Основы бюрократии и бюрократизма в системе государственной службы

Оглавление

Введение

Актуальность темы. Бюрократия и бюрократизм стары, так же как старо государство, они неотрывны от него, во многом характеризуют его аппарат. Современное общество не может существовать и успешно развиваться без государственного бюрократического аппарата. Такие понятия, как "бюрократия" и "бюрократизм", являются одними из основных в механизме государства, а теория бюрократии занимает одно из центральных мест в теории государственного управления.

 Проблема бюрократизма в России существует со своими особенностями, положительными и отрицательными чертами. Бюрократия имеется везде: в частном секторе; в общественных объединениях; в банковской системе; в религиозных структурах. Большой вред устойчивому развитию страны и функционированию общественных институтов бюрократизм наносит в системе государственного управления. Управленец в силу своего положения может оказывать влияние на различные процессы в современном обществе, и от того будет ли это влияние положительным или отрицательным, подчас может зависеть жизнь людей.

Научная проработанность тематики. Проблемой изучения бюрократии и бюрократизма занимались такие известные исследователи, как М.Вебер, В.Вильсон, Р.Мертон, К.Маркс, В.И.Ленин, М.Джилас и другие.

Объектом исследования курсовой работы является проблема бюрократизма в системе государственного управления России.

Предметом исследования выступают формы проявления и пути преодоления бюрократизма в органах государственного управления.

Целью исследования служит анализ проблемы бюрократизма и рассмотрение наиболее эффективных механизмов преодоления данного явления.

Задачи исследования:

• раскрыть сущность понятий бюрократия и бюрократизм;
• выявить отличия бюрократии от бюрократизма;
• рассмотреть черты российского бюрократизма;
• изучить причины появления бюрократизма;
• определить основные механизмы ограничения бюрократизма.

Первый раздел называется «Основы бюрократии и бюрократизма в системе государственной службы», который в свою очередь состоит из двух подразделов, где раскрываются такие понятия, как бюрократия, бюрократизм и их взаимосвязь и особенности в государственном управлении.

Второй раздел называется «Становление и современное состояние российского бюрократизма». Данный раздел включает два подраздела, в которых рассматривается история становления российского бюрократизма.

Третий раздел называется «  Проблемы бюрократизма в системе государственной службы и пути их решения». В данном разделе  рассматриваются основные проблемы бюрократизма в России и способы их решения.

Глава I. Основы бюрократии и бюрократизма в системе государственной службы

§ 1.1 Понятие бюрократии и бюрократизма в системе государственной службы

В научном словаре и политической практике понятие "бюрократия" (букв, власть конторы, господство аппарата управления; франц. bureau- канцелярия, зеленое сукно, которым покрывали столы должностных лиц государственных канцелярий, и греч. kratos - власть, господство) - синоним управления, в котором дела решают компетентные служащие.

Современная наука выделяет два основных типа бюрократии: 

1) имперскую (традиционную) бюрократию как исторически первый тип бюрократии, возникший в азиатских империях (в средневековом Китае), где главной опорой социального порядка являлась вера в авторитет традиций, обязательных для исполнения всеми членами общества, в том числе и для власти;

2) рационально-легальную бюрократию, возникающую при переходе от традиционного общества к индустриальному.

Отношение к бюрократии как к особому социальному слою в обществе всегда отличалось крайней противоречивостью. Так, К. Маркс как последовательный антигосударственник, изначально отрицал какие-либо положительные стороны в современной ему бюрократической системе государственного управления, считал бюрократию "организмом-паразитом", не способным выступать в роли выразителя всеобщих интересов. Однако такая крайняя точка зрения вызывала серьезные возражения, поскольку не давала ответа на простой вопрос, почему бюрократический государственный аппарат продолжает успешно функционировать во многих развитых странах.

Функция бюрократии необходима для любой политической системы, поскольку ни одно общество не может обойтись без аппарата управления, включающего в себя лиц, постоянно занимающихся ведением государственных дел и без которых воля властвующей элиты осталась бы простым намерением.

