Основные проблемы муниципального управления в современной России

 

 

   

  
 

 

 

 

 

Курсовая работа

по дисциплине: "Система государственного и муниципального управления»

На  тему:

Основные проблемы муниципального управления 

в  современной  России

 

 

 

 

 

 

   

 

 

 

 

 

 

 

  

Чита, 2012

 

СОДЕРЖАНИЕ

 

     ВВЕДЕНИЕ……………………………………………………………...3

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ  АСПЕКТЫ ПОНЯТИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ……………………………………………..5

1. Понятие и цели муниципального управления……………………...5
2. Основные принципы муниципального управления………………..7
3. Правовые основы местного самоуправления………………………14
4. Структура местного самоуправления………………………………..16

ГЛАВА 2. МУНИЦИПАЛЬНОЕ  УПРАВЛЕНИЕ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ………………………………………………………………………19

2.1. Проблемы муниципального  управления………………………………………19

2.2. Характеристика  действующего законодательства……………………………..22

2.3. Характеристика  мирового опыта решения  сходных  проблем…………………25

2.4. Возможные  пути решения проблем в России…………………………………..27

ЗАКЛЮЧЕНИЕ…………………………………………………………………….35

СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ……………………………………..37

 

ВВЕДЕНИЕ

В отечественной и зарубежной литературе существует несколько подходов к определению муниципального управления. Согласно первой точке зрения, муниципальное управление рассматривается как деятельность муниципальных образований распорядительно-исполнительного характера и является составной частью системы местного самоуправления. Согласно второй точке зрения, муниципальное управление ассоциируется с таким понятием, как государственное управление на местном уровне. Исходя из этого, муниципальное управление не включается в систему местного самоуправления, а противопоставляется ему и трактуется как управленческая деятельность на территории муниципального образования, реализуемая властью вышестоящего уровня через назначаемые административные органы.

Муниципальное управление тесно  связано с системой государственного управления. Почти все государственные решения, касающиеся интересов граждан, так или иначе, проходят через местные органы власти, которые могут стать либо преградой на пути реализации государственной политики, либо ее мощным катализатором. Следовательно, не только муниципальные, но и государственные служащие должны разбираться в системе муниципального управления. Во многих сферах деятельности (жилищно-коммунальный комплекс, градостроительство, социальная сфера, общественная безопасность и т.п.) задачи государственной и муниципальной политики тесно взаимосвязаны.

Это комплексная наука, включающая элементы ряда дисциплин: экономики, права, политологии, социологии, демографии, теории управления и многих других. Это отражает многогранный характер самой муниципальной деятельности.

Объектом муниципального управления является муниципальное  образование - населенная территория, на которой осуществляется местное самоуправление.

В качестве субъекта выступает население муниципального образования, объединенное общими интересами в решении местных проблем жизнеобеспечения и развития, - местное сообщество, а также органы местного самоуправления, избранные жителями и действующие от их имени.

 Предмет муниципального  управления – регулирование социально-экономических процессов на территории муниципального образования в интересах местного сообщества и на основе эффективного использования местных ресурсов.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ПОНЯТИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

1.1. Понятие и цели муниципального управления

Муниципальное управление есть деятельность органов местного самоуправления, направленная на удовлетворение общественных интересов, осуществляемая в определенных законом формах посредством муниципального хозяйства. В научном смысле муниципальное управление можно рассматривать как составную часть общей науки об управлении в сложных социально-экономических системах и одновременно как составную часть муниципальной науки - о местном самоуправлении.

Каждое государство заинтересовано в таких способах формирования и  деятельности местной власти, которые отвечали бы его политике и поддерживались населением. Именно местное самоуправление призвано обеспечить достижение этих целей.

«Цель муниципального управления – повысить уровень жизнеобеспечения населения муниципального образования». Для этого муниципальное управление решает следующие задачи:

• создает социальную инфраструктуру;
• стабилизирует экономику;
• регулирует социально-экономические процессы;
• развивает межрегиональные и внутрирегиональные связи;
• поддерживает экологическую обстановку;
• сохраняет единое экономическое пространство.

