ОСНОВНЫЕ ИДЕИ И ПОЛОЖЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО КАДАСТРА РОССИИ, ЕГО ГЛАВНЫЕ НЕДОЧЕТЫ И ПРОТИВОРЕЧИЯ
Подготовлен для системы КонсультантПлюс
ОСНОВНЫЕ ИДЕИ И ПОЛОЖЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО КАДАСТРА РОССИИ,
ЕГО ГЛАВНЫЕ НЕДОЧЕТЫ И ПРОТИВОРЕЧИЯ
(УЧЕБНО-ПРАКТИЧЕСКИЙ И
Материал подготовлен с
по состоянию на 14 августа 2010 года
Б.Д. ЗАВИДОВ
Завидов Борис Дмитриевич, кандидат юридических наук, доцент, обладатель медали А.Ф. Кони, член Союза журналистов и юристов России.
ВМЕСТО ВВЕДЕНИЯ
Современное понимание государственного земельного кадастра отражено в специальном Законе, принятом Госдумой, - Федеральном законе "О государственном кадастре недвижимости". Это систематизированный свод сведений об учтенном в соответствии с настоящим Федеральным законом недвижимом имуществе, а также сведений о прохождении Государственной границы Российской Федерации, о границах между субъектами Российской Федерации, границах муниципальных образований, границах населенных пунктов, о территориальных зонах и зонах с особыми условиями использования территорий, иных предусмотренных настоящим Федеральным законом сведений. Государственный кадастр недвижимости является федеральным государственным информационным ресурсом.
При написании книги использовалась следующая нормативная база: Конституция РФ, Земельный кодекс РФ, Федеральный закон "О государственном кадастре недвижимости", постановления Конституционного Суда РФ, указы Президента РФ, а также труды ученых-правоведов.
Вопрос правового
Если допустить, что в Российской Федерации велось бы несколько разных кадастров, с уверенностью можно сказать, что возникли бы многочисленные разногласия, противоречия, которые в конечном счете привели бы к ошибкам и необходимости исправления всей системы. Приведем простой пример. В настоящее время одной из проблем учета недвижимости (в том числе земельных участков) является то, что "в системах учета имеют место дублирование функций и наличие погрешностей в сведениях об объектах недвижимости вследствие многократного ручного введения, различий в идентификации объектов и субъектов права, а также сложности проверки взаимного расположения объектов и противоречивости информации, содержащейся в разрозненных информационных системах". Можно предположить, чем грозит возможное разделение кадастра на несколько разных.
Таким образом, единство системы и технологии ведения государственного земельного кадастра на всей территории Российской Федерации - исторически проверенный принцип осуществления кадастрового учета земель и земельных участков.
Однако правовое регулирование земельного кадастра, несмотря на его положительные идеи, далеко от совершенства, поэтому немало читателей, включая и юристов, бывают не совсем сведущими в знании и понимании недочетов и недостатков земельного кадастра, что и раскрывает автор в своей работе.
Ведение земельного кадастра представляет собой важную функцию органов государственной власти по управлению земельным фондом в Российской Федерации, и обусловлено оно необходимостью учета всех земельных ресурсов государства.
Разумеется, всесторонний государственный подход к оценке земель и землеописанию существовал не всегда. На основании сохранившихся немногочисленных письменных свидетельств периода Древней Руси можно лишь судить, что уже тогда княжеская власть осознавала необходимость учета земельных угодий. Судя по новгородским писцовым книгам конца XV века, содержащим указания на принадлежность земельных участков конкретным владельцам, сведения об их площади, расположении относительно естественных ориентиров (рек, озер и т.п.) и плодородии, традиция землеописаний восходит к XI - XIII векам. На это же указывают отдельные сохранившиеся фрагменты берестяных грамот.
Вопрос правового регулирования государственного земельного кадастра настолько объемен, что мы сосредоточили свое исследование лишь на нескольких важных частях.
Таким образом, цель предпринятого
исследования - изучение и анализ нормативно-правовых
актов и специальной
Теоретической основой при написании данной работы явились труды, основанные на научно-практическом опыте исследования проблем земельного права, монографии, содержащиеся в периодических изданиях, журналах, по вопросам и проблемам земельного права различного уровня, а также специальная литература, исследованная при написании дипломной работы. Это труды таких авторов, как Боголюбов С.А., Варламов А.А., Горбачев А.Н., Комов Н.В., Голиченков А.К., Ельникова Е.В., Иконицкая И.А., Калинин Н.И., Литвинцева А., Можаровский В., Хауке О.А., Шершеневич Г.Ф. и др.