Любое государство есть прежде всего политическая общность, составляющими элементами которой являются территория, население и государственная власть. Государственная власть, в свою очередь, имеет по крайней мере две основные функции: посредническую (регулирующую отношения господства и подчинения между политической элитой и остальной частью общества, равно как и отношения между различными сословиями и группами) и функцию управления. В конечном счете политическая власть в обществе осуществляется политической элитой, представляющей собой относительно организованное меньшинство и принимающей главные решения, отдающей приказы и контролирующей их выполнение. Однако свою власть в государстве политическая элита осуществляет не непосредственно, а использует для этого бюрократический аппарат управления. Если учесть к тому же, что в повседневной жизни господство - это в первую очередь управление, то становится очевидной та исключительная роль, которую играет бюрократия как функция и орган государственного управления в политической системе любого общества.

Согласно разработанной Вебером "рациональной" модели бюрократии, бюрократической организации свойственны:

- эффективность, которая достигается за счет строгого разделения обязанностей между членами организации, что в свою очередь дает возможность использовать высококвалифицированных специалистов на руководящих должностях;

- строгая иерархизация власти, позволяющая вышестоящему должностному лицу осуществлять контроль за выполнением задания нижестоящими сотрудниками и т.д.;

- формально установленная и  четко зафиксированная система правил, обеспечивающих единообразие управленческой деятельности и применение общих инструкций к частным случаям в кратчайший срок;

- безличность  административной деятельности, в рамках которой каждый функционер организации выступает не как индивид, а как носитель социальной власти, представитель определенной должности.

С понятием "бюрократия" непосредственно связано понятие "бюрократизм" - хотя они часто и совпадают, но не тождественны. С точки зрения сущностного определения явления бюрократизм означает ненормальность и болезнь системы управления. Его основными признаками являются:

- перенос функционерами бюрократической  организации акцента с целей организации на ее средства, в результате чего средства (иерархия власти, строгая дисциплина, неукоснительное следование правилам, инструкциям и т.д.) превращаются в самоцель;

- раздутый, запутанный аппарат  управления и бумажный стиль  работы;

- подмена закона инструкциями  под видом конкретизации закона;

- чрезмерная мелочная регламентация  и формализм в выполнении обязанностей, произвол и коррупция в аппарате;

- повиновение, превращающееся в  верноподданничество к власть предержащим.

Все это подрывает авторитет власти, государства и его аппарата.

§ 1.2 Взаимосвязь бюрократии и государственной службы

Аппарат управления - не только совокупность учреждений и органов, но и совокупность многих работающих в них людей. С этой точки зрения последняя представляет собой крупную социальную группу, занимающую специфическое положение в обществе. Характерной ее чертой является высокий уровень организованности: помимо социальных связей работники аппарата связаны множеством организационных отношений, закрепленных в инструкциях, положениях и т.д.

При определенных условиях возможна деформация всей системы социальных интересов. Аппарат, созданный для обслуживания власти, утрачивает сугубо служебную роль, концентрирует в своих руках властные полномочия. Чем шире полномочия у управляющего органа, чем больше его оперативная самостоятельность, тем больше власти в его руках. При отсутствии действенного контроля со стороны общества эта власть начинает использоваться в интересах самого аппарата.

Конкретнее бюрократизм - это чрезмерная формализация управления, используемая для фактического (максимально возможного) оттеснения народа и его представителей от власти, для обеспечения собственных интересов в ущерб интересам общества.

Государственная служба неизбежно оказывается «введенной» в сферу политических отношений и обладает достаточно большим властным потенциалом. Неизбираемая правящая политическая элита повышает свою роль в современном государстве, оказывая всё возрастающее влияние на процесс выработки, принятия и реализации политических решений. И хотя левые традиционно обвиняют бюрократию в том, что она верно служит интересам господствующего класса, а правые заявляют о ее симпатиях к левым как последовательным сторонникам широкомасштабного государственного интервенционизма и создания новых рабочих мест для чиновников, и те и другие называют государственную службу «четвертой ветвью государственной власти». «Включение» государственных служащих в сферу политического управления является неизбежным продуктом современной системы государственной власти и управления. Поэтому повышается значение демократического контроля за деятельностью бюрократии.

