Органы местного самоуправления. 3

Оглавление

Введение

Самоуправление есть важнейшее условие реализации демократических основ конституционного строя, гарантия прав и свобод граждан, фундамент современного гражданского общества, предпосылка оздоровления экономики и социальной сферы страны.

Местное самоуправление - важнейшая стабилизирующая институция всего государственного устройства любой страны. В силу своей организационно-правовой природы оно выступает фундаментом гражданского общества. Его сущность характеризуется органическим сочетанием черт органа публичной власти и объединения граждан по территориальному принципу. В этой связи политические интересы отдельных граждан, общественных объединений, движений, партий и других негосударственных структур получают выражение на местном уровне наиболее свободно и полно в том случае, когда местная власть организована на началах самоуправления. Cоциальная структура страны предстает как взаимодействие разобщенных индивидуумов и государственного аппарата. Неразвитое самоуправление автоматически влечет отсутствие гражданского общества, которое только и может быть реальным гарантом провозглашаемых Конституцией основ государственного и общественного строя. Главной опорой самодостаточного современного государства сегодня могут быть только надлежащим образом структурированные самоуправляющиеся территориальные сообщества. Однако в белорусском законодательстве недостаточно четко отражены вертикальные отношения между центральными органами государства и субнациональными институтами, в то время как в наиболее развитых странах они играют исключительную роль.

В литературе есть десятки различных определений местного (территориального) самоуправления. В. В. Осмаловский наиболее распространенными считает определение Г. Еллинека: «Самоуправление - это государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами; управление, которое, в противоположность государственно-бюрократическому, есть управление через посредство самих заинтересованных лиц», а также англичан И. Редника и П. Ашлей: «Местное самоуправление есть осуществление местными жителями или их избранными представителями тех обязанностей и полномочий, которые им предоставлены законодательной властью или которые принадлежат им по общему праву». Согласно Европейской Хартии местное самоуправление составляет одну из основ демократического конституционного строя. «Принцип местного самоуправления, - требует ст. 2 Хартии, - должен быть признан в законодательстве страны, и, по возможности, в конституции страны». Конституции многих стран (России, Украины и др.) признают местное самоуправление в качестве основы конституционного строя.[6]

Конституция Республики Беларусь определяет государство как демократическое, устои демократизма в котором находят выражение в народовластии, разделении властей, теологическом и политическом многообразии. «Единственным источником государственной власти и носителем суверенитета в Республике Беларусь является народ» - гласит ст. 2 Конституции Республики Беларусь. В то же время именно в функционировании местного самоуправления наиболее ярко реализуется идея народовластия.

Так, в законе бывшего Союза ССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства», принятого в 1990 году[1], была дана следующая формулировка: «Местное (территориальное) самоуправление - это самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц, на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы».

Местное самоуправление в Республике Беларусь - форма организации и деятельности граждан для самостоятельного решения непосредственно или через избираемые ими органы социальных, экономических, политических и культурных вопросов местного значения исходя из интересов населения и особенностей развития административно-территориальных единиц на основе собственной материально-финансовой базы и привлеченных средств.[4]

В этом определении (в отличие от предыдущего), во-первых, местное самоуправление понимается не как «самоорганизация граждан», а как «форма организации и деятельности граждан». Во вторых, в словосочетании «всех вопросов местного значения» исключено слово «всех».

Одним из недостатков в этих определениях является отсутствие в них указания на то, в каких территориальных пределах осуществляется местное самоуправление.

Оригинальное определение понятия местного самоуправления сформулировано в Европейской Хартии местного самоуправления: «Под местным самоуправлением понимаются право и реальная способность органов местного самоуправления регулировать и управлять в рамках закона и под свою собственную ответственность значительной частью государственных дел в интересах местного населения».[14]

В данном определении, во-первых, достаточно четко указано на правосубъектность органов местного самоуправления, это «право и реальная способность»; во-вторых. что органы местного самоуправления «регулируют», то есть имеют право издавать в рамках своей компетенции локальные нормативные акты, а также «управлять», то есть осуществлять исполнительно-распорядительные. управленческие функции.

