Общие тенденции развития экологического законодательства России, Европы, США

       Введение

       Со  второй половины двадцатого столетия рациональное использование природных  ресурсов и сохранение окружающей среды  становится одной из центральных  политических, социальных, экономических  проблем. Возрастает значение создания на национальном и международном  уровнях правовых основ экологически грамотного хозяйствования и соответствующего правового регулирования. В двадцать первом веке потребность в этом приобретает  еще большую остроту, что выражается в "экологизации" международного правосознания, подчеркивается в фундаментальных научных работах. Международное право играет в процессе формирования таких правовых основ и такого регулирования зачастую роль "катализатора". Многие универсальные и региональные конвенции, касающиеся вопросов ресурсопользования, защиты природы, особенно принятые в последнее десятилетие, не только впитали наиболее прогрессивный национальный опыт в этой сфере, но и содержат нормы, опережающие законодательство многих стран в этой области, тем самым побуждая к его совершенствованию. В числе таких международно-правовых актов - Конвенция о биоразнообразии и Картахенский протокол к ней о регулировании генетически модифицированных продуктов; Рамочная конвенция ООН об изменении климата, Монреальский и Киотский протоколы к ней; Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте и Протокол к ней о стратегической экологической оценке; Конвенция о гражданской ответственности за ущерб, причиненный деятельностью, опасной для окружающей среды; Орхусская конвенция о доступе к информации, участию общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды и др.

       Современный мир характеризуется становлением новой мировой системы и соответствующего мирового порядка, от которых зависят  выживание и прогресс человеческой цивилизации. Особое место при этом занимает процесс глобализации. «Многообразные задачи, которые она (глобализация.) ставит, задачи, которые государства не могут успешно решать только собственными силами, самым непосредственным и очевидным образом свидетельствуют о необходимости укрепления многостороннего сотрудничества. Глобализация проявляется в расширении потоков товаров, технологий и финансовых средств; в неуклонном росте и усилении влияния международных институтов гражданского общества; в глобальной деятельности транснациональных корпораций; в значительном расширении масштабов трансграничных коммуникационных и информационных обменов, прежде всего через Интернет; в трансграничном переносе заболеваний и экологических последствий; и во все большей интернационализации определенных типов преступной деятельности». Все это непосредственным образом отражается на современном состоянии развития экологического права, которое в последнее время характеризуется расширением и углублением сферы его регулирования и, как следствие, вовлечением новых лиц в процессы нормализации экологически чистой окружающей среды.  

       Целью данной курсовой работы является выявление  тенденции развития экологического законодательства России, стран Европейского Союза, а так же США.  Кроме того, проводимое исследование раскрывает способы и методы борьбы с загрязнением окружающей среды. Выявляя последовательность развития экологического законодательства, мы открываем картину будущих прогрессий экологического права, а так же пути по которому мы должны развивать эту отрасль, если хотим оставит нашу планету экологически безопасной для жизни. 

       Глава 1.Общие тенденции развития экологического законодательства России. 

       1.1 История развития  экологического законодательства  России. 

       Россия  до 1917 г. была страной крестьянской. Издревле крестьяне применяли разумное природопользование, основываясь на различных суевериях, народных приметах, хотя и не было никаких специальных  нормативно-правовых актов, посвященных  регулированию природоохранных  отношений.

       Существовавшие  веками приметы, правила, традиции, которые  передавали из поколения в поколенье, обычно строго соблюдались. Так, нельзя было собирать кедровые и лесные орехи, разного рода ягоды (землянику, чернику, бруснику, клюкву и т.п.), мед от диких  пчел (бортничество), сеять и убирать  урожай, косить травы ранее определенного  времени. Например, в подмосковных селениях полагали, что земляника начинает поспевать с 29 июня (9 июля нового стиля). Тогда же пчелы вылетают из ульев  за медовым сбором. По замечаниям поселян, 29 мая (11 июня нового стиля) на день св. Федосия начинает рожь колоситься и  т.д.

       Уже в те времена человек связывал природу в единое целое, замечая  последовательность единой экологической  системы, которая поддаётся определению. В современном понимании экологическая система является объективно существующая часть природной среды, которая имеет пространственно-территориальные границы и в которой живые (растения, животные и другие организмы) и неживые ее элементы взаимодействуют как единое функциональное целое и связаны между собой обменом веществом и энергией¹. Первые шаги к пониманию сущности экологии зарождались из обычных наблюдений за природой.

       Формирование  экологического права прошло три  основных этапа: возникновение, становление  и развитие в рамках «земельного  права»; развитие в рамках природно-ресурсового  права и современный период развития - выход за рамки природно-ресурсовых отраслей права.