Конечно, в нынешнем аппарате управления немало честных работников, делающих полезное дело. Но все же этот аппарат бюрократизирован, так как усвоил особый стиль управления. Наиболее распространенные черты бюрократического стиля работы хорошо известны. Это приверженность к отжившим методам и приемам работы; нежелание досконально знать дело и нести за него ответственность; волокита; безынициативность, нацеленность на указание "сверху"; мелочная опека в отношении подчиненных, постоянное ненужное, а подчас и вредное, вмешательство в их текущие дела; приверженность к бумаготворчеству, стремление перестраховать свою деятельность ссылками и согласованиями. Все это приводит к резкому падению эффективности системы государственного управления.

Глава II. Становление и современное состояние российского бюрократизма

§ 2.1 История российского бюрократизма

Бюрократия, бюрократический слой на протяжении всей истории России становился единственным правящим слоем в стране. С бюрократизацией боролись представители и выразители идеи государства.

Бюрократия в России развивалась и копила большой опыт в построении бюрократической модели.

Первоначально бюрократию, которая сохранялась в до XVIII века, российская власть заимствовала из китайской «имперской» модели управления, принесенной на Русь вместе с золотоордынскими традициями. Китайский тип бюрократии основывался на идее личной преданности каждого чиновника императору и сложном механизме пресечения малейшей возможности стать самостоятельной политической силой. Этому служил последовательно проводившийся в жизнь принцип «атомизации бюрократии», призванный предотвратить образование бюрократической корпоративности.

Первая попытка изменения российской бюрократической модели была связана с тягой к европейскому устроению общественной жизни, предпринятой Петром I, но западноевропейское влияние того периода мало компенсировало восточный бюрократический образец, так как само носило «полуимперский» характер. Во второй половине XIX в. Россия претерпела первые попытки изменения близкие к современной идее рациональной бюрократии. Именно тогда она получила название «либерально-консервативной просвещенной бюрократии».

Это не смогло сломить глубоко укоренившуюся имперскую бюрократическую традицию. К началу XX в. бюрократия воспринималась в России как слой, захвативший доступ к общему благу, и как величайшее бедствие. Б.Н.Чичерин писал: «В настоящее время бюрократия… –корень всего зла; она стала между верховной властью и народом, задерживая правду, распространяя ложь, обращая все на свою собственную пользу… Она долгое время была всемогуща и употребляла это положение во зло. Медленность, формализм, лихоимство, притеснения, своекорыстные виды, равнодушие к общему благу – вот явления, которые слишком часто встречаются в ее рядах…». Так российская бюрократия успешно просуществовала до революции 1917 года, благополучно пережила ее и была унаследована советской системой. Более того, именно на советском этапе своего развития она получила наиболее мощный импульс развития, вобрала в себя атрибуты партийности и тоталитаризма.

Все эти особенности дореволюционной российской бюрократии сохранились и даже усилились в советский период, когда на основе национализации экономики бюрократия приобрела новую организационную форму – коммунистической «номенклатуры». Отличительной чертой советской модели бюрократии было единство администрации и политики: базовая административная роль изначально принадлежала политикам, а подбор кадров осуществлялся не столько по деловым, сколько по политическим качествам и на основе принципа личной преданности.

Исходя из этого, некоторые западные авторы высказали мнение, что советский политический режим являлся патримониальным с самого момента своего возникновения. Однако большинство исследователей не разделяет этой точки зрения, считая, что концепция патримониализма более применима к периоду правления Сталина, с характерной для него полной зависимостью бюрократического аппарата от политической власти.

Своеобразие, однако, заключалось в том, что, находясь в прямой зависимости от строго ранжированной системы льгот и привилегий (продовольственные пайки и повышенно денежное вознаграждение), построенная по принципу «привилегий за службу», ставшему несущей конструкцией советского «служилого государства» и условием его эффективности, советская бюрократия обладала в то же время огромными возможностями. В отличие от всех ранее существовавших типов бюрократии - это, прежде всего, властвующая бюрократия, собственник и распорядитель всех общественных благ. Она не только определяла судьбу государственной собственности, но и она имела доступ к ограниченным в условиях советской России материальным и духовным благам, используя «монополию на дефицит» как важнейшее средство управления и контроля над обществом.