И еще одна особенность в указанном определении: в отличие от белорусских субъектов осуществления местного самоуправления признается не население, а органы местного самоуправления. Опыт наших соседей доказывает, что важнейшая предпосылка преодоления проблем управления - внедрение реального самоуправления. В. А. Кряжков видит местное самоуправление как форму регионального управления, наиболее соответствующую рыночной экономике и политическому плюрализму.[10]

1. Субъекты местного самоуправления

Для современной Беларуси все еще одним из главных вопросов в анализе проблем самоуправления остается исходный, что собой представляет субъект местного самоуправления. Ответ на него позволит с меньшими издержками сформировав дееспособный, целеустремленный институт, что благоприятно скажется и на состоянии государственного управления. К coжалению, в законодательстве данный вопрос урегулирован недостаточно четко. В ст. 2 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» содержится лишь указание, что граждане через местное самоуправление организуются и действуют непосредственно через избираемые органы для решения вопросов местного значения. В этих целях предусматривается создание местных Советов депутатов и органов территориального общественного самоуправления (Советов и комитетов микрорайонов, жилищных комплексов, домовых, уличных, квартальных, поселковых, сельских комитетов и других органов, в том числе единоличных), допускается проведение местных референдумов, собраний (сходов) граждан, использование иных форм прямого участия граждан в государственных и общественных делах. Советы провозглашаются основным звеном местного самоуправления, обеспечивающим на своей территории согласованную деятельность органов территориального общественного самоуправления. Устанавливается, что местное самоуправление осуществляется в границах административно-территориальных единиц. Однако административное деление строится с учетом государственно-административных задач. Поэтому основные полномочия при решении вопросов административно-территориального устройства принадлежат Президенту Республики Беларусь (гл. 2 Закона от 5 мая 1998 г. «Об административно-территориальном делении и порядке решения вопросов административно-территориального устройства Республики Беларусь»). Именно Президент Республики Беларусь образует и упраздняет области и районы, устанавливает и переносит административные центры, устанавливает и изменяет границы областей и районов. Лишь образование, упразднение и преобразование сельсоветов относится к ведению областных Советов депутатов.[9]

В то же время аккумулировавшая почти тысячелетний опыт территориального самоуправления десятков стран Европейская Хартия, а также Модельный акт СНГ «Об общих принципах организации местного самоуправления» (ст. 1) указывают, что местное самоуправление в пределах муниципального образования, под которым понимается городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, где имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местной власти, осуществляется местным сообществом. Понятие «местное сообщество» обозначает население муниципального образования, отличающееся существенными социально-правовыми чертами.

Сегодня общепризнанным является принцип, согласно которому население городского, сельского поселения, независимо от его численности, не может быть лишено прав на осуществление местного самоуправления. Для этого оно должно представлять собой юридическую цельность, чтобы выступать стороной самых разнообразных отношений, связанных с его жизнедеятельностью. Главным же интегрирующим условием является осознание гражданами местных задач как своих собственных и готовность решать их совместно, изыскивая для этого необходимые ресурсы.

Формально понятие «местное сообщество» впервые в правовой науке было определено в 1859 г. в Германии, а применено в законодательстве - в Законе о введении в действие Закона о новом делении индустриальных областей Рейн - Вестфалия от 29 июля 1929 г. Однако оно имеет более глубокие материальные корни, восходящие к средневековью, где опрделяющим были отношения «люди - земля». Уже тогда действовали идеи о создании децентрализованного, близкого к месту жительства управления. В них частично отражались требования на не зависимую от абсолютистского государства на самостоятельную совместную жизнь. Местное сообщество вышло из гражданского общества, побуждавшего стремление граждан к единству. Поэтому территориальное сообщество предстает в виде коллективной личности или же общего соседа для всех жителей.