В целом задачи местного самоуправления могут быть классифицированы по порядку их возникновения на обязательные, добровольные и делегированные.

Обязательные полномочия включают вопросы жизнедеятельности  населения, решать которые обязательно в соответствии с законами. Органы местного самоуправления не могут самостоятельно решать, выполнять или нет данные задачи, однако у них есть определенный выбор в том, как их решать.

              Добровольные полномочия включают вопросы жизнедеятельности местного сообщества, которые оно не обязано, но может, при желании решать по собственной инициативе за счет собственных средств. Следует учитывать, что органы местного самоуправления могут принимать на себя добровольные полномочия только по вопросам, затрагивающим интересы местного сообщества. Таким образом, муниципалитетам предоставляется право реализации в пределах своей территории определенных задач без специального наделения полномочиями нормативными актами вышестоящих уровней управления.

            Сфера добровольной деятельности органов местного самоуправления ограничивается либо полномочиями других муниципальных образований, либо компетенцией государственных органов, либо запретом на вмешательство в дела граждан и их объединений. Право на добровольное установление собственных задач местного значения является важным элементом местного самоуправления, гарантирующим их развитие.

         Для решения этих задач формируется система муниципального управления, которая: контролирует использование природных ресурсов муниципального образования;

охраняет природу;

осуществляет санитарный надзор;

содержит жилищно-коммунальное хозяйство;

создает социальную инфраструктуру;

сохраняет памятники;

обеспечивает жизнедеятельность  и занятость населения;

обеспечивает финансово-экономическую  самостоятельность и т.д.

Для достижения поставленных целей и решения вышеперечисленных  задач необходимо использовать систему методов управления. Методы управления – это способы воздействия субъекта управления на управляемый объект. На практике применяется множество методов управления, различных по своему содержанию (в зависимости от того, какие отношения управления они выражают), назначению (средством реализации каких законов они являются), по связям с мотивами деятельности (какие из этих мотивов выражают), по формам применения (единоличные, коллегиальные, коллективные) и другим признакам.

 

1.2. Основные принципы муниципального управления.

Принципы местного самоуправления - это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами.

Принципы муниципального управления – общие и частные – вытекают из отношений управления и требований к процессу организации самоуправления. Частные принципы относят к осуществлению отдельных функций управления (принципы планирования, организации, мотивации и др.), а также к его отдельным сторонам (социально-экономической и организационно-правовой) и уровню управления (т.е. все формы муниципального образования).

В теории и практике муниципального управления общие и частные принципы тесно связаны друг с другом, но имеют и самостоятельное значение. Принципы муниципального управления отражают требования объективных закономерностей и тенденций развития местной власти. Принципы являются теоретической основой формирования муниципальных образований и позволяют выяснить сущность местного самоуправления, его отличительные черты и признаки. Они выступают в качестве критерия оценки действующей системы муниципального управления, определяя, насколько она отвечает соответствующим началам и идеям. Принципы муниципального управления предопределяют структуру и функции муниципальной власти, способствуют сохранению преемственности в развитии институтов местного самоуправления.

 

1. Единоначалие  и коллегиальность.

Сущность единоначалия заключается  в том, что руководители конкретного  звена системы управления муниципальных  образований пользуются правами  единого руководства в решении  вопросов, входящих в его компетенцию. Связано это с тем, что организация  управления общественной жизнью муниципальных образований невозможна без строжайшего подчинения воли всех участников процесса системы муниципального управления воле одного лица – руководителя конкретного процесса муниципального управления.

В соответствии с этим принципом  каждая совокупность видов деятельности в процессе муниципального управления должна преследовать одну и ту же цель и иметь одного руководителя, наделенного определенными полномочиями. При последовательном укреплении единоначалия не следует недооценивать коллегиальность в процессе управления муниципальными образованиями.