Бюрократия, таким образом, стала своеобразным символом системы русской власти. «Царская бюрократия», «бюрократический социализм» – общеизвестные наименования в социальной истории России. Отсюда и главная проблема, которая встает при всех попытках переустройства общества, – борьба с бюрократизмом. Эта идея присутствовала во всех проектах преобразований российской власти, начиная с петровских времен вплоть до революционных событий 1917 года. Лозунг борьбы с бюрократизмом выдвигался В.И.Лениным в 20-х гг. XIX в., когда возникла необходимость преодолеть «социалистическую бюрократическую систему». Хрущевские преобразования середины XX в. тоже начинались с призывов схватки с бюрократами. Эпоха устремления к стабилизации российской государственности начала XXI в., свидетелями которой мы являемся, также отмечена желанием преодолеть всевластие бюрократизма. И тот факт, что государство разрушено, а бюрократия есть, и она всемогуща и вездесуща, есть свидетельство того, что необходимо различать идею государства и идею управления.

§ 1.2 Современное состояние российского бюрократизма

В современном состоянии Российская бюрократия унаследовала все признаки советской бюрократии, присовокупив к ней черты, сформированные сильным влиянием глобализации. Если раньше они делали ставку на завоевание государства, то в настоящее время используют в основном невоенные средства для достижения господства, эксплуатации ресурсов других народов во имя собственного социального благополучия. А средством достижения целей становится формирование в странах-жертвах компрадорской мафиозно-бюрократической элиты, которая способствует получению «договорного» доступа к природным богатствам слаборазвитых стран. Мафиозно - бюрократическая элита является тем инструментом, благодаря которому достигается сокращение населения непривилегированных стран в 2–2,5 раза за счет скрытого геноцида: дорогое медицинское обслуживание и лекарства, навязывание зависимости от потребления алкоголя, табака, наркотиков, разрушение семьи, провоцирование военных вооруженных конфликтов, духовно-нравственное порабощение через СМИ и массовую псевдокультуру и т.п.

На процессы формировании компрадорской бюрократии накладывают свой опечаток и новые информационные технологии, и тесно связанные с ними вопросы подготовки управленческих кадров нового мирового порядка.

Совершенно очевидно, что начатые в России радикальными либералами верхушечные реформы были отторгнуты значительной частью населения страны. Эти реформы раскололи общество на две неравные части, преследующие несовместимые цели. Составной частью «верхнего» слоя общества является государственный аппарат, который возрос в невиданных масштабах. Никогда прежде бюрократический аппарат не поглощал ресурсы общества столь масштабно, как сейчас. Количественный рост аппарата всегда есть ответ управленческой организации на все возрастающую неэффективность функционирования, его неспособность справиться с ключевыми задачами управления и контроля.

Неэффективность государственного аппарата сопровождается повсеместным воровством и коррупцией, которая разъедает страну, формируя экономику «квазифеодального типа» в лице чиновников различных рангов и обслуживающих, полностью от них зависимых хозяйственных структур от крупнейших холдингов до палаточного бизнеса.

Тотальная бюрократизация, коммерциализация и коррумпированность государства еще более обостряет все негативные процессы в обществе. Результатом становится все расширяющаяся подмена общества бесправными и зависимыми от государства слоями населения, самого различного имущественного и социального положения. Но из истории следует помнить, что участники таких слоёв населения никогда не были настоящими гражданами. Находясь в зависимости от государственного бюрократического аппарата, они всегда были отчуждены от государства, и в критические моменты выступали как враждебная сила. Тот факт, что между властью и народом образовалась пропасть, ни у кого не вызывает сомнений, как не вызывает сомнений и то обстоятельство, подтвержденное историческим опытом, что власть, неспособная достичь общественного консенсуса, не сможет удержаться в будущем на законных основаниях.

Большинство наших политических руководителей и гражданских служащих от низшего до самого высокого уровня даже теоретически не понимают и тем более психологически не воспринимают скоротечность или конечность своего пребывания во власти. Они не умеют, да и не хотят строить свою работу и жить так, чтобы через 4, 8, максимум 12 лет покинуть свой пост, оставив после себя завершенные реформы, добрую память и неразворованную казну.

