Основные особенности Российского федерализма

1. Основные  особенности Российского  федерализма.

 

1.1 Особенности становления федерализма в России 

По своему официальному названию РСФСР была федеративным государством. В нее

входили 16 автономных республик (из двадцати во всем СССР), 5 автономных

областей (из восьми) и все 10 автономных (национальных) округов.

Взаимоотношения РСФСР с автономными республиками имели формальные

юридические признаки федерации. Верховный Совет РСФСР  состоял из двух палат

- Совета Республики  и Совета Национальностей. Правительство РСФСР могло

лишь координировать деятельность правительств АССР, главы  которых входили в

Совет Министров  РСФСР. Конституции АССР после 1977 г. не подлежали

утверждению Верховным  Советом РСФСР. Но если исключить  особые права в сфере

языка и национальной культуры, имевшиеся у автономных областей и округов, в

остальном РСФСР  оставалась унитарным государством. Тенденции к

децентрализации, учету региональных особенностей не смогли пробиться через

жесткую, иерархическую  структуру партийно-административного  управления.

Новая Россия подтвердила  и закрепила не формальный, а фактический  принцип

федерализма сначала  в измененной статье 1 Конституции  РСФСР, затем в

Федеративном  договоре и Конституции РФ 1993 года. Однако реализовать

принцип федерализма  в условиях радикального переустройства всех сфер

общественной  жизни оказалось крайне сложно. Ведь решения относительно

устройства государства, распределения полномочий между  органами Федерации и

ее субъектов, иерархии правовых актов и т.п. не должны мешать проведению

назревших социальных и экономических реформ.

Сегодня федеративное устройство России строится на принципе равноправия и

самоопределения всех народов, проживающих на ее территории, независимо от

их численности, уровней экономического и культурного  развития. Всем им

гарантировано право на сохранение родного языка, создание условий для его

изучения и  развития. Лишь права коренных малочисленных  народов, которые

особо охраняются не только в рамках государства, но и в международном

сообществе, выделены отдельно.

Существенное отличие нового подхода к федерализму в том, что он стал

основой перестройки  всего государственного механизма  России, не ограничен

сферой национальной политики, определяет отношения между  центром и

субъектами Федерации (ранее они именовались административно-

территориальными  единицами), сняв неудовлетворенность  многих регионов своим

статусом, явно ущемленным по сравнению с набиравшими  самостоятельность

республиками. Федерализм в России не противостоит идеям самоопределения

народов и развития национальной государственности, а также интересам

регионов, их стремлению к повышению самостоятельности. Его достоинства -

общий рынок, свободный  приток капиталов, товаров и услуг, свобода

передвижения  людей, благоприятные условия для  взаимообмена достижениями

науки, образования, культуры.

В научной и  публицистической литературе широкое  распространение получила

точка зрения, согласно которой распад СССР - дело рук отдельных  личностей,

действовавших либо из побуждений собственных политических амбиций, либо под

влиянием зарубежных сил. Подобные утверждения научно несостоятельны, и на

практике могут  только нанести большой вред, увозя  от анализа истинных

причин нашей  “национальной” трагедии. Косвенно это  можно подтвердить

методом от противного. СССР в момент принятия своей первой Конституции

ставил вопрос о перспективе “объединения трудящихся всех стран в мировую

социалистическую  Советскую Республику”, о революционном  низвержении

капиталистической системы. На это была направлена и  деятельность

Коминтерна, подкреплённая  всей мощью Советского государства. Однако это

явилось только стимулом для западной системы быстрее  преодолеть негативные

стороны традиционной либеральной системы и усилить  социальную

направленность  государственной политики.

Поэтому есть все  основания утверждать, что “судьба СССР решалась не

кулуарно и  не группой лиц. Она была предрешена его политической системой и

характером политического  режима. Глубокая неприязнь к буржуазной демократии

категорически исключала возможность использования  принципиальных положений

классического федерализма в практике советского государственного

строительства. Если западный федерализм базируется на фундаменте взаимного

интереса, чёткого  разграничения предметов ведения  центра и субъектов

федерации, защищён  системой сдержек и противовесов и действенным правовым

механизмом, то СССР держался и демонстрировал немалые  возможности лишь

постольку, поскольку  сохраняла политический вес и  влияние Коммунистическая

партия. С утратой  ею политического контроля над государством и обществом и

последующая её ликвидация привели к немедленному падению режима, что и

обусловило столь  же стремительный развал Союза”.