Под понятие «местное сообщество» подпадают не все публичноправовые сообщества. Местное сообщество - это только образование, полномочия которого перекрывают определенную территорию, вследствие чего оно включает и подчиняет своему влиянию все, что принадлежит находящимся на ней физическим и юридическим лицам: материальные объекты, имущественные и правовые отношения. В отличие от неместного сообщества, в его сферу управления попадает все, что законодательством не отнесено к ведению другого субъекта. Отсюда вытекает общий (а не отраслевой) принцип универсальности (тотальности) или всеполномочности самоуправления (право самоуправляющихся территориальных общностей на занятие в рамках закона всеми вопросами, которые не исключены из сферы их компетенции или не переданы другим инстанциям).[15]

Территориальное сообщество представляет естественные формы совместной жизни людей, к которым каждый человек имеет какое-либо отношение и вне которых он в принципе не может существовать. Лицо начиная с детства является по мере взросления участником все большего числа социальных взаимосвязей, находящихся за пределами тесного семейного союза, и в большинстве своем реализующимся в регионе проживания. Эти связи консолидируют население в сообщество, представляющее собственный мир, который становится для его членов «малой родиной». Здесь формируется местное сознание и растет убежденность, что надо что-то делать для своей «малой родины». Особенно это касается охраны окружающей среды, утилизации бытовых отходов, строительства канализации и очистных сооружений, внедрения технологий облагораживания питьевой воды, заботы о памятниках, учреждениях культуры, школах и дошкольных учреждениях, о дорогах, парках, ухода за пожилыми людьми, инвалидами, одинокими. Содержание местного самоуправления получает через совместную жизнь духовное наполнение. В вертикальном построении страны как глобального общества местное сообщество составляет один из пространственно-личностных сегментов его основы.

Правовое обособление местного сообщества подчеркивает что права и обязанности его членов не тождественны полномочиям их союза. Даже в крупных городах, где наблюдается обезличивание социальных отношений, разрыв тесных межличностных связей, убывание соседских контактов, которые сохраняются в сельских поселениях и малых городах, содержание местного (публичного) самоуправления сохраняется неизмененным. Поэтому одна из черт местного самоуправления заключается в активизации каждого жителя и сообщества в целом к самостоятельному и ответственному ведению публичных дел «малой родины» во имя собственного блага, сохранения исторического наследия и этнического своеобразия как источников духовной силы и устойчивого фундамента развития в правильном направлении.

Этимологическое звучание термина «местное сообщество» отражает два аспекта этого социально-властного явления: территориальный и персональный.

В содержании местного самоуправления понятия «местность», «территория» и «сообщество» рассматриваются исключительно в единстве. Предпосылкой для членства в территориальном сообществе для самоуправляющихся граждан является их пространственная принадлежность к территории Совета. Территория - это то место, где сообщество имеет возможность жить и развиваться, жизненное пространство этого сообщества. Мы не оцениваем людей с точки зрения их физических и нравственных качеств как собрание индивидуумов, для нас имеет значение «территориальность», конкретная земля, пространство, которое связывает физических лиц в территориальное единство, сообщество.

Территория местного самоуправления (сообщества) - это в установленном порядке определенная с учетом исторических и иных местных традиций часть территории страны, гарантирующая пространственные масштабы выполнения задач, возлагаемых на местное самоуправление.

Эту территорию составляют:

• земли городских и сельских поселений,
• прилегающие земли общего пользования,
• рекреационные зоны,
• земли, необходимые для развития поселений,
• другие земли в границах административно-территориальной единицы независимо от форм собственности и целевого назначения.

Наличие территории поселения или части поселения в составе муниципального образования является обязательным.

Правильно определенная территория субъекта самоуправления должна отвечать по меньшей мере двум требованиям:

а) обеспечивать взаимосвязи жителей в той степени, что они предстают как территориальное сообщество;

б) предоставлять достаточные финансовые, материальные, управленческие и другие возможности для выполнения возложенных задач.

