Органы местного самоуправления. 9

Содержание 

Введение: 

     Конституция Российской Федерации закрепляет один из важнейших элементов основ  конституционного строя – местное  самоуправление, которое выступает  самостоятельной формулой осуществления  народом принадлежащей ему власти.

     В настоящее время местное самоуправление для большинства граждан, проживающих в нашем государстве, стало достаточно обыденной и стабильной частью объективной реальности.

     В соответствии с Конституцией Российской Федерации народ вправе осуществлять свою власть не только через органы государственной власти и непосредственно, но и через органы местного самоуправления. Учитывая такую важную роль органов местного самоуправления для народа, я считаю, что взятая мной тема является действительно актуальной в настоящее время.

      Цель  моей работы является изучение правовых и организационных основ местного самоуправления в России.

      В связи с поставленной целью можно выделить конкретные задачи исследования:

-проанализировать  важнейшие взгляды на понятие  сущности местного    самоуправления;

- определить функции местного самоуправления;

- выявить органы выполняющие управление в этой сфере;

- определить права и полномочия органов местного самоуправления. 
 
 
 
 
 
 
 
 

1.Понятие и основные теории местного самоуправления.

1.1.Понятие и общие принципы местного самоуправления.

      Общепризнанные  установки и ценности международной  демократии, составляющие теоретическую  базу местного самоуправления получили отражение в Европейской Хартии местного самоуправления – документе, принятом Советом Европы 15 октября 1985г.

     В Европейской Хартии дается следующее  определение местного самоуправления (ч.1, ст.3) :               

      «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного значения.

      Это право осуществляется советами и  собраниями, состоящими из членов, избранных  путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами. Данное положение не исключает обращение к собраниям граждан, референдум или любой другой форме прямого участия граждан там, где это допускается по закону.»

      Что касается российского законодательства, то в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (в дальнейшем – Федеральный закон 2003 г. №131 ФЗ ст.3822) говорится следующее:

      «Местное самоуправление в Российской Федерации – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами  – законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления  вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций.»

      В Федеральном законе 2003 г. сделан акцент на местное самоуправление как на форму осуществления народом  своей власти.

      Отличие формулировок российских законов от Европейской Хартии местного самоуправления в том, что в Хартии особо выделяется деятельность органов местного самоуправления  с возможностью обращений к собраниям граждан и другим формам прямой демократии. Тогда как российское законодательство упоминает, прежде всего, само население и уж затем – органы местного самоуправления. В то же время, Европейская Хартия говорит не только оправе. Но и о реальной способности органов местного самоуправления решать местные вопросы. Вступление России в Совет Европы и ратификации в 1998 г.  Европейской Хартии требует учета всех ее отправных положений. В ней установлено, что «принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в конституции страны».

      Конституцией  Российской Федерации (ст. 3) определено, что единственным источником власти в стране является ее народ, осуществляющий свою власть непосредственно, а так же через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

      Конституция Российской Федерации, Федеральный  закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», соответствующие законы субъектов Российской Федерации, основываясь на положениях Европейской Хартии о местном самоуправлении, закрепляют общие принципы местного самоуправления, присущие всей системе местного самоуправления в Российской Федерации.

   К общим принципам местного самоуправления относятся:

• Самостоятельность населения в решении вопросов местного значения;
• Организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в решении общих задач и функций;
• Соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления  его полномочиям;
• Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением;
• Многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления;
• Соблюдение прав и свобод человека и гражданина;
• Законность в организации и деятельности местного самоуправления;
• Гласность деятельности местного самоуправления;
• Сочетание коллегиальности и единоначалия в деятельности местного самоуправления;
• Государственные гарантии местного самоуправления.

   Существует характеристика основных  признаков местного самоуправления, отличающих его от государственной власти. К таким признакам он относит:

- различие  в характере власти. Местное самоуправление – власть подзаконная, действующая в порядке и пределах, указанных ее верховной властью;

-  разграничение  сфер компетенции. Речь идет  об ограниченности круга дел,  предоставленных местному самоуправлению;

- самостоятельные  источники средств. Нельзя говорить о местном самоуправлении как об особом субъекте прав, если ему не предоставлены те или иные определенные и отграниченные средства к осуществлению своих задач;

-  территориально-ограниченный  выборный принцип.