                       

 1.2. Разграничение полномочий 

Еще во время  подготовки первых договоров и позже  возникли вопросы,

касающиеся порядка их разработки, оформления, содержания и юридической

силы. Частично они решены Указом Президента РФ от 12 марта 1996 г. № 370,

который утвердил "Положение о порядке работы по разграничению предметов

ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и

органами государственной  власти субъектов РФ и о взаимной передаче

осуществления части своих полномочий федеральным  органам исполнительной

власти и органам  исполнительной власти субъектов РФ". Но Указ всех проблем

не снял. Дело в том, что в конструкции новой Федерации выявились серьезные

недостатки, а  в развитии федеративных отношений  стали проявляться тревожные

тенденции, самая  опасная из них - отсутствие надежных механизмов проведения

в жизнь на всей территории России положений Конституции и других

федеральных законов. Поскольку регионы фактически неравны, различны их

требования к  центру, что, в свою очередь, сказывается  на содержании

договоров о  разграничении предметов ведения.

Конституция не определила место договорного процесса в формировании основ

федерализма, не содержит норм о порядке введения в действие таких

договоров. Сейчас правительство, заключая договор, устанавливает  правила

распределения или перераспределения бюджетных  и налоговых средств, размер

процентной ставки, что не предусмотрено федеральными законами. Тем самым

оно вторгается в компетенцию законодательной  власти. Поскольку основным

предметом договора являются вопросы, касающиеся собственности, бюджета и

налогов, законодательное  регулирование которых находится  в исключительной

компетенции парламента, по мнению специалистов, нужен федеральный  закон,

определяющий  статус договора о разграничении  предметов ведения между

Федерацией и  ее субъектом и порядок делегирования  полномочий, или следует

отдельным законом  утверждать договор с каждым конкретным субъектом.

Кроме того, зафиксированное  в Конституции равноправие субъектов  Федерации

можно толковать  следующим образом: если один субъект  тем или иным способом

расширил свои права, то остальные "копируют" его  автоматически. К счастью,

это не практикуется. Но ценность Конституции, законов и  норм права в том,

что они действуют  независимо от желания государственных  и политических

деятелей. Сложившаяся  же практика дает основания безусловное  действие

правовых норм поставить в зависимость от влиятельности региональных

лидеров.

Автономные области (округа) используют форму закона и  договора, чтобы

урегулировать отношения с Федерацией и ее субъектами. Прямой выход на

Москву автономий  породил новую проблему - что делать с их пребыванием в

краях и областях, с которыми экономика и социально-культурная сфера

автономий неразрывно связаны? Победил здравый смысл: девять автономных

округов из десяти остались в составе краев и  областей (Чукотский автономный

округ выведен  из Магаданской области в июне 1992 г. после подписания

Федеративного договора). Но это сделало противоречивым их статус: с одной

стороны, они  равноправны с соответствующим  краем (областью), с другой -

входят в него.

Как должны строиться  отношения в треугольнике "автономный округ - край

(область) - федеральный центр"? Появились политики, которые стали

добиваться обособления  автономных округов от краев (областей). Они

игнорируют тот  факт, что цель образования национальных округов заключалась

в том, чтобы  помочь развитию малых народов. Их не останавливает и то, что

такое обособление  противоречит экономическим интересам  и округа, и края.

Впрочем, по мере общей стабилизации политической обстановки в стране все

очевиднее становилась  бесперспективность откровенно сепаратистских или

дезинтеграционных проектов. Поэтому местные лидеры стали добиваться не

полного отделения, а лишь обособления округов и  расширения их полномочий в

рамках области.

Аналитики считают, что ни решения Конституционного Суда, ни заключенные

договоры о  разграничении предметов ведения и полномочий между властями

Федерации, краев, областей и автономных округов не устранят конфликтов.

Улучшить ситуацию поможет принятие федерального закона, который обеспечил

бы сочетание  провозглашенного Конституцией равноправия  всех субъектов

Федерации и необходимости учета особенностей и конкретных интересов каждого

из них.

В этом законе следовало  бы установить, что договор не может  наделять одного

субъекта правами  и льготами, которых не имеют другие. Подобные вопросы

должны решаться принятием соответствующих общих законов, а также в ходе

рассмотрения  и утверждения бюджета Федеральным  Собранием. Это не исключает

наделения отдельных  субъектов Федерации (скажем, Чечни) особым статусом при

наличии чрезвычайных обстоятельств. Но подобный статус может  быть

предоставлен  только на основании специального федерального закона или

заключения договора с последующей его ратификацией.