В малых территориальных единицах чрезвычайно трудно сформировать социально значимые отношения, которые необходимы для складывания местного сообщества. Опыт показывает, что в малых образованиях приходится перекладывать часть функций на более высокие уровни управления, в результате чего раздробляется единое содержание самоуправления. В очень больших единицах граждане практически не ощущают территориальной общности и своей ответственности за состояние местных дел. Пространственная взаимосвязь жителей наиболее действенна в условиях, где обозримы отношения между людьми и органами власти. Это характерно для оптимальных по масштабам образований. Поэтому общей посылкой для определения границ самоуправления выступают требования по формированию полнокровных местных сообществ, возможности которых соответствовали бы коммунальным задачам.

В Республике Беларусь по переписи 1999 г. насчитывается 24 434 населенных пункта. Из них с численностью населения до 1 тыс. человек - 24 227. Население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. В стране имеется 1696 административно-территориальных образований при общей численности населения около 10 млн. человек. Что касается крупных городов, то их территория, скорее всего, должна делиться на районы. Внутреннее территориальное деление не нарушает функциональной целостности муниципального образования. Избежать возможных просчетов позволяет сочетание децентрализации и деконцентрации управления.

Изложенное не исключает, что территория местного сообщества может делиться на ряд участков. Напротив, совместное расположение нескольких субъектов самоуправления на одной и той же территории невозможно. По общему правилу любой участок территории страны принадлежит какому-то сообществу. Только по особым причинам некоторые участки могут оставаться вне ведения самоуправления. Статья 6 Закона об административно-территориальном делении и порядке решения вопросов административно-территориального устройства Республики Беларусь именует такие образования как «территориальные единицы», под которыми понимаются населенные пункты, где не создаются местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы, а также территории специального режима использования (заповедники, национальные парки, заказники, территории исторических памятников и памятников природы, территории оборонного назначения и другие). Местное самоуправление не осуществляется на территориях зарубежных представительств, а также на иных территориях с непостоянным населением. Граждане, находящиеся на данных территориях, осуществляют права на местное самоуправление по месту их постоянного жительства.

Местное сообщество не вправе по своему усмотрению распоряжаться территорией, на которой осуществляется его жизнедеятельность, несмотря на предоставленное ему территориальное верховенство, потому что полномочия в области территориального устройства принадлежат государству. Вместе с тем, исходя из действующего законодательства, невозможно однозначно ответить на вопрос о том, какие административно-территориальные единицы являются территориальной основой местных сообществ. Области, районы, сельсоветы неравнозначны по своей величине и правовому статусу. Как отмечает Д. А. Уваров, они возникли «искусственно», путем определения их территории актами государственных органов. Села, поселки, города возникли естественным путем, в процессе осваивания людьми новых земель. В европейских странах в качестве территориальной основы муниципальных образований рассматриваются исторически сложившиеся населенные пункты, а не административно-территориальные единицы, созданные государством.[18]

Практически во всех странах законодательство, особо защищающее права самоуправления, не гарантирует абсолютной неприкосновенности его территории. Гарантии правовой и организационной формы не означают неизменности территории конкретных сообществ. Попытки сохранить территориальный status quo могли бы привести к торможению процесса, игнорировали бы необходимость учета изменений в тенденциях современного управления. Поэтому Закон об административно-территориальном делении в Республике Беларусь предусматривает возможность образования, изменения границ и упразднение административных и административно-территориальных единиц, с учетом мнения населения соответствующих территорий. Для этого необходимы: решения уполномоченных органов с обоснованием целесообразности вносимых предложений; экономическая характеристика, содержащая сведения об общей численности населения, проживающего на территории административно-территориальной единицы; перечень основных промышленных предприятий, строительных, транспортных, сельскохозяйственных и других организаций; сведения о коммунальном хозяйстве, жилищном фонде, социально-культурных учреждениях, предприятиях торговли, общественного питания, бытового обслуживания населения; сведения о предполагаемом бюджете, размере территории административно-территориальной единицы с указанием основных землепользователей, о наличии ближайшей железнодорожной станции; предложения о наименовании; схематическая карта с предлагаемыми изменениями; расчет предполагаемых затрат; другие необходимые для рассмотрения вопроса сведения. Принятие решений об изменении территории муниципальной единицы должно рассматриваться как особо серьезное вторжение в дела местного сообщества и допустимо лишь в исключительных случаях и в общественных интересах, поэтому должно осуществляться гласно и с учетом общественного мнения. Общее благо имеет принципиальное значение. Отрицающие и оставляющие без учета общественное благо решения были бы формой проявления авторитарного государства и недемократичности. В связи с изменением территории необходимо тщательно взвесить все «за» и «против», учесть фискальный интерес. Особо веские аргументы необходимы для изменения исторически сложившихся границ; они должны обеспечивать по сравнению с предыдущим состоянием зримые преимущества в организационном, управленческом, хозяйственном и иных отношениях. Особого внимания требуют случаи, когда территориальные изменения ведут к полной ликвидации муниципального образования. Подобные меры следует осуществлять только при условии, что для реализации общественного интереса все остальные мероприятия оказались недостаточными.