          Первый этап охватил 1917-1968 гг. Это было до принятия Основ законодательства о земле, которые отделили иные природно-ресурсовые отрасли (горное, водное, лесное) от земельного права. Второй этап - период с 1969 по 1988 гг. Это были годы создания многочисленных законодательных актов, вовлекающих в сферу регулирования природопользования и охраны различных природных объектов (Закон об охране атмосферного воздуха, Закон об охране и использовании животного мира и др.). Третий период начался в 1989 г., когда было издано первое пособие по экологическому праву².

       Рассмотрим  эти этапы. Первым нормативно-правовым актом нового пролетарского государства  по регулированию внутренних отношений  в России явился Декрет от 26 октября (9 ноября) 1917 г. «О земле», который хотя и носил экономический характер, по мнению Б.В. Ерофеева, так как менял  систему экономических отношений  по землепользованию, но уже создавал основу для отношений экологических, поскольку устанавливал изъятие земли из товарных отношений, а значит, и определял условия для охраны земель.³

       По  утверждению Б.В. Ерофеева, в первые годы Советской власти была заложена основа эколого-правового регулирования  отношений природопользования, хотя она не имела целостного характера, поскольку основное внимание уделялось  правовому обеспечению использования  отдельных разрозненных объектов. Так, были приняты Декреты: от 27 мая 1918 г. «О лесах»; от 27 мая 1919 г. «О сроках охоты  и праве на охотничье оружие»; от 30 апреля 1919 г. «О недрах земли»; от 23 июня 1921 г. «Об управлении лечебными  местностями (курортами) общегосударственного значения»; от 16 сентября 1921 г. «Об охране памятников природы, садов и парков» и др.

                       В принимаемых нормативно-правовых актах осуществлялся курс на исключение объектов природы из системы товарных отношений, разграничение их статуса, отграничение от объектов имущественного характера. Так, в Гражданском кодексе 1922 г. в ст. 21 говорилось, что владение землей допускается только на праве пользования.

                       Несмотря на разрозненный, некомплексный подход к правовому регулированию природопользования, как считает Б.В Ерофеев, уже в те годы прослеживались тенденции, которые были направлены:

       а) на бережное использование  природных объектов. Согласно ст. 61 Земельного кодекса РСФСР 1922 г. землепользователи, ведущие хищническое, истощающее землю  хозяйство, могли быть по ходатайству  земельного общества или по решению  земельных органов лишены этих земель на срок не более одного севооборота  без замены их другими для разрешения земельных споров;

       б) на создание такого режима использования природных  объектов, который бы не осуществлялся  за счет другого и во вред другому. Например, в ст. 106 Декрета ВЦИК от 27 мая 1918 г. «О лесах» указывалось, что  расчистка лесных площадей в защитных лесах не может быть разрешена  ни при каких условиях, то есть использование  земель в данном виде лесов для  иных нужд (сельскохозяйственного, промышленного  землепользования) запрещалось.⁴

       Вместе  с тем в данном некомплексном  правотворчестве зарождались основные принципы экологического права: создание приоритетов и рациональное использование  природных объектов. Зарождался, например, приоритет земель сельскохозяйственного  назначения: в ст.ст. 110 и 111 указанного Декрета были определены условия  перевода лесных площадей в земли  сельскохозяйственного назначения.

       Появились первые элементы регулирования, направленные на оптимальное размещение природных  объектов. Так, согласно ст. 112 Декрета  «О лесах» местные органы Советской  власти при проектировании перевода лесных площадей в фонд сельскохозяйственного  пользования в местностях с невысоким  процентом лесистости были обязаны  обратить в лесные угодья имеющуюся неудобство в проектируемых размерах.

       В 1920-х годах появляется тенденция  к комплексному правотворчеству  в сфере природопользования, учитывающему единую, неделимую взаимосвязь природных  объектов. Например, в постановлении  ВЦИК от 30 октября 1922 г. «О введении в  действие Земельного кодекса» указывалось, что Лесной кодекс, проект которого в это время разрабатывался, следует  рассматривать как продолжение  Земельного кодекса.⁵ в Узбекской и Туркменской республиках были приняты Земельно-водные кодексы, а в Белорусской ССР - водно-мелиоративный кодекс.