Коллегиальность как организационная  форма процесса управления муниципальным образованием необходима для обсуждения основных организационных и социально-экономических вопросов развития муниципальных образований. На основе принципа единоначалия строится деятельность органов в системе муниципального управления. Соблюдение правильного соотношения между принципами коллегиальности и единоначалия составляет одну из важнейших задач системы управления муниципальным образованием, от этого во многом зависит ее эффективность и действенность. Особенностью использования коллегиальности в органах системы муниципального управления, построенной на принципе единоначалия, является то, что обсуждаемые этими органами рекомендации приобретают силу решения и становятся обязательными для исполнения в случае согласия с ними руководителя-единоначальника и издания им соответствующего нормативного правового акта.

2. Законность.

Этот принцип выступает  важнейшей гарантией муниципального управления и является одним из основных конституционных принципов российской государственности.

Принцип законности требует, чтобы организация местной власти и ее деятельность осуществлялась на основе и в рамках закона. Тем самым государство признает и гарантирует, а также обеспечивает соблюдение законности в системе муниципального управления, т.е. речь идет о контроле государства за соблюдением органами местной власти правовых норм, а не о качестве решений, принимаемых муниципальными органами власти по вопросам местной жизни. Соблюдение законности в деятельности органов и должностных лиц системы муниципального управления обеспечивается с помощью прокурорского надзора. Прокурор и его заместители имеют право присутствовать на заседаниях органов системы муниципального управления любого муниципального образования, участвовать в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов.

Требования принципа законности должны быть отражены в уставе муниципального образования. Если устав муниципального образования противоречит Конституции РФ и законам, муниципальному образованию отказывают в государственной регистрации его устава.

3. Гласность.

Принцип гласности способствует демократизации управленческой деятельности, ее подконтрольности обществу, а также позволяет гражданам влиять на выработку решений, затрагивающих их интересы; права и свободы. Способы обеспечения гласности отражаются в нормах муниципального права и формируются в практике местного самоуправления.

Последовательное осуществление  принципа гласности в деятельности муниципальных органов дает возможность гражданам контролировать работу муниципальных органов при решении вопросов местного значения. Эффективность такого контроля зависит от организации и работы муниципальной информационной службы, а также от того, как созданы условия для деятельности средств массовой информации муниципального образования.

4. Государственная  гарантия.

Этот принцип предъявляет  требования к системе правовых гарантий защиты прав муниципальных органов управления. Следовательно, государство устанавливает правовые основы организации деятельности муниципальных органов управления, правовые гарантии финансовой, экономической и организационной деятельности органов управления муниципальных образований, формирует механизм взаимодействия муниципальных органов управления с органами государственной власти. Конституция Российской Федерации обеспечивает судебную защиту прав муниципальных органов управления и устанавливает запрет на их ограничение.

Государство устанавливает  ответственность за исполнение или  неудовлетворительное исполнение решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан и решений органов управления муниципальных образований. На основании принципа государственной гарантии органы управления муниципальных образований обеспечивают условия для удовлетворения основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований.

«Этот принцип обеспечивает: формирование правовой основы системы органов управления муниципальных образований;

организационно-методическую поддержку системы органов управления муниципальных образований;

формирование системы  государственного контроля за деятельностью  органов системы муниципального управления;

формирование финансово-экономических  основ управления муниципальных образований;

формирование и поддержку  информационного обеспечения системы  органов управления муниципальных образований;

создание системы работы с кадрами (процесс подбора, расстановки  и переподготовки кадров управления муниципальных образований)».

 

5. Участие населения  в процессе управления муниципальным  образованием.

Этот принцип позволяет  совершенствовать систему органов  управления муниципальным образованием при участии населения, повышать активность общественных организаций, а также усиливать контроль населения  за деятельностью органов муниципального управления, укреплять правовую основу государственной и общественной жизни, расширять гласность.