Изменения границ муниципальных образований возможны в различных видах и влекут различные правовые последствия. Одно образование может быть разделено на два или несколько новых либо несколько образований могут объединяться в одну единицу. В этих случаях через процесс изменения территории муниципальные образования как юридические лица прекращают свое существование, а их имущество и имущественные права, включая все публичноправовые полномочия, переходят к принимающему или к вновь созданному образованию. Их органы прекращают свое существование, а правовые акты утрачивают юридическую силу. В случае, когда только часть муниципального образования выделяется и присоединяется к другому, происходит частичное наследование прав в той мере, как это определено в акте о новом делении. Очень важно при этом определить сроки выборов нового представительного органа. Изменения территориального устройства могут иметь далеко идущие последствия для граждан, поэтому реформам должны предшествовать процедуры, позволяющие адекватно выявить их волю (новый административный центр может иметь не столь удобное транспортное сообщение, в новом образовании имеются дополнительные местные налоги и т.п.). Возможно, перед принятием акта государственного органа следовало бы обеспечить поддержку соответствующего решения депутатами местного Совета. Однако по законодательству Беларуси ни мнение населения, ни решение местного Совета не могут предотвратить принятие соответствующего акта уполномоченного государственного органа, поскольку их вотум имеет скорее ориентирующее значение для решающей инстанции. Госорганы не связаны волеизъявлением населения и вправе провести территориальные изменения против воли местного сообщества.

Законодательство не содержит подробных предписаний о том, при наличии каких условий допускается изменение границ, образование и ликвидация административно-территориальных единиц. Соответствующие акты издаются уполномоченными органами от имени государства. Право государства на осуществление территориальной организации вытекает из функций административно-территориальных единиц как звеньев единой системы социального регулирования и носителей государственных задач. Правовая природа решений об изменении территориального устройства различна в зависимости от того, приняты они Президентом или областным Советом депутатов. Акты последних могут быть оспорены и отменены в установленном порядке. Во многих странах территориальные изменения возможны только через законы, что имеет целью защиту самоуправления посредством органа высшего народного представительства.

Административно-территориальная единица должна эффективно выполнять свои универсальные задачи, отвечать критериям социального государства. Сегодня в Беларуси очень популярна идея реформы административно-территориального устройства как средства преодоления кризисных явлений и сокращения управленческих издержек. Но любая подобная реформа должна учитывать, что это одновременно и управленческая реформа, поскольку система управления строится применительно к территориальному делению. Без функциональной реформы любые изменения теряют смысл. Обе эти реформы могут быть успешно осуществлены только в единстве друг с другом.

В понятии «местное сообщество» термин «сообщество» означает личностный союз. Именно личностный фактор имеет для субъекта самоуправления решающее значение. Муниципальное образование опирается наряду с объектно-вещественными составляющими на личностные элементы.

Участие (членство) в любом общественном объединений вызывается личностными чертами и интересами, как-то: принадлежностью членов к одинаковой профессии, социальному слою.

В современных условиях население административно-территориальной единицы образует личностную основу местного самоуправления. В зависимости от статуса физических лиц население подразделяется на граждан и жителей.