Поставленная цель может быть достигнута путем решения следующих задач:
- проследить историю развития законодательства, регулирующего вопросы, связанные с земельным кадастром;
- рассмотреть содержание
- выяснить тенденции развития в этой сфере;
- в заключение подвести итоги
по проделанной работе, выработать
пути решения возникших
Для подтверждения объективности сделанных выводов применялись определенные научные методы исследования, основанные на анализе научной литературы и нормативно-правовых актов, обобщении существующей практики, сравнительно-правовом анализе научных исследований ряда авторов по вопросам права собственности на природные объекты.
Автор ставил перед собой цель - критически разобраться и исследовать нормы, регулирующие положения земельного кадастра, что несомненно, будет полезным не только работникам БТИ и землеустроительных служб, студентам и преподавателям, но и всем юристам, а также сотрудникам правоохранительных органов.
Глава 1. ИСТОРИЯ СТАНОВЛЕНИЯ ИНСТИТУТА КАДАСТРОВОГО
УЧЕТА ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ В РОССИИ
1.1. Предпосылки создания
Кадастр как общественное явление известен с давнего времени, когда человек начал обрабатывать землю. Кадастр (от фр. - cadastre) представляет собой список, реестр, составленный официальным органом или учреждением <1>, также кадастр (от лат. - capitastrum) в Древнем Риме обозначал список лиц, подлежащих обложению подушным налогом <2>.
------------------------------
<1> Большая советская
<2> Крысин Л.П. Толковый словарь иноязычных слов. М.: Русский язык, 1998. С. 291.
История развития земельного кадастра в России определяется прежде всего уровнем экономического развития и характером отношений собственности. А начинается эта история с образования государства и развития налогообложения. Объединение в 882 году двух крупнейших политических центров древних славян, Киевского и Новгородского, под властью Киева положило начало существованию могущественного древнерусского государства - Киевской Руси. Отсюда берет истоки отечественный земельный кадастр, о чем свидетельствуют некоторые статьи "Пространной Русской Правды" Владимира Мономаха. Существовавший в то время качественный учет земель имел упрощенный характер. Русская Правда сохранила сведения о подразделении земель только по видам угодий - дворовые, пахотные, пустопорожние, охотничьи угодья (без указания почвенных различий). Первые переписи земель с характеристикой их качества и количества относятся к XII в. Очень подробное описание многочисленных и разнообразных доходов с земли сделано в уставных грамотах новгородского князя Святослава и смоленского князя Ростислава <3>.
------------------------------
<3> Казанцев Н.Д. Из истории науки советского земельного и природоохранительного права // Экологическое право. 2006. N 2. С. 4.
Исторически сложилось, что земельный кадастр в России включал такие составные части, как учет и регистрация земель, а также историческое и экономическое описание земель, их оценка.
На развитие древнего земельного кадастра определенное влияние оказало монгольское владычество. Для верного учета и сбора дани проводилась перепись жителей и их имущества, а поскольку главной доходной статьей являлась земля, то при раскладе дани учитывались ее количество и качество. Брались на учет пространства целых княжеств и поземельное владение каждого частного лица.
Наиболее яркое и полное описание земельных владений в России относится к периоду ликвидации феодальной раздробленности и возникновения централизованного государства. В описаниях приводились сведения о количестве земель во владениях, давалась оценка этих земель путем приведения их к определенным условным единицам. Основной единицей податного обложения считалась соха, поэтому система переписи земель получила название сошного письма. Кроме налоговых целей описание земель по сошному письму имело большое значение для определения количества ратников, лошадей и продовольствия, необходимых для обороны. Раздача земель за службу и необходимость приведения вотчинных и поместных земель в соответствие с отправляемой службой стали одной из основных причин частых переписей земель в XV - XVI вв. При царе Иване IV (Грозном) были описаны почти все земли России, а некоторые из них - даже по нескольку раз.
Для описания земель в XVI в. было создано
специальное учреждение - Поместный
приказ, которое стало
Писцовые книги имели
------------------------------
<4> Хауке О.А. Крестьянское земельное право. М., 1914. С. 147.
В писцовых книгах освещались и финансовые вопросы: оценка имущества, размеры обложения налогом. Запись этих книг содержит показатели своеобразной русской статистики населения, землевладения, культуры, финансов и т.д. В книгах наряду с учетом и регистрацией земель дается их классификация по качеству с выделением четырех групп - добрые, средние, худые и очень худые. Для классификации земель использовались данные об урожайности, видах угодий и физических свойствах почв. Оценочной формой были различные окладные единицы - соха, обта, выть, лук, сошка. Постепенно они заменяются большой московской сохой - единицей податного счета, соответствующей определенному размеру чистого дохода.