    Местное самоуправление – это  такой способ децентрализации власти, при котором ее нижний уровень, наиболее приближенный к населению, обладает значительной автономией и самостоятельностью в решении вопросов местной жизни, избирается жителями и несет ответственность перед ними.

1.2. Основные теории местного самоуправления.

      Идеи  организации общинного управления были впервые сформулированы и обоснованы французским ученым Г.Туре  в 1790г. в национальном собрании Франции  – рамках доклада по законопроекту  о реформе местного самоуправления. Ученные сформулировали две основные проблемы учения о местном самоуправлении.

      1)Понятие о собственных общинных делах, присущих по своей природе муниципальному управлению;

      2)Понятие о делах государственных, которые передаются государством органам местного самоуправления.

      Варианты  решения этих проблем легли в  основу различных теорий местного самоуправления:

– общественная теория, ее разновидности: Сторонники теории: Р. Гнейст, Э.Майер, О.Лабант, Р.Моль, О.Ресслер и др.; Основной постулат: Строгое разграничение государственных и общинных дел.

– хозяйственная  теория: Основной постулат: приоритеты хозяйственной самостоятельности общины.

– юридическая  теория: Основной постулат: приоритеты юридической самостоятельности общины.

– политическая теория: Основной постулат: приоритеты принципа отделения должностных лиц общины от государственной службы.

– государственная  теория: Основной постулат: общинные дела – часть государственных дел, переданных для исполнения на места.; Сторонники теории:

Л.Штейн, Н.И.Лазаревский, А.Д.Градовский и др.

– государственно-общественная теория, ее разновидность: Основной постулат: выполнение общиной, как местных, так и государственных дел. Сторонники теории: большинство современных ученых.

– теория «социального обслуживания»: Основной постулат: главная задача местного самоуправления – организация обслуживания населения, главная цель – благосостояние жителей.

      В первой половине XIX в. Французский государственный деятель, А.Токвиль отстаивал теорию свободной общины. Эта теории оказала определенное влияние на развитие законодательства того времени и, в частности, нашла отражение в бельгийской Конституции 1831 г. об особой «общиной» власти.

      На  смену теории свободной общины пришла общественная теория самоуправления (или  общественно-хозяйственная теория), которая тоже исходила из противопоставления государства и общины, базировалась на признании за местными сообществами свободы осуществления своих задач. Самоуправление, согласно общественной теории, – это заведование делами местного хозяйства.

      Практика показала, что органы самоуправления осуществляя функции и не только частноправового, но и публичноправового характера, свойственные органам публичной власти (принятие общеобязательных решений, сбор налогов и т.д.). Оказалось, что нельзя дать точного разграничения дел собственно общинных (местных) и дел государственных, порученных для исполнения общинам.

      На  основе этих взглядов, критические  оценивающих общественную теорию, возникла государственная теория самоуправления, основные положения которой были разработаны немецкими учеными XIXв. Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом.

      Согласно  этой теории, самоуправление – это  одна из форм организации местного государственного самоуправления. Все  полномочия в области местного самоуправления получены от государства, следовательно, имеют источником государственную власть. Однако в отличие от центрального государственного управления местное самоуправление осуществляется не правительственными чиновниками, а местными жителями, заинтересованными в результатах местного управления.

      Общественная и государственная теории местного самоуправления имели своих сторонников и в дореволюционной России, где в XIXв. были осуществлены земская и городская реформы. Основные начала  общественной теории самоуправления получили обоснование в работах В.Н. Лешкова и А.И. Василичиков. В.Н. Лешков, основываясь на идеях о самобытности русской общины и ее неотъемлемых правах, выступал за независимость местного самоуправления от государства, за необходимость равного участия в выборах членов земств, потому что они связаны одинаковыми общественными, земскими интересами. А.И. Васильчиков, противопоставляя местное самоуправление бюрократическому государственному порядку управления, приходил к выводу, что местное самоуправление чуждо политике: оно имеет свою особую цель и особую сферу деятельности.