Из многих фундаментальных составляющих демократии самым актуальным и до сих пор не востребованным в России является не выборность и не разделение властей, а именно ограничение сроков пребывания у власти, которое создает психологический и политический фундамент нравственной ответственности. Безусловно, есть реформы, которые требуют десятилетий для своего совершенствования. Но все это не отменяет необходимости смены чиновников.

Делая вывод, можно сказать, что на современном этапе развития российская бюрократия показала свою полную несостоятельность. Это выражается в ряде проблем, связанных с эффективным функционированием системы государственного управления. К ним относятся: низкая эффективность государственного управления, непрофессионализм чиновников, коррупция и отсутствие борьбы с ней, разрастание аппарата управления и многое другое. И если не предпринимать никаких мер для их нейтрализации, то неизбежен крах всей системы государственного управления.

Глава III. Проблемы бюрократизма в системе государственной службы и пути их решения

Бюрократизм — это свойство любой системы управления и от него невозможно избавиться, но его можно поставить под контроль общества, свести к минимуму его проявления, сузить сферу его господства, ограничить его возможности.

Исходя из этого, представляется, что одна из главных проблем бюрократизма в современной России — это возвышение определенной части управленцев над законами, изданными государством, и превращение такой социальной группы в самостоятельную силу с собственными личными интересами. Разве мы не имеем примеры, когда именно бюрократические силы, образовав особую социальную группу, обладающие определенной независимостью и преследующие свои корпоративные интересы, чтобы обеспечить свое привилегированное положение в обществе, готовят и «продавливают» те законы, которые делают все их действия «законными». Более того, они не только стремятся закрепиться в аппарате управления сами, но и делают все возможное для передачи по наследству.

Следующая проблема — это отсутствие на государственном уровне эффективной борьбы с бюрократизмом и чрезмерная централизация государственного управления, а также отсутствие контроля за деятельностью исполнительной власти. Причем не столько контроля государственного, столько контроля общественного. Нельзя забывать и о разрушении духовных ценностей, недостаточную политическую и профессиональную подготовку государственных служащих.

Особенной проблемой является жажда власти. Власть позволяет легче, быстрее и на более высоком уровне удовлетворить материальные потребности.

Также к причинам существования бюрократизма в сфере государственного управления можно отнести:

1. коллективный эгоизм работников аппарата, стремящихся реализовать свои интересы, которые нередко не совпадают с интересами общества и даже противоречат им;
2. отсутствие рациональной системы отбора и продвижения государственных служащих;
3. нерациональное построение государственного аппарата, в котором немало дублирующих, параллельных структур;
4. низкий уровень контроля за соблюдением установленных управленческих процедур;
5. недостаточная профессиональная подготовка политических деятелей и государственных служащих;
6. чрезмерная централизация государственного управления;
7. неразвитость демократических начал в обществе;
8. отсутствие строгого разграничения функций управления и др.

Все это приводит к произволу. В России на практике действуют совсем иные правила и порядки, чем закрепленные в главном законе государства.

Бюрократизм – это коварное явление. Он имеет множество причин и хорошо приспосабливается к изменяющимся условиям. Поэтому для борьбы с ним важно использовать комплекс мер, разработанных на основе тщательного изучения причин его возникновения и сохранения в современных условиях.

В настоящее время особую актуальность в российском обществе приобретает дебюрократизация, т.е реализация системы мер по преодолению бюрократизма.

Преодоление бюрократизма – дело в ряде отношений более тонкое и сложное. Следует начать с того, что бюрократ обычно не виден или плохо различим, он не только не противопоставляет себя народу, а вроде бы и сам рьяно борется за социальный прогресс.

Будучи определенной формой или стилем управления, бюрократия воспринимается как неотъемлемая сторона любого управления. Удары по бюрократизму не могут не отзываться на управлении, в какой-то мере нарушая нормальное течение дел и саму общественную жизнь. Бюрократизм пользуется этим. Нарастание бюрократизма стало реальностью не в последнюю очередь из-за того, что опротивевшее обществу бюрократизированное управление, не в полной мере выполняющее полезные функции, казалось все же меньшим злом, чем возможная дезорганизация в случае бескомпромиссных мер по искоренению бюрократизма.