В законе о договорах  между Федерацией и ее субъектами целесообразно, во-

первых, указать  случаи, когда договор после его  заключения должен

представляться  вместе с сопровождающими соглашениями в Госдуму на

ратификацию; во-вторых, установить общее правило о главенстве федерального

закона над  договором в случае их расхождений.

Специалисты предлагают тщательно проанализировать подписанные договоры

относительно:

    . регулирования  ими более широкого круга вопросов, чем разграничение

      полномочий между федеральными  и региональными органами власти -

      частичное установление статуса  субъекта, расширение установленного

      Конституцией перечня предметов совместного ведения или прямое

      перераспределение предметов ведения  и полномочий между РФ и  ее

      субъектом, определение состава  и размера доходов, поступающих  в бюджет

      субъекта или местные бюджеты,  порядок финансирования федеральных

      расходов на территории субъекта, определение юридической силы

      нормативных правовых актов;

    . разграничения  полномочий органов по предметам  не совместного ведения

      Федерации и ее субъектов, а  исключительного ведения РФ - международные

      отношения, разграничение полномочий  в сфере таможни, возложение  на

      суды обязанности применять тот  или иной нормативный правовой  акт;

    . разграничения  полномочий по предметам совместного  ведения, которые уже

      урегулированы федеральными законами. 

 1.3. Война законов 

Верховенство  Конституции - предпосылка стабильности федеративного

устройства, залог  соблюдения баланса полномочий между  Федерацией и ее

субъектами. В  ней закреплены принципы и нормы  демократической организации

государства, фундаментальные права и свободы человека и гражданина,

действующие на территории всей страны. Поэтому конституции  и уставы

субъектов Федерации  должны соответствовать Конституции  РФ не только по

формальным основаниям, но также исходя из интересов человека, народов и

общества в  целом.

Внесение в  законодательство субъектов Федерации  положений, которые отражают

эгоистические региональные запросы, расходятся с  Конституцией РФ и

федеральными  законами и нарушают принцип федерализма. Так происходит, когда

республика присваивает  себе конституционное право объявлять  войну,

предоставлять политическое убежище без уведомления  федерального центра или

гражданство без  соблюдения общероссийской нормативно-правовой базы.

Некоторые субъекты Федерации в одностороннем порядке закрепили свой особый

конституционно-правовой статус, который создает предпосылки  для их

обособления (конституции  Бурятии, Дагестана и Тывы, устав  Иркутской

области), объявили себя суверенным государством в составе  Федерации

(конституции  Башкортостана, Татарстана, Тывы, Якутии, Ингушетии, Северной

Осетии), установили порядок изменения границы субъекта Федерации с

иностранными  государствами (устав Псковской  области).

В конституции  Татарстана закреплено право республики самостоятельно

определять свой государственно-правовой статус как ассоциированного члена в

составе Федерации. В конституциях Бурятии и Коми провозглашено, что этот

статус устанавливается  сначала республиканской конституцией, а затем -

Конституцией  РФ. Верховенство законодательства субъектов Федерации в

отношении национальных богатств, их исключительная собственность  на землю,

недра, воды, леса, растительный и животный мир, находящиеся  на их

территории, установлены  в конституциях Адыгеи, Дагестана, Ингушетии,

Калмыкии, Северной Осетии, Кабардино-Балкарии, уставе Тюменской области.

Особого внимания требует организационно-правовое обеспечение  региональной

безопасности. В  нарушение федерального законодательства на советы

безопасности, функционирующие  в девятнадцати субъектах Федерации, возложена

охрана суверенитета, независимости и территориальной  целостности субъекта

(Ингушетия, Северная  Осетия), вопросы обороны (Томская  область, Северная

Осетия, Ингушетия  и Тыва), которые не являются предметом  ведения субъекта.

В Татарстане, Марий  Эл, Хакасии, Карелии, Башкортостане, Дагестане,

Ингушетии и  Кабардино-Балкарии созданы министерства и ведомства по вопросам

безопасности. Если бы решаемые ими задачи ограничивались защитой прав и

свобод человека и гражданина, обеспечением общественной и экологической

безопасности, правопорядка и борьбой с катастрофами, стихийными бедствиями,

эпидемиями, ликвидацией  их последствий (т.е. сферой совместного  ведения

Федерации и  ее субъектов), их создание было бы менее  проблематичным. Но они

имеют более  широкие полномочия, вторгаются в сферу ведения Федерации,

пытаясь контролировать подразделения федеральных силовых  структур на

местах, что противоречит Конституции РФ и закону "Об органах  федеральной

службы безопасности в Российской Федерации".

