормативных правовых актов. Данная деятельность - реализация исполнительной власти - осуществляется органами исполнительной власти в целях выработки государственной политики в установленной сфере деятельности, принятия нормативных правовых актов, применения контроля и надзора, управления государственным имуществом и оказания государственных услуг в социально-культурной сфере. Объектом властного воздействия при реализации исполнительной власти выступает поведение лиц, не входящих в структуру органов исполнительной власти и не подчиненных этим органам.

Второй вид государственно-властной деятельности органов исполнительной власти - государственное управление, осуществляемое внутри структуры органа исполнительной власти в отношении лиц, с которыми руководитель органа исполнительной власти находится в отношениях организационной (структурной, иерархической) соподчиненности. Эта деятельность также носит подзаконный, исполнительно-распорядительный и правоприменительный характер, но она связана с организацией и осуществлением исполнения, соблюдения и применения законов, подзаконных нормативных правовых актов и ненормативных актов сотрудниками аппарата органа исполнительной власти. Такая деятельность практикуется в структуре каждого органа исполнительной власти и между соподчиненными органами исполнительной власти в целях организации и обеспечения надлежащей реализации органом исполнительной власти полномочий, отнесенных к первому виду государственно-властной деятельности органов исполнительной власти. Объектом властного воздействия при осуществлении государственного управления в органе исполнительной власти является поведение лиц, входящих в структуру данного органа¹¹.

Аналогично подразделяются и полномочия Президента России. К первой группе относятся его функции, связанные, например, со статусом главы государства, с формированием структуры и системы федеральных органов исполнительной власти, назначением федеральных судей, роспуском Государственной Думы Федерального Собрания России, а также иные полномочия, указанные в Основном законе страны. Эта группа полномочий осуществляется непосредственно Президентом РФ, но обеспечивается Администрацией Президента России. Ко второй группе полномочий, осуществляемых в Администрации Президента, относятся государственно-управленческие функции по организации ее функционирования и управления в государственных органах. Следовательно, помимо подзаконной деятельности, осуществляемой в каждом государственном органе в виде государственного управления, а также при осуществлении органами исполнительной власти функций и реализации полномочий этой ветви власти, подзаконную неуправленческую (адресованную неподчиненным лицам) деятельность организационного, исполнительно-распорядительного и правоприменительного характера осуществляют Президент России, а также иные государственные органы.

Данные виды деятельности имеют сходные черты: являются подзаконными, организационными, распорядительными  и правоприменитель-ными; носят государственно-властный характер; осуществляются с использованием аналогичных методов государственно-властного воздействия; преследуют единую цель - достижение государственно значимого результата. Однако имеются и принципиальные отличия. Государственное управление осуществляется только в отношении организационно подчиненных лиц - в рамках структуры одного государственного органа или в отношении подчиненного этому органу лица, не входящего в его структуру. Его результат состоит в обеспечении надлежащего исполнения этим государственным органом неуправленческих полномочий, реализуемых вне структуры этого органа и не в отношении подчиненных этому органу лиц. Властная деятельность государственных органов, не относящихся к ветвям государственной власти, осуществляемая ими в отношении лиц, не находящихся с ними в отношениях организационной соподчиненности и служебной зависимости, также не является управленческой, но носит подзаконный регулятивный, организационный, правоустановительный и правоприменительный, контрольно-надзорный характер.

Родовым понятием по отношению к подзаконной государственно-властной деятельности вообще и государственному управлению в частности выступает понятие «государственное администрирование», под которым понимается нормативно урегулированная подзаконная властная деятельность органов государственного управления и иных государственных органов по осуществлению установленных объемов полномочий организационного, исполнительно-распорядительного и правоприменительного характера в целях осуществления государственных функций и достижения государственно значимого результата во всех сферах жизни и деятельности общества и государства. На основании этого конкретизируется, что государственное управление представляет собой вид государственного администрирования, осуществляемого уполномоченным лицом в рамках структуры государствен-ного органа в отношении лиц, находящихся с ним в отношениях органи-зационной (структурной, служебной) подчиненности, в целях обеспечения надлежащего функционирования структуры государственного органа и орга-низационно подчиненных ему лиц¹². Отсюда вид государственного админи-стрирования, осуществляемого органом исполнительной власти в отношении лиц, не находящихся с ним в отношениях организационной (структурной, служебной) подчиненности, в целях осуществления государственных функций организационного, исполнительно-распорядительного и правоприменитель-ного характера в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах жизни и деятельности общества, предстает как реализа-ция исполнительной власти.