       Комплексному  подходу в правовом регулировании  природопользования способствовало, по мнению Б.В. Ерофеева, и придание статуса  единого государственного фонда  природным объектам, который постепенно занял прочное место в основных нормативных документах. Так, в ст. 8 Крестьянского наказа, составлявшего  основу Декрета «О земле», было сказано, что «вся земля по ее отчуждении поступает в общенародный земельный  фонд»,⁶ в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, принятой на III Всероссийском Съезде Советов и вошедшей в качестве составной части в Конституцию РСФСР 1918 г., земельный фонд объявлялся всенародным достоянием;⁷ в Положении «О социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию» в ст. 1 было закреплено, что «вся земля в пределах РСФСР, в чьем бы пользовании она ни состояла, считается единым государственным фондом».

       Но  так как в сфере природопользования правовое регулирование осуществлялось преимущественно с позиций экономических  интересов государства и главными предметами внимания были размещение и развитие производительных сил  страны по экономическим зонам, а  основным объектом правового регулирования  являлась земля, и в первую очередь  в качестве пространственного базиса, то растительный мир, дикая фауна  и иные природные компоненты брались  под защиту закона лишь в той степени, в какой она была экономически выгодна государству. Поэтому теории горного, водного, лесного права  практически рассматривали как  составные части земельного права  в широком смысле.

       В Социалистической России право в  области природопользования и охраны окружающей среды развивалось главным  образом применительно к отдельным  природным ресурсам - земле, ее недрам, водам, лесам, атмосферному воздуху, животному  миру.

       Массив  природноресурсового законодательства сложился в основном в период с 1970 по 1982 гг. включал Земельный кодекс РСФСР (1970 г.), Водный кодекс РСФСР (1972 г.), Кодекс РСФСР о недрах (1976 г.), Лесной кодекс РСФСР (1978 г.), Закон РСФСР  «Об охране атмосферного воздуха» (1982 г.), Закон РСФСР «Об охране и  использовании животного мира» (1982 г.).

       Основное  внимание в природно-ресурсовом законодательстве уделяли регулированию использования  земель, вод, лесов, других природных  ресурсов. За исключением закона «Об  охране атмосферного воздуха», отношения  по охране соответствующего природного объекта от загрязнения и других вредных воздействий регулировались фрагментарно, в общем виде. Это  объясняется, по мнению М.М. Бринчука, тем, что в конце 1960-х - начале 1970-х годов, во время разработки и принятия перечисленных законов, проблема охраны окружающей среды от загрязнения в России не имела сегодняшней остроты, не была достаточно осознана высшими органами государства, в том числе Верховным Советом, и не являлась предметом достаточной научной разработки.⁸

       Правда, в начале 1960-х годов в связи  с повышением интенсивности вовлечения в хозяйственный оборот богатых  природных ресурсов страны в период «развернутого строительства коммунизма»  на национальном уровне была осознана необходимость установления системы  мероприятий, направленных на охрану, использование и воспроизводство  природных ресурсов. 27 октября 1960 г. был принят Закон РСФСР «Об  охране природы в РСФСР». Данный нормативный акт основан на принципе пообъектной охраны окружающей природной  среды. Он содержал статьи по охране земель, недр, вод, лесов, животного мира, но заметной роли в регулировании охраны природы этот закон не сыграл. Он не содержал эффективных природоохранных  мер, механизма обеспечения их выполнения и не предусматривал даже мер юридической  ответственности за нарушение собственных  положений.

       В системе источников экологического права в этот период преобладали  не законы, а подзаконные акты в  виде Постановлений Правительства  СССР и РСФСР, которые требовали  наличие массы ведомственных  правил и инструкций. В то время  именно правительственные постановления, а не законы определяли некоторые  комплексные подходы к регулированию  природопользования и охраны окружающей среды как единого объекта.

       Таким образом, в сфере правового регулирования  природопользования наметился переход  от пообъектного регулирования к  комплексному.

       Забота  об охране природы была признана на сессии Верховного Совета СССР в сентябре 1972 г. одной из важнейших государственных  задач. При этом мероприятия по дальнейшему  усилению охраны природы и рациональному  использованию природных ресурсов поручали разработать Правительству  СССР. Эти мероприятия впоследствии были предусмотрены не в законах, а в Совместном Постановлении  ЦК КПСС и Совета Министров СССР «Об усилении охраны природы и  улучшении использования природных  ресурсов» от 29 декабря 1972 г. Наряду с требованиями о развитии экологического нормирования, мониторинга окружающей среды, с другими мерами это Постановление  предусмотрело необходимость обязательного  планирования мероприятий по охране природы и природопользованию в  системе государственных планов социального и экономического развития. План охраны природы, утвержденный соответствующим  органом представительной власти, становился юридически обязательным.