Жители - это лица, которые имеют на территории самоуправления место жительства. К сожалению, в нормативном порядке процедура приобретения статуса жителя урегулирована недостаточно четко. Следует исходить из того, что жителем является тот, кто имеет в населенном пункте жилище и использует его лично либо совместно с членами семьи. Жителем может быть и иностранный гражданин, и лицо без гражданства. Таким образом, лицо, которое имеет несколько мест жительства, может быть членом нескольких местных сообществ. Статус жителя поэтому отличается индифферентностью. Особую категорию составляют лица, которые располагают имуществом или ведут хозяйственную деятельность на территории самоуправления, но проживают в другой административно-территориальной единице. Они также подчинены властному воздействию из-за местонахождения объектов или деятельности и имеют поэтому многие права и обязанности жителей.

Статус жителя гарантирует права и налагает обязанности.

К правам относится: возможность использования муниципальных учреждений экономического, социального, культурного и иного назначения. Публичные учреждения, к числу которых относятся и коммунальные, должны в равной мере находиться в распоряжении населения административно-территориальной единицы. Законодательство может предусмотреть обязательность предоставления услуг в отношении школьного образования, медицинского обслуживания.

Жители образуют своеобразное жизненное пространство, поэтому вынуждены нести связанные с его функционированием издержки. К их числу в первую очередь относится уплата налогов, сборов. В сельской местности получает распространение институт трудового участия в строительстве и содержании дорог, мостов, объектов мелиорации и другие «натуральные повинности».

Чаще всего права и обязанности осуществляются независимо друг от друга (например, родители посылают ребенка в школу, даже если они безработные).

Не все жители самоуправления являются гражданами, но каждый гражданин является жителем, который дополнительно обладает политическими, и в первую очередь избирательными правами. Органы местной власти за особые заслуги перед государством или только территориальным сообществом могут предоставлять почетное гражданство, в том числе и иностранцам. За недостойное поведение лицо может быть лишено почетного звания.

На территории самоуправления постоянно находятся и нежители, из чего закономерно встает вопрос об их доступе к публичным учреждениям. Безусловно, сразу следует исключить такие объекты, как улицы, площади, мосты, а также частные учреждения, так как в этих сферах «своим» жителям особые права не предоставляются. Например, каждый посетитель вправе купить товар в буфете, расположенном в здании Совета. Однако многие учреждения публичного предназначения создаются для удовлетворения запросов именно жителей муниципального образования, которые несут на их содержание соответствующие издержки, определенные самоуправлением. Местная власть не имеет возможностей возложить на нежителей издержки, привлечь их к несению повинностей, поэтому они не получают равных возможностей для пользования такими объектами, получения услуг. С нежителей может быть истребована более высокая плата.

Местное сообщество, обладая территориальной и личностной определенностью во взаимоотношениях с третьими лицами, должно выступать как субъект юридических прав и обязанностей. Только при выполнении этих требований формируется полноценный субъект местного самоуправления, способный выполнять общезначимые задачи от собственного имени и под свою ответственность. Определяемые в Европейской Хартии самоуправляющиеся территориальные общности в различных странах именуются как коммуны, общины, им гарантируется статус юридического лица, независимый бюджет, собственные основные и оборотные фонды. В Республике Беларусь территориальные сообщества совпадают с наименованиями административно-территориальных и территориальных единиц.

Согласно ст. 124 ГК Республики Беларусь административно-территориальные единицы участвуют в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных основаниях с иными участниками этих отношений - физическими и юридическими лицами.

В соответствии со ст. 125 ГК от имени административно-территориальных единиц могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы местного самоуправления в рамках их компетенции. Статья 12 Закона о местном самоуправлении в Республике Беларусь предоставляет статус юридических лиц Советам депутатов, а ст. 9 - исполнительным комитетам. Таким образом, структуры местного самоуправления имеют юридические предпосылки для участия в качестве стороны социально значимых общественных отношений наравне с другими субъектами гражданского права, одновременно являясь частью разделенной политической власти страны.