В свою очередь вид  государственного администрирования, осуществляемого государственным  органом, не относящимся к ветвям государственной власти, в отношении  лиц, не находящихся с субъектом  воздействия в отношениях организационной  подчиненности, в целях осуществления задач и функций, установленных законодательством России, выступает как подзаконное неуправленческое воздействие¹³. Целесообразно, с нашей точки зрения, установить понятие административной власти, объединив в нем урегулированную возможность и способность оказания субъектом государственного администрирования подзаконного властного воздействия на объект государственного администрирования, в результате которого поведение последнего определяется оказанным на него воздействием.

Итак, государственное управление – это деятельность органов государственной власти и их должностных лиц по практическому воплоще-нию выработанного на основе соответствующих процедур политического курса. Деятельность по государственному управлению традиционно противопоставляется с одной стороны политической деятельности, а с другой стороны - деятельности по формулированию политического курса.

2. Соотношение государственного  управления с другими видами государственной деятельности

В теории государственного управления существует три основных подхода к формулированию основных принципов государственного управления¹⁴: правовой подход; политический подход; менеджеристский (управленческий) подход.

Согласно правовому  подходу, ключевыми ценностями государственного управления являются ценности верховенства права, защиты прав граждан. Государственный служащий подчинён не столько своему руководству, сколько требованиям правового государства и Конституции.

Согласно политическому  подходу, основной задачей государственного управления - является максимально лучшее воплощение воли народа. Государственные служащие должны быть политически ответственны (подотчётны), восприимчивы к текущим интересам граждан. Для того, чтобы воплотить это, иногда предлагается реализация концепции «представительной бюрократии», в рамках которой органы исполнительной власти должны быть социальной моделью общества в миниатюре. Предполагается, что в этой ситуации облегчится учёт ведомствами существующих в обществе интересов, будут снижены возможности для дискриминации отдельных групп.

Согласно менеджеристскому подходу, основными ценностями государственного управления должны быть эффективность, экономичность и результативность, формулируемые, по возможности, в измеримой  форме. Основная проблема, которая ставится в этом подходе, состоит в том, как обеспечить нужный результат с наименьшими затратами или, как вариант, как получить максимальный результат при заданных затратах. Характерным признаком данного подхода является использование понятия «государствен-ный менеджмент» в качестве синонима «государственное управления».

Общей для всех трёх подходов является проблема соответствия действий государственных служащих сформулированным заранее принципам¹⁵:

• следования принципу верховенству права (правовой подход);
• следования воле народа (политический подход);
• следования цели получения нужного социально-экономического результат (менеджеристский подход).

Оценка того, насколько  эта проблема решается, называется качеством государственного управления. Каждый подход использует в качестве основных разные показатели качества государственного управления.

Для того, чтобы всесторонне уяснить  вопрос соотношения государственного управления с иными видами государственной  деятельности, необходимо принять во внимание, что управлением далеко не исчерпывается вся деятельность государства. Каждое государство не только управляет, но также издает законы и отправляет правосудие. Административная деятельность, стало быть, является лишь одним видом или формой государственной деятельности. От законодательной и судебной деятельности она заметно отличается как своим содержанием, так и теми формами, в которых проявляется, и теми органами, от которых исходит. Так, содержание и сущность законодательной деятельности государства состоит в установлении таких общих юридических правил, которым обязаны повиноваться не только граждане, но и все должностные лица и учреждения, не исключая самих законодательных органов. Правда, эти органы могут заменить все старые законы новыми, но, пока старые законы действуют их требованиям должны подчиняться и законодательные органы.