      Двойственный  характер муниципальной деятельности находит отражение в теории дуализма муниципального управления. Согласно ей, муниципальные органы, осуществляя  соответствующие управленческие функции, выходят за рамки общественных интересов и, следовательно, должны действовать как инструменты государственной администрации. Это предполагает выполнение общиной как местных дел, не требующих вмешательства и контроля со стороны государства, так и определенного круга дел государственного значения. В последнем случае органы местного самоуправления выступают как агенты государства на местном уровне и действуют под контролем государства. Двойственную, государственно-общественную природу местного самоуправления признают большинство современных ученых.

      В теории «социального обслуживания»  делается ставка на осуществление органами местного самоуправления одной из основных своих задач – организации  обслуживания населения, предложения  ему различных услуг. Главная  цель деятельности местного самоуправления, по мнению сторонников этой теории, благосостояние жителей. 

2. Функции местного самоуправления.

      Функции местного самоуправления являются одной  из важнейших категорий муниципального права как науки. В них отражены основные направления деятельности местного самоуправления и по этой причине функции тесно связаны с компетенцией местного самоуправления.

     Для наилучшего понимания сущности местного самоуправления, мы отметим, что функции  местного самоуправления имеют определенную связь с целями и задачами.

           Целями местного самоуправления можно считать развитие народовластия, привлечение населения  к участию в управлении муниципальным  образованием и решению вопросов обеспечения его жизнедеятельности, а так же повышение уровня жизни  населения. Таким образом, деятельность местного самоуправления в значительной степени акцентирована на повышении активности населения в принятии управленческих решении, а также на улучшении уровня и качества жизни населения на территории муниципальных образований.

           Задачи местного самоуправления включают:

• Укрепление основ конституционного строя Российской Федерации;
• Обеспечение прав граждан на осуществления местного самоуправления;
• Создание на местном уровне условий для обеспечения и защиты прав и интересов граждан
• Создание условий для обеспечения население образовательными, медицинскими и иными социальными услугами;
• Проведение мероприятий по учету населения;
• Подготовка кадров муниципальной службы и т.д.

     Именно  из этих задач вытекают функции местного самоуправления. Наукой муниципального права разработано несколько классификаций функций местного самоуправления. Разработанные на основе функций государства.

• 1. Политическая функция – направлена на обеспечение права

граждан на осуществление местного самоуправления. В частности согласно Конституции РФ Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003г. и другим законодательным актам Российской Федерации граждане имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, принимать участие в местном референдуме, иным способом непосредственно участвовать в осуществлении местного самоуправления и т.д.

• 2.Экономическая функция – связана с деятельностью органов

местного  самоуправления по управлению и распоряжению муниципальной собственностью и местными финансами, формированию и исполнению местного бюджета, установлению местных налогов и сборов, обеспечению комплексного развития территории муниципального образования, осуществление иной, предусмотренной законом деятельностью по решению вопросов местного значения.

• 3 Социальная функция – подразумевает деятельность органов

местного  самоуправления по удовлетворению потребностей населения в коммунально-бытовых, социальных, культурных и других жизненно важных услугах.

• 4.Функция охраны общественного порядка – связана с

деятельностью населения и органов местного самоуправления по обеспечению законности и правопорядка на территории муниципального образования. Так, органы местного самоуправления вправе обеспечивать общественный порядок путем создания в установленном законом порядке муниципальной милиции. В тех случаях, когда муниципальная милиция не создается, указанная функция реализуется органами местного самоуправления благодаря их взаимодействию с подразделениями милиции общественной безопасности,  а также путем создания привлечения к этой деятельности добровольных народных дружин, а также иными разрешенными законом способами.

• 5.Экологическая функция – реализуется населением и

органами  местного самоуправления в области  решения вопросов природоохраны и природопользования на территории муниципального образования. Так, органы местного самоуправления обязаны организовывать и осуществлять:

• Мероприятия по охране окружающей среды;
• Экологический контроль объектов производственного и социального назначения на территории муниципального образования;
• Территориальное зонирование земель, изъятие земельных участков межселенных территорий для муниципальных нужд, муниципальный контроль за использование земель и др.