Кроме писцовых книг, в которые заносились все земли, составлялись окладные, приправочные, полевые, строенные, засечные, отказные, дозорные и вотчинные книги. В окладных книгах отражались только земли, приносящие доход, с указанием размера. В приправочных книгах - служилые земли с указанием кому какие принадлежат и по каким документам. Полевые книги составляли при межевании, на их основе появились межевые книги, в которых отражались границы землевладений. В строенных книгах регистрировалось количество земли, отведенной под строительство городов, с указанием их местонахождения. Отказные книги содержали описание раздач, засечные - описание земель по границам государства, в дозорные книги заносили земли, находящиеся в разорении и подлежащие конфискации. Вотчинные книги давали сведения для распределения тягла между населением вотчины с учетом имущественного положения крестьян. Таким образом, собираемая информация могла быть использована для управления территориями и проведения земельной и налоговой политики Российского государства.
Следующий этап развития кадастра был обусловлен политикой Петра I, он уничтожил поместную систему, сравнял прежние поместья с вотчинами и ввел подушную подать. В результате качественный учет земель и их оценка утратили свое значение. Вместе с тем значительно повысилась точность полевых измерений, впервые основанная на геометрии и применении геодезических инструментов. Однако замыслы Петра I о производстве сплошного межевания выполнить не удалось, и первое генеральное межевание было начато в 1754 г. Оно было основано на Писцовом наказе 1684 г. и помимо учета земель имело целью лишение прав владения и изъятия не соответствующих документам земель. Такой формальный подход привел к возбуждению споров соседствующих владельцев даже в случаях отсутствия взаимных претензий до начала межевания. Это вызывало отрицательное отношение землевладельцев к самой идее генерального межевания и предопределило его неудачный исход.
Главная задача межевания 1765 г. состояла
в регистрации казенных и других
земельных владений. На каждый уезд
составлялись межевые книги и
планы с указанием землевладель
------------------------------
<5> Филиппов М.А. Судебная реформа в России. СПб., 1871. Т. 1 - 2. С. 332.
В 1837 году министерство государственных имуществ приступило к разработке нового земельного кадастра. Были проведены большие работы по съемке и определению размеров усадебных земель, пашни, сенокосов, пастбищ. Каждое из этих угодий делилось на несколько разрядов. На основе собранных данных об урожайности за 12 лет определяли условный валовой доход пашни и сенокосов. Из дохода исключались стоимость семян, расходы на удобрения, обработку почвы, перевозку продукции и определялся условный чистый доход. По данным о средних рыночных ценах на сельскохозяйственные продукты вычисляли условный чистый доход в денежном выражении <6>.
------------------------------
<6> Варламов А.А. Земельный кадастр: теоретические основы земельного кадастра. М.: Колос, 2003. С. 223.
XVII век, особенно его вторая половина, в истории Российского государства характерен постепенным расшатыванием основ писцовых кадастровых работ в основном из-за введения новых и разнообразных видов податей и повинностей. Объектами податей были как люди, так и некоторые виды имущества. В частности, в России подать бралась с земли ("посошный налог"), с каждого двора ("подворный налог"), с каждого лица мужского пола, или с обоих полов, или с главы семьи ("подушная подать") <7>.
------------------------------
<7> Комов Н.В. и др. Земельные отношения и землеустройство в России. М., 2006. С. 512.
Подушная подать как
новая система прямого
Незадолго до введения подушной подати в 1718 - 1719 годах в России началась первая подушная перепись населения, т.н. ревизия. Целью ревизии была перепись населения, которое подлежало подушному обложению и рекрутской повинности. Списки лиц, подлежащих обложению подушной податью, назывались ревизскими сказками. Единицей учета населения была "ревизская душа". В ревизские сказки вносились все податные сословия: крестьяне, посадские люди (ремесленно-торговое население городов), однодворцы (государственные крестьяне, заселяющие государственные земли на южных границах России для защиты их от набегов астраханских и крымских татар и живущие без крепостных одним двором), бобыли, ямщики, бродячее духовенство, вольные "гулящие люди" и другие. В ревизские сказки не включались люди, не подлежащие обложению налогами - дворяне, духовенство и чиновники. Ревизские сказки содержали сведения о численности податного населения, его географическом размещении, составе по возрасту, полу, национальности, семейному и общественному положению.