       Позже, 1 декабря 1978 г., было принято другое совместное постановление ЦК КПСС и  СМ СССР - «О дополнительных мерах по усилению охраны природы и улучшению  использования природных ресурсов».

       С учетом роли, которая отводилась планированию как одному из главных инструментов регулирования общественных отношений  в сфере природопользования, с  целью его совершенствования  Постановление предусматривало  новую форму предпланового документа - территориальную комплексную схему  охраны природы.

       Усилия  по обеспечению рационального природопользования и охраны природы, предпринимаемые  на основе природноресурсового законодательства и правительственных постановлений, не давали, однако, ощутимого результата. В конце 1980-х годов ЦК КПСС и  Правительство СССР поняли, что основными  причинами резкого ухудшения  окружающей природной среды являлись:

       1) слабое правовое регулирование  природопользования и охраны  природы;

       2) несовместимая организация государственного  управления с контролем в этой  сфере;

       3) «остаточный» принцип финансирования  природоохранной деятельности;

       4) отсутствие у природопользователей  экономических стимулов к рациональному  использованию природных ресурсов  и охране природы от загрязнения. 7 января 1988 г. ЦК КПСС и Совета  Министров в СССР приняли Постановление  «О коренной перестройке дела  охраны природы в стране».

       Это Постановление дало ряд существенных директив. Основные из них сводились  к следующему:

       1) консолидация государственного  управления природопользованием  и охраной окружающей среды  путем образования Государственного  комитета СССР по охране природы  на основе природно-ресурсных  министерств и ведомств, которые  дублировали друг друга;

       2) совершенствования экономического  механизма, обеспечивающего эффективное  использование и охрану природных  богатств путем регулирования  платы за природные ресурсы  и загрязнение окружающей среды;

       3) подготовка проекта закона СССР  «Об охране природы».

       Случилось так, что применительно к России эти директивы предстояло выполнять  уже в новых политических и  социально-экономических условиях и фактически в новом государстве.

       Экологическое законодательство РФ в начале 1990-х  годов определяется как слаборазвитое. В его системе отсутствовал ряд  важнейших законов, принятых, к примеру, в США 20-25 лет назад. Такие, как признание прав животных.

       Приоритетной  стала задача создания современного экологического законодательства.

       Переход к рыночным отношениям в экономике, отказ от идеологических догм в праве, стремление российского общества к  созданию в перспективе правового  государства, к установлению природоохранительных правовых норм преимущественно в  законах, а не в подзаконных актах - это те явления в экологическом  праве, которые знаменуют начало нового этапа в его развитии.

       На  современном этапе экологическое  право развивается с учетом следующих  важнейших факторов:

       1) кризисного состояния окружающей  среды в стране и общественных  потребностей в восстановлении  благоприятной окружающей среды;

       2) тенденций развития взаимоотношения общества и природы и экологического права в мире.

       3) глобальные проблемы загрязнения  окружающей среды, взаимодействие  стран участников ООН в устранение  проблем экологической безопасности.

       Основным  приоритетом стало взаимодействия с другими странами.  Отсутствие блокады между странами породило возможность обогащения собственного законодательства за счёт уже принятых международных законов. 

       2.1 Международное сотрудничество в области охраны окружающей среды.

       Так же остро стоит проблема глобализации экологического права, что в свою очередь создаёт ряд проблем  интеграции российского экологического права с международными стандартами. Охрана экологической стабильности в наше время является уже не государственной  проблемой, а международной.

       Говоря  об интеграции международных экологических  правовых норм в российском законодательстве необходимо выделить три аспекта: во-первых, это нормы международных конвенций, стандартов и других правовых и директивных  документов, которые приняты Россией  и действуют в России в установленном  формате; во-вторых, это деятельность по разработке гармонизированной нормативной  правовой базы в области охраны окружающей среды, направленной прежде всего на распространение в России рыночных инструментов природоохранного регулирования, принятых в европейском сообществе; в-третьих, это модельное законотворчество, осуществляемое Межпарламентской Ассамблеей государств – участников СНГ и  обеспечивающее унифицированные подходы  к обеспечению экологической  безопасности на постсоветском пространстве.

       По  первому направлению, например, в  России ратифицированы и действуют  нормы Базельской конвенции, регулирующей трансграничные отходы, Рамсарской конвенции, направленной на сохранение водно-болотных угодий, Рамочной конвенции Организации  Объединенных Наций об изменении  климата и Киотского протокола, связанных с регулированием антропогенных  выбросов в атмосферу парниковых газов и целого ряда других аналогичных  международных документов, касающихся регулирования глобальных и международных  вопросов экологии.