Проводимые социологические исследования свидетельствуют о достаточно низком уровне гражданского сознания в современном обществе. В связи с этим можно сказать, что безусловный приоритет в преодолении бюрократизма отдан Закону. Сам по себе Закон не может бороться с бюрократизмом и коррупцией, все зависит от того в чьи руки он попадет и здесь главенствующую роль играет культура чиновников, которая должна формироваться как в процессе обучения и повышения квалификации, так и общественным мнением, где немаловажную роль играет позиция, занимаемая СМИ. Ведь человек с раннего детства большую часть информации получает из книг, газет, телевидения и от того какого качества будет эта информация часто зависит и дальнейшее поведение.

В сфере государственного управления работают люди, занятые сложным, специфическим видом умственного труда – управленческим трудом. Страна же нуждается в новом поколении профессионалов-управленцев современной формации. Большую роль в этом может сыграть принятие этического кодекса, в основу которого могут быть положены принципы служебного поведения чиновников, утвержденные Указом Президента РФ.

Долгое время работа в государственных органах не считалась профессией. Знание производства считалось главным в деятельности любых административных органов, и многочисленные должности в госаппарате чаще всего замещались лицами с дипломами различных вузов. Повышение эффективности работы аппарата может быть достигнуто за счет повседневного внедрения научной организации, механизации, автоматизации и информатизации управленческого труда, создания в коллективах атмосферы, где все ратуют за повышение качества жизни в обществе.

Бюрократизм приобретает тем большие масштабы и влияние, чем авторитарнее политический режим. Демократизм и бюрократизм – противоположности. Демократизация системы управления для повышения ее эффективности неизбежно лишает бюрократизм благоприятной среды, в которой сейчас он размножается и благоденствует. При этом борьбу с бюрократизмом следует рассматривать в широком контексте демократического обновления, недопустимость ее сведения к обличению бюрократического стиля управления, к антибюрократическим кампаниям и механическим реорганизациям аппарата управления.

Основным путем преодоления бюрократизма в нашем обществе должно послужить резкое сокращение функций государства, ограничение круга его задач, сужение осуществляемых полномочий. Взамен все еще сложной иерархической системы государственного управления всем и вся необходимо повсеместно вводить различные формы социального самоуправления. Именно самоуправляющиеся социальные организмы могут послужить действенным рычагом в борьбе с бюрократизмом.

Не менее важную роль в борьбе с бюрократизмом должна играть и хорошо отлаженная система контроля управляемых за деятельностью управляющих. Действенный контроль «низов» необходимо будет ставить как заслон на пути различных извращений и злоупотреблений со стороны «верхов».

К ним можно отнести открытость процессов принятия общих решений, сокращение государственного аппарата, свободу доступа к информации, имеющей социальную значимость, повышение роли общественных организаций в управленческом процессе, реализацию принципа многопартийности и др.

Также контроль за бюрократией должен включать в себя такие меры как снятие ряда ограничений на трудовую и общественную самодеятельность, развитие государственно-общественного самоуправления (к примеру, деятельность творческих организаций), реализацию принципа состязательности программ руководителей, делегатов, депутатов, рассекречивание статистики и другие меры, которые, кстати говоря, в той или иной степени воплощаются в жизнь в последние годы в нашей стране в ходе коренных социально-экономических и политических преобразований.

Успешной борьбе с бюрократизмом могут и должны способствовать система социального оппонирования чиновничеству и социальный контроль за деятельностью аппарата в целом. Однако социальное оппонирование ни в коем случае не следует толковать как нечто антиаппаратное. Но управление нельзя доверять одному лишь аппарату. Необходимо сочетание демократического государственного управления с действенными механизмами социальной саморегуляции. Опыт (и положительный, и отрицательный) показывает, что повышение эффективности государственного управления практически невозможно, если оно не дополняется, не уравновешивается «разумными» механизмами социальной саморегуляции, стимулирующими гражданскую активность и общественный контроль. Такой системой социального оппонирования государственной власти призвано стать формирующееся в нашей стране гражданское общество с развитой системой саморегуляции.