Подушные переписи резко увеличили число крепостного населения, так как закрепляли "гулящих людей" за помещиками, на землях которых их во время переписи заставали, что привело к росту поступления налогов в казну. Всего было проведено 10 ревизий. Первая (1718 - 1724 гг.) учла 5,4 млн. "ревизских душ", последняя (1857 - 1859 гг.) - 11,2 млн. при общем числе крепостных людей более 23 млн. человек, что составляло 34,4% от общего числа жителей Российской империи.
Однако при проведении подушных переписей качественный учет земель и их оценка утратили свое значение как основание для налогообложения и практически прекратились на довольно длительный срок. На первое место вместо качественного выдвигается количественный учет земель, который начинает проводиться на более высоком уровне, чем при проведении сошного письма, так как измерение земель путем межевания строится на точных геодезических началах с применением геометрии. При этом определяется не только общая площадь владений, но и площадь отдельных угодий.
Однако все попытки размежевания немежеванных и спорных земель, предпринятые российскими правительствами в 1681 - 1684, 1734 и 1754 годах, были безуспешными, так как встречали упорное сопротивление крупных землевладельцев, стремящихся к захвату незанятых земель. Положение усугублялось несовершенством технической стороны межевания и отсутствием топографических планов.
В правление императрицы Екатерины II (1762 - 1796 гг.) были приняты меры к проведению межевания всех имперских земель на принципиально новых основаниях и ситуация изменилась коренным образом. 5 марта 1765 года была организована особая Комиссия о генеральном межевании, а 19 сентября 1765 года был издан Манифест о генеральном размежевании границ всей империи, к которому прилагались Генеральные правила, данные межевой комиссии для сочинения по оным межевой инструкции <8>.
------------------------------
<8> Комов Н.В. и др.
Земельные отношения и
Генеральные правила состояли из 19 параграфов и формулировали основные принципы генерального межевания, цели и задачи, которые необходимо было решить в процессе такого межевания.
Генеральное межевание не пересматривало права владельцев земель, а только размежевывало населенные и ненаселенные земли. В Правилах говорилось: "В Государственное земель размежевание, которое предприемлется для единственного всех владельцев собственного спокойствия и развода по настоящим границам их владения, отнюдь не вмещать ни ревизии, ни редукции, но единственно только межевать, и класть на планы земли каждого владения...".
Земля приписывалась не к владельцу, а к городам и селам. Пустоши оставались под прежним названием. В редакции Правил это формулировалось так: "Все земли межевать не к именам владельцев, но к именам сел и деревень, а пустоши к их собственным названиям... для чего сим генеральным межеваньем и утверждаются единственно и навсегда земли только к селам и деревням, а пустоши к их старым названиям, но отнюдь не села, деревни и пустоши к именам владельческим".
Каждый землевладелец был обязан обвести все свои владения общей межой ("...каждое селение порознь, или всякое владение общей обводною межою, как-то владельцы сами, и поскольку к которому селению земли из собственного владения межевать пожелают...") <9>. Однако если на каком-то землевладении межевание было выполнено и оформлено до начала генерального межевания и "...владельцам на них планы даны, а иным хотя планы еще не даны, но отмежеваны, и межи поделаны, и ямы покопаны и столбы поставлены, по которым владение теперь уже имеют...", а спорные вопросы и "челобитные" не возникают и не поступают, то результаты ранее выполненного межевания признавались законными и не пересматривались.
------------------------------
<9> Никонов П.Н., Журавский
Н.Н. Недвижимость, кадастр и мировые
системы регистрации прав на
недвижимое имущество.
Генеральное межевание предусматривало обязательное изготовление топографических (кадастровых) планов каждого землевладения ("Снимать и класть на планы каждую земляную дачу... по собственному всякого владельца границе владения своего отводу...") <10>. Принципиально новым было положение, когда деньги, вырученные за продаваемые засеки или самовольно занятые земли, должны были направляться только на финансирование генерального межевания, т.е. предусматривалось целевое использование вырученных средств ("Собираемые же в казну деньги как за продажные засеки, так и за самовольно заселенные земли употреблять в расход на произведение Государственного межевания, яко в единственную собственную ж всех владельцев пользу...").
------------------------------
<10> Коротеева Л.И. Земельно-
Генеральные правила стали основой для разработки Инструкции землемерам (13 февраля 1766 года) и Инструкции межевым губернским канцеляриям и провинциальным межевым конторам (25 мая 1766 года).