Население участвует в  обсуждении и решении государственных  и общественных дел, в планировании социально-экономического развития муниципальных образований, в обсуждении и решении вопросов управления и использования средств, предназначенных для социально-экономического развития, а также социально-культурных мероприятий муниципальных образований.

В практике муниципального управления существуют разнообразные  формы участия населения в процессе управления муниципальным образованием: через выборные и другие органы местного самоуправления, а также непосредственно и через советы, комиссии, конференции, референдумы и др., поэтому органы муниципального управления должны создать условия для эффективного участия граждан в осуществлении местного самоуправления.

Устав муниципального образования  регулирует процесс участия населения в управлении муниципальным образованием через порядок отзыва, выражение недоверия населением, досрочное прекращение полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления.

Эффективность и активность участия населения в процессе решения проблем местного значения, а также контроль зависят от информированности граждан о работе органов местного самоуправления и состояния муниципального хозяйства, а также от реализации принципа гласности муниципальной деятельности.

6. Комплексность.

«Этот принцип обеспечивает условия эффективного изучения муниципального образования и разработки рекомендаций по управлению им. Он предполагает рассмотрение явлений в их связи и зависимости. Комплексное изучение явлений и процессов развития муниципального образования позволяет: повышать эффективность местного хозяйства, решать социально-экономические проблемы развития муниципального образования, проводить социально-культурные мероприятия, решать экологические задачи, а также рационально использовать трудовые, материальные, финансовые, природные и другие ресурсы, создавать необходимые условия для жизнедеятельности населения муниципальных образований. Этот принцип предъявляет требования ко всем функциям муниципального управления, обеспечивает необходимые условия для успешного решения вопросов местной жизни и достижения целей местного самоуправления, позволяет учесть интересы развития муниципального образования как территории субъекта Российской Федерации.

7. Удовлетворение  потребностей населения.

«Сущность этого принципа заключается в обеспечении условий  жизнедеятельности населения муниципальных образований и осуществляется через деятельность органов местного самоуправления по удовлетворению основных жизненных потребностей населения. Происходит это посредством организации, содержания и развития соответствующих муниципальных предприятий, учреждений, организаций и служб».

Органы муниципального управления должны обеспечивать удовлетворение основных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже государственных социальных стандартов. Выполнение этих стандартов гарантируется путем закрепления средств в доходах местных бюджетов федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, отчислением от федеральных налогов и налогов субъектов Российской Федерации. Для реализации удовлетворения потребностей  населения каждое муниципальное образование должно иметь собственный бюджет (местный бюджет). Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации и настоящим Федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.

Принцип удовлетворения потребностей населения обязывает органы муниципального управления создавать условия для жилищного и социально-культурного строительства, деятельности учреждений культуры, средств массовой информации, организации зрелищных мероприятий, обеспечивать население услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания, заботиться о санитарном благополучии населения, осуществлять социальную поддержку и содействие занятости населения, соблюдать меры противопожарной безопасности в муниципальном образовании, развивать сеть муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования, обеспечивать строительство, эксплуатацию и ремонт систем энерго-, газо-, тепло-, водоснабжения и канализации, а также снабжение топливом, утилизацию и переработку бытовых отходов, организовывать транспортное обслуживание населения и т.п.

8. Сочетание отраслевого  и территориального управления.

«На основе отраслевого принципа формируются отраслевые системы управления». Механизм управления формируется исходя из задач, особенностей и возможностей развития каждой конкретной отрасли. По территориальному принципу создаются системы управления, объединяющие производственные и непроизводственные, хозяйственные системы, расположенные на данной, территории, связанные общими интересами социально-экономического развития для удовлетворения потребностей населения данного муниципального образования. Он призван реализовать социально-экономические возможности, вытекающие из территориальной организации хозяйства применительно к задачам, особенностям и возможностям соответствующих территориальных, хозяйственных систем.