Конституции Адыгеи, Дагестана, Ингушетии и Калмыкии устанавливают

гражданство, которое  приобретается и прекращается в  соответствии с законами

субъекта Федерации  независимо от российского гражданства. Во многих

конституциях  права и свободы человека и  гражданина увязываются с

гражданством данной республики, что противоречит Конституции РФ, в

соответствии  с которой они действуют на всей территории России, а

регулирование прав и вопросы гражданства отнесены к исключительному ведению

РФ.

Есть и другие примеры. Так, Омская область провозгласила, что порядок

регулирования разногласий между органами власти Федерации и ее субъекта

определяется  только региональным законом. В уставе Смоленской области

записано, что  ее органы власти вправе определять статус судей и

осуществлять  надзор за деятельностью судов со стороны вышестоящих судов.

Конституции Мордовии, Адыгеи, Дагестана, Ингушетии, Калмыкии, Северной

Осетии и Кабардино-Балкарии содержат положения о назначении председателей

судов, их заместителей, судей верховных судов и арбитражных  судов

республик, а также районных (городских) судов, что не соответствует

Конституции РФ и закону "О судебной системе  Российской Федерации".

Омская, Тюменская, Свердловская и Архангельская области, Мордовия, Адыгея,

Дагестан, Ингушетия, Калмыкия, Северная Осетия и Кабардино-Балкария

стремятся отнести  к своему ведению международные  и внешнеэкономические

отношения во всей их полноте. Некоторые субъекты Федерации  активно

прибегают к  финансовым займам, в том числе  у зарубежных государств и на

мировых финансовых рынках, зачастую без соответствующего обеспечения, что

подрывает кредитоспособность не только субъекта, но и России в  целом.

Поэтому специалисты  предлагают дать официальное толкование пункта 5 статьи

76 Конституции,  где речь идет о том, что  в случае противоречия между

федеральным законом  и иным актом, изданным в Российской Федерации,

действует первый. С формально-юридической точки  зрения здесь, казалось бы,

нет неясности. Субъекты Федерации имеют право  на собственное правовое

регулирование по всем вопросам, находящимся вне пределов ведения Федерации

и совместного  ведения РФ и ее субъектов, - а  они строго очерчены и

ограничены Конституцией.

Но далеко не все организации имеют под  рукой тексты федеральных и

региональных  законов, чтобы найти и сопоставить  соответствующие нормы,

поэтому зачастую руководствуются простой заповедью: лучше выполнить

предписания пусть  сомнительного закона, но принятого  властями, которые

находятся ближе. Пока закон субъекта Федерации, противоречащий

федеральному, не отменен, его воспринимают как спорный, с которым

фактически согласились, и еще неизвестно - отменят его  или федеральный

закон. Более  того, некоторые положения, отступающие  от федеральных законов,

рассматриваются как образцы для заимствования. Такая практика расшатывает

правовую систему.

Сознавая серьезность  проблемы, федеральные власти возложили  юридическую

экспертизу законодательных  актов субъектов Федерации на Министерство

юстиции. Правда, его заключения носят рекомендательный характер. Субъекты

Федерации, ссылаясь на то, что данная функция Минюста неконституционна,

нередко игнорируют его рекомендации или изначально не представляют ему свои

акты.

Кроме Минюста, выявляют нарушения и контролируют законодательство субъектов

Федерации Генеральная  прокуратура, Главное государственно-правовое

управление, Главное  контрольное управление Президента РФ и др. По мнению

специалистов, их работа недостаточно согласованна и  малоэффективна.

Указом Президента РФ "Об основных положениях региональной политики в

Российской Федерации" от 3 июня 1996 г. № 803 контроль за соответствием

Конституции и  федеральным законам законодательства субъектов Федерации

возложен на общие суды и Конституционный  Суд. Аналитики обращают внимание

на то, что  здесь не хватает существенного  звена - специального оперативного

органа, который выявлял бы допущенные субъектами Федерации нарушения и

обращался в  суд, добиваясь восстановления законности.

Наиболее простое  решение - возложить эту обязанность  на прокуратуру. Однако

согласно Конституции  Генеральный прокурор не наделен  правом непосредственно