       По  второму направлению по соглашению Правительства Российской Федерации  с Европейским Союзом осуществляется проект «Гармонизация экологических  стандартов», первая фаза которого уже  завершена, и по её итогам выработаны рекомендации по комплексному контролю и предотвращению загрязнений. Сейчас и на период, включая 2009 год, осуществляется вторая фаза этого проекта, к ожидаемым  результатам которого следует отнести  рекомендации по включению в российское законодательство норм, предусматривающих  внедрение наилучших существующих доступных методов природопользования в отраслях экономики, применение новых  методов управления природоохранной  деятельности, в том числе элементов  экологического менеджмента, основанных на использовании международных  стандартов серии ИСО 14000, экологического аудита, экологической сертификации, страхования и других экономических методов, направленных на обеспечение экологической безопасности и наиболее эффективных с экологической точки зрения в рыночных условиях.

       По  третьему направлению результатом  работы Межпарламентской Ассамблеи  государств – участников СНГ являются модельные законодательные акты, которые могут использоваться в  качестве основы при разработке национального  законодательства. Так, например, к  последним разработкам МПА относятся  проект Экологического кодекса стран  СНГ, проекты модельных законов  «О зонах экологического бедствия», «Об экологическом страховании» и другие.  
Вопрос о том, не противоречит ли нынешнее экологическое законодательство нормам международного права, не однозначен. К решению экологических проблем существуют разные подходы. Например, негативное воздействие в России и за рубежом нормируется по-разному, отсюда формируются разные по своим подходам механизмы регулирования этого воздействия, которые включают требования, санкции, стимулы, запреты, ограничения и т.п. регуляторы, опирающиеся на определенную систему нормирования. Сейчас ведется работа по сближению подходов, однако специфика российской действительности, в том числе географические, отраслевые, региональные особенности диктуют необходимость учета этих особенностей. Но это нельзя рассматривать как противоречие.⁹ 

       «Россия вступает в общечеловеческий дом со своими нерешенными экологическими проблемами, имеющими глобальный характер, что диктует необходимость активизации цивилизованных усилий по охране окружающей среды, а это предполагает учет, анализ и использование узловых правовых достижений, накопленных мировым сообществом в области экологии, непредвзятое сопоставление их с имеющимися в нашей стране традиционными формами природопользования ... В настоящее время и законодательство Российской Федерации, и, что не менее важно, правовая практика начинают отходить от стереотипных идеологических догматов, ищут и используют новые для нас пути сбережения природных ресурсов, давно уже апробированные за рубежом.»¹⁰

       Централизованная  система нашего государства предполагала  отсутствие сомнения в ответственности  за охрану окружающей среды. Ответственность  лежала на плечах государственных комитетов. С установлением правового государства и принятием прав на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением, обозначило позицию свободной воли в создании общественных объединений. ¹¹

       В странах Европы и США подобные объединения являются гарантом действительной заботы об окружающей чистоте. В силу того,  что корпорации и даже само государство сильно зависят от доходов  промышленности, то они, зачастую, жертвуют экологической безопасностью в угоду экономической стабильности. Конституционные права граждан наделяют их правом бороться за экологическую безопасность. Вступив в новую эру правовой жизни, наша страна обернулась монетой с разными сторонами. С одной стороны мы имеем возможность учиться на ошибках развитых стран, а с другой мы вошли в общую систему координат страна участников ЕС и США. Теперь наша экономическая стабильность так же остаётся стабильной в ущерб экологической безопасности. 

       Глава 2.Общие тенденции развития экологического права стран Европейского союза.

       Анализ  законодательства Европейского Сообщества (далее - ЕС) в области охраны окружающей среды в промышленности имеет  важное значение для дальнейшего  совершенствования и повышения  эффективности регионального экологического законодательства в Российской Федерации. В настоящее время происходит переход от эпохи противоборства и противостояния двух социально-экономических  систем, к эпохе экологической, когда  общественное производство, и прежде всего в промышленности, должно функционировать  и развиваться не только по экономическим, но и по экологическим законам  и закономерностям с учетом объективно существующих пределов и ограничений  экологического характера. 

       Эти тенденции получают наибольшее развитие в связи с процессами глобализации, информатизации и компьютеризации  производства, развитием микроэлектроники и информатики, системы коммуникаций и массовой информации. Научно-техническая  революция позволяет решать социально-экономические  проблемы, оказывает существенное воздействие  на промышленное производство, его  технику и технологию, выпускаемую  продукцию, а также на окружающую среду. Однако все это не решает экологических проблем.