  Все указанные функции местного самоуправления взаимосвязаны и исполняются органами местного самоуправления в совокупности. При этом роль населения в реализации функций местного самоуправления тем больше, чем больше развития получает институт местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

3. Организационно-правовые основы местного самоуправления.

3.1. Конституционно-правовые основы местного самоуправления.

Понятие правовой основы местного самоуправления в России.

      Согласно  ч. 1 ст. 4 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. правовую основу местного самоуправления составляют:

• Общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации;
• Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные федеральные нормативные правовые акты;
• Конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации;
• Уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

        Правовая основа местного самоуправление имеет важное значение, т.к. в современном обществе роль права как регулятора общественных отношений все более возрастает. Соответственно территориальная организация местного самоуправления, его финансовые, экономические и организационные условия находят свое непременное отражение в праве. Без закрепления и конкретизации в нормативно-правовых актах невозможна их реализация.

          Существует четыре уровня нормативно-правового регулирования организации и осуществления местного самоуправления в РФ:

• Надгосударственный (нормы международного права);
• Федеральный (федеральные нормативные правовые акты);
• Субъектов Федерации (нормативные правовые акты субъектов РФ)
• Местный (нормативные правовые акты, принимаемые органами местного самоуправления, а также решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан).

           Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ 1993 г. общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы.

           Наиболее значимым  международным правовым актом, имеющим непосредственное отношение к становлению и развитию местного самоуправления в России, является Европейская Хартия местного самоуправления 1985 г., ратифицированная Российская Федерация в 1998 г.

      В ч. 4 ст. 15 Конституции РФ закрепляется право: если международным договором  Российской Федерации установлены  иные правила, чем предусмотренные  внутригосударственным нормативно-правовым актом, то применяются правила международного договора. Так как Хартия является актом прямого действия, она может применяться судами РФ при решении отдельных споров в области местного самоуправления.

      Европейская хартия местного самоуправления состоит  из преамбулы и трех частей. Основное значение для местного самоуправления имеет часть первая Харти, где содержаться основные принципы и гарантии местного самоуправления, которые по возможности должны быть отражены во внутреннем законодательстве государств, ретифицировавших Хартию

      Помимо  Европейской хартии определенное значение для российского местного самоуправления имеет Международный пакет «О гражданских и политических правах» от 16 декабря 1996 г. В частности, нормы содержащиеся в ст. 25 ориентируют на обеспечение во внутри государственной практике реальной выборности органов государственной власти и местного самоуправления.

      Так, в ней сказано, что каждый гражданин  должен иметь право и возможность:

• Принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей ;
• Голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъятие избирателей.

2.2. Органы местного  самоуправления.

     К органам местного самоуправления относятся:

1. Выборные органы, образуемые в соответствии со статьями федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 6 октября 2003 №131-ФЗ, региональным и муниципальным законодательством.

2. Иные органы местного самоуправления, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.

          Федеральный закон определяет, что наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным. Органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения. Наименование органов местного самоуправления устанавливается уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов РФ с учетом национальных, исторических и иных местных традиций.

            Права, которыми должны обладать местное самоуправление для реализации возложенных на него обязанностей, основные из них:

      1.Право юридического лица, дающее возможность заключать договоры и контракты, приобретать и отчуждать имущество, выступать в качестве истца и ответчика в суде, совершать другие юридически значимые действия.

      2.Право распоряжения муниципальным имуществом – в частности, установление арендной платы в отношении муниципальной собственности, составления перечня неотчуждаемых объектов, создание на основе муниципальной собственности муниципальных предприятий и тд.

      3.Право управления муниципальными предприятиями, учреждениями и организациями.

      4.Право установления местных налогов и сборов, распоряжение муниципальными финансами.

      5.Право установления цен на товары и услуги, производимые муниципальным предприятием.

      6.Право  принудительного отчуждения (выкупа) частного имущества, что особенно  важно при планировке и перепланировки города. Речь так же может идти о муниципализации общественно значимых предприятий.

      7.Право всякого органа власти – право принятия общеобязательных на территории муниципального образования решений (постановлений, решений и других нормативно-правовых актов).