Сочетание отраслевого и  территориального принципов управления является ведущим в формировании систем и структуры муниципального управления. Эффективность организации руководства территорией муниципального образования зависит от оптимального сочетания отраслевого и территориального управления в рамках единой муниципальной системы.

 

3. Правовые основы местного самоуправления

Муниципальное управление как  специфический вид управленческой деятельности начало формироваться в России вместе с возрождением и становлением местного самоуправления.

В СССР управление рассматривалось  в двух основных аспектах, связанных либо с производством материальных благ и услуг (хозяйственное управление), либо с деятельностью органов власти различных уровней (государственное управление).

Управлять значило руководить производственными процессами и  организациями разного уровня либо быть включенными в разветвленную систему государственного руководства. Управление местным развитием, соответственно, входило в круг полномочий либо государственного (по линии партийных и советских органов), либо хозяйственного (по линии министерств и ведомств) управления. С позиций хозяйственников управлениефункционированием территории рассматривалось как составная часть обеспечения основного производственного процесса: город или поселок - социальный цех предприятия, село - социальный цех колхоза или совхоза. В рамках представлений о государственном управлении управление локальной территорией рассматривалось как обеспечивающее внешние задачи воспроизводства и развития государства. При этом "государственная линия" во многом определялась не общегосударственными, а отраслевыми интересами. Территория (особенно городская) оказывалась поделенной между сферами влияния разных отраслей, каждая из которых преследовала свои ведомственные интересы.

Управление воспроизводством и развитием городского или сельского  поселения как места проживания людей и самостоятельной цели возникло в России лишь в конце XX столетия на волне демократизации общества как принципиально новый тип и уровень управления. Оно не укладывается в рамки ни одного из ранее сложившихся типов управления. Идеология муниципального управления ориентирована на ценности, ресурсы задачи и возможности, связанные с локальной территорией, и созвучна традиционны российским основам организации местной жизни.

Началом становления местного самоуправления в Российской Федерации считается принятие Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года, признавшей местное самоуправление одной из основ конституционного строя и установившей принципиальные положения о местном самоуправлении, соответствующие сложившимся общемировым традициям и Европейской Хартии местного самоуправления, ратифицированной Россией в 1999 г.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий. Государством гарантируется организационная обособленность органов муниципальной власти, признается и защищается муниципальная собственность. Участие граждан в осуществлении местного самоуправления гарантируется конституционными правами избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления, обжаловать в суде решения и действия органов местного самоуправления, самостоятельно решать вопросы местного значения, самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления.

1.4. Структура органов муниципального управления.

Местное самоуправление осуществляется в муниципальных образованиях. Муниципальное  образование - городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах, которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Органы местного самоуправления - выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти. Перечень органов муниципального управления в каждом конкретном муниципальном образовании определяется Уставом данного образования.

Местное самоуправление осуществляется двумя основными способами:

-  путем проведения местного референдума - голосования граждан по вопросам местного значения;

-  проведением выборов в представительный орган местного самоуправления - выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования.

Представительный орган  местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего  равного и прямого избирательного права при тайном голосовании  в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

 Уставом муниципального  образования могут быть предусмотрены  должность главы муниципального образования - выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, а также должности иных выборных должностных лиц местного самоуправления.

С целью претворения в  жизнь решений представительных органов муниципального управления в муниципальных образованиях согласно уставам могут создаваться иные органы местного самоуправления.

Выборное должностное  лицо местного самоуправления должностное  лицо, избранное населением непосредственно  или представительным органом местного самоуправления из своего состава, наделенное согласно уставу муниципального образования полномочиями на решение вопросов местного значения.

Формы прямого волеизъявления граждан и другие формы осуществления  местного самоуправления.

1.Местный референдум.

2.Муниципальные выборы - выборы депутатов, членов иных  выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного  самоуправления осуществляются на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании при обеспечении установленных законом избирательных прав граждан.