Межевые канцелярии создавались в губерниях, где в данный момент проводилось межевание, а провинциальные межевые конторы - по одной на каждые две-три губернские провинции с подчинением губернской канцелярии. После завершения межевания территории губернии, межевая канцелярия и межевые конторы переводились в другую губернию, где начиналось межевание.
Инструкция землемерам, как и Генеральные правила, признавала результаты ранее выполненных писцовых межеваний, но отменяла все ранее изданные инструкции и писцовые наказы. Она предписывала каждое межевание выполнять двумя землемерами - старшим и младшим. При этом старшему землемеру поручалось устанавливать внешнюю границу землевладения, а младшему - снимать внутреннюю ситуацию и составлять специальный план отдельного землевладения в масштабе 1 англ. дюйм = 100 саженям (в современном изложении - 1:9100). Если межа землевладения была установлена ранее произведенным писцовым межеванием, но съемка внутренней ситуации отсутствовала, то землемерами выполнялась только съемка землевладения, а межа оставлялась неизменной. Впоследствии на основании специальных планов отдельных земельных дач, составлявшихся землемерами, в масштабе 1 дюйм = 1 версте (около 1:42000) подготавливались генеральные уездные планы, а на их основании - губернские атласы <11>.
------------------------------
<11> Казанцев Н.Д. Из истории науки советского земельного и природоохранительного права // Экологическое право. 2006. N 2. С. 12.
Инструкция канцеляриям и
Генеральное межевание было все имперским и обязательным для землевладельцев. Оно сопровождалось изучением хозяйственного состояния страны. Все подлинные топографические планы вместе с межевыми книгами содержали сведения полевых журналов и экономические примечания к ним, сведения о формах податей и налогообложения (барщина, оброк и т.п.), экономико-географические данные о качестве земель и лесов, о промыслах и промышленных предприятиях, о разных памятных местах (курганах, пещерах и т.п.). Все споры по вопросам землевладения подлежали общему государственному суду - Вотчинной коллегии.
Генеральное межевание в отличие от ранее выполнявшихся кадастровых работ проводилось на строгой научной основе. В частности, каждый землемер, направлявшийся для межевания, обязательно снабжался специальными печатными наставлениями "...о методе, каким образом по настоящему землемерной науки искусству снимать и сочинять с какими экономическими примечаниями планы, какая класть межи и делать где какие межевые признаки, как вести полевые при межевании записки и сочинять межевые книги, сколько о каждом владении и уезде сочинять планов и межевых книг и куда оные отсылать; с приобщением при том всему потребных к тому форм, чтоб во всех местах письменное происхождение землемеры одинаковым образом вести могли".
Естественно, проведение таких масштабных работ, как генеральное межевание Российской империи, требовало большого числа подготовленных кадров. Для этого в 1779 году в Москве была открыта землемерная школа при Межевой канцелярии. С 1819 года эта школа становится Константиновским землемерным училищем, а с 1835 года - Межевым институтом. Помимо межевых учреждений, сбор сведений о земле проводился также и многими другими ведомствами, не всегда с должным согласованием между собой <12>.
------------------------------
<12> Кухтин П.В., Левов
А.А., Лобанов В.В., Семкина О.С.
Управление земельными
Таким образом, подводя
итог вышеизложенному, можно сделать
определенные выводы. За период с 1766 по
1861 год генеральное межевание
было проведено в 35 губерниях Российской
империи. Общее число генерально-
------------------------------
<13> www.rosreestr.ru
1.2. Учет и оценка земельных ресурсов
в период земельной реформы 1861 г.
Характерной особенностью исторического
развития России было то, что она
очень долго оставалась в тисках
феодально-крепостнической
- Основные идеи патристики
- Основные идеи петровских преобразований и особенности перехода от традиционной к рациональной модели государственного управления в нача
- Основные идеи по статье М. Шелера «Положение человека в космосе»
- Основные идеи психолингвистики
- Основные идеи работы У. Томаса и Ф.Знанецкого «Польский крестьянин в Европе и Америке
- Основные идеи социологии Ф. Тенниса
- Основные идеи труда П.А.Сорокина «Человек. Цивилизация. Общество»
- Основные законы регулирования внешнеэкономической деятельности РФ
- Основные законы Российской империи 1906 года
- Основные законы Российской империи 23 апреля 1906г
- Основные законы Российской империи 23 апреля 1906 г и их роль в историко-правовой науке
- Основные законы Российской империи 23 апреля 1906 г и их роль в историко-правовой науке
- Основные зарубежные научные школы организационно-управленческой мысли
- Основные идеи и концепции, разработанные Питером Друкером