Иной характер носит судебная деятельность государства. Отправляя правосудие, государство стремится лишь к  тому, чтобы существующие законы всеми  соблюдались и чтобы лица, виновные в преступном нарушении их, подвергались установленным наказаниям. Отправляя правосудие, государство но создает новых законов, а применяет только уже изданные законы в случае правонарушений. И в том случае, когда совершено преступление, и тогда, когда возник гражданский спор, суд стремится подвести данный случай под надлежащие статьи уголовного или гражданского уложения и постановить на их основании соответствующий приговор. Таким образом, назначением и содержанием правосудия является охрана правового порядка от разного рода нарушений.

Гораздо шире и сложнее содержание административной деятельности государства. В отличие от правосудия задачей государственного управления является удовлетворение всех тех нужд народа и составляющих его общественных классов, какие только признаются в данный момент задачами государства. В этом отношении административная деятельность тесно примыкает к законодательной, которая также стремится к удовлетворению нужд государства. Но административная деятельность идет в этом направлении дальше и ближе соприкасается с действительной жизнью, чем деятельность законодательных органов. Эти последние лишь намечают, какие нужды государства должны быть удовлетворены, ассигнуют необходимые для этого средства, издают соответствующие законы, поручают удовлетворение намеченных нужд административным органам, определяя их взаимные отношения, права и обязанности. Но всего этого недостаточно для удовлетворения нужд государства.

Как бы обстоятельны и совершенны законы ни были, удовлетворить непосредственно  какую-либо нужду государства, например, потребность в медицинской помощи или в народном образовании, они не в состоянии. Для этого необходимо провести законы в жизнь и не только наметить, но и осуществить желаемую реформу. А для этого, в свою очередь, необходимо, чтобы были назначены или выбраны соответствующие органы, которые позаботились бы о создании необходимых учреждений (напр., больниц, школ), пригласили бы нужных специалистов (врачей, учителей) и следили бы за тем, чтобы созданные учреждения и приглашенные служащие отвечали бы своему назначению. Вот эта-то деятельность, осуществляющая предначертания законодательных органов и направленная к непосредственному удовлетворению нужд и потребностей государства, и составляет содержание государственного управления¹⁶.

Помимо своего содержания административная деятельность отличается от законодательной и судебной еще тем, что осуществляется особыми органами в особых формах. Законодательная деятельность осуществляется особыми специальными органами - в конституционных государствах, например, парламентом совместно с монархом или президентом республики. Проявляется названная деятельность в издаваемых законах. Отправление правосудия также осуществляется особыми органами - гражданскими и уголовными судами и проявляется в судебных приговорах.

Наоборот, административная деятельность осуществляется самыми разнообразными органами и проявляется в не менее разнообразных формах. Так, среди административных органов имеются и единоличные и состоящие из многих лиц коллегиальные органы. Среди этих последних некоторые органы носят бюрократический характер, т.е. состоят из назначаемых правительством. лиц и организованы так, что вся полнота власти предоставлена одному лицу, остальные же члены являются чисто совещательными или исполнительными органами. Но, наряду с бюрократическими органами значительная доля административной деятельности осуществляется в современных государствах органами самоуправления - земскими, городскими и общинными учреждениями¹⁷.

Столь же многочисленны  и разнообразны формы административной деятельности. Прежде всего, администрация для выполнения возложенных на нее задач прибегает к тем же приемам и средствам, какими пользуются и частные лица при ведении своих дел. При эксплуатации, например, казенных лесов, земель, горных богатств и т. п. администрация ведет хозяйство так же, как и частные предприниматели, нанимая рабочих, заключая с купцами и подрядчиками разного рода договоры и сделки. К таким же частноправовым действиям прибегает администрация и при постройке школ, больниц, сооружений путей сообщения и т.п. Но некоторые задачи государства столь велики и сложны, что разрешить их путем частных соглашений с отдельными лицами немыслимо.