Основы  местного самоуправления в России

  Содержание

  Введение

  1. Территориальные  основы местного  самоуправления в  РФ

  1.1 Понятие территориальных  основ в системе  местного самоуправления

  1.2 Вопросы реформирования  территориальной  организации местного  самоуправления

  2. Международное законодательство  о местном самоуправлении

  2.1 Европейская Хартия  Местного самоуправления, как международно-правовой  договор

  2.2 Структура и основное  содержание Европейской  Хартии местного  самоуправления

  2.3 Значение Европейской  Хартии местного самоуправления для законодательства РФ

  Заключение

  Список  использованной литературы 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

  ВВЕДЕНИЕ   

  Актуальность  темы исследования. Анализу местного самоуправления как правового института  посвящено значительное число вышедших в последние годы научных работ. Однако их авторы обычно рассматривают вопросы организационных, правовых, финансово-экономических основ местного самоуправления и крайне редко затрагивают проблемы, связанные с территориальными основами местного самоуправления. Вместе с тем, недостатки территориальной организации местного самоуправления нередко являются препятствием для целостного и эффективного решения задач местного самоуправления, комплексной реализации государственной политики.

  Помимо  возможности найти решения указанных проблем, особую актуальность изучению территориальных основ местного самоуправления придает принятый Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[1] (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ), в соответствии с которым было осуществлено их реформирование. Результатом этой реформы стала унификация территориальной организации местного самоуправления, увеличение более чем вдвое количества муниципальных образований, разделение их на типы, определяющие различный статус муниципальных образований, а также детализация процедур участия населения в определении территориальной организации местного самоуправления. Анализ предпосылок принятия указанного Федерального закона и проблем его реализации необходим не только для идентификации проводимого реформирования в качестве процесса, результатом которого может стать решение обозначенных глобальных проблем, но и для определения предложений, позволяющих преодолеть сложности, возникающие в ходе реформы, а также для осуществления дальнейшего совершенствования территориальных основ местного самоуправления. Решение этих задач требует комплексного, научного подхода к изучению проблем систематизации и переработки соответствующего понятийного аппарата, типологизации муниципальных образований, определения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, практики реализации законодательства, а также к изучению имеющегося опыта реформирования территориальной организации местного управления и самоуправления.

  К сожалению, не достаточно хорошо изучены, а потому в должной мере не учитываются  при осуществлении правового  регулирования, взаимосвязи и взаимозависимости, существующие между территориальными и иными основами местного самоуправления. Кроме того, правовая теория часто не содержит четких ответов на проблемные вопросы территориальной организации местного самоуправления, которые ставит практика. Опыт реформирования территориальной организации местного самоуправления, осуществляемого в субъектах Российской Федерации, в недостаточной мере обобщен и систематизирован на теоретическом уровне. В этих условиях крайне необходимы научные исследования, во-первых, позволяющие определить влияние территориальных основ местного самоуправления на иные институты местного самоуправления, во-вторых, обеспечивающие поиск и решение существующих теоретических проблем территориальной организации местного самоуправления, влияющих на эффективность осуществления ее правового регулирования (в частности исследование понятийного аппарата, используемого при характеристике территориальной организации местного самоуправления, правового статуса муниципальных образований, проблем их отнесения к тем или иным типам), в-третьих, обобщающие ранее сложившийся опыт реформирования территориальной организации местного самоуправления, а также содержащие анализ существующих и прогнозы возникновения новых проблем реализации реформы территориальной организации местного самоуправления, в-четвертых, предлагающие варианты решения таких проблем. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

1. Территориальные  основы местного  самоуправления в  РФ  

1.1 Понятие территориальных  основ в системе  местного самоуправления

  местное самоуправление законодательство территориальное

  За  время, прошедшее с момента закрепления  института местного самоуправления, его система неоднократно претерпевала различные изменения, законодательство о местном самоуправлении совершенствовалось, но, тем не менее, многие проблемы до сих пор так и остались нерешенными. Среди этих проблем особое место занимает проблема совершенствования территориальной организации местного самоуправления. Это связано с тем, что институт территориальных основ местного самоуправления - один из базовых институтов муниципального права и поэтому проблемы территориальной организации местного самоуправления предопределяют возникновение или наоборот разрешение проблем в иных сферах организации и функционирования местного самоуправления. Правильное определение взаимосвязей и взаимозависимостей между территориальными и другими основами местного самоуправления необходимо для корректировки правового регулирования общих принципов его организации.

  В юридической учебной литературе встречаются теоретические определения понятия территориальной основы местного самоуправления, однако в большей степени авторы обходят данный вопрос. По мнению Фадеева В.И.[2] территориальная основа местного самоуправления как институт муниципального права представляет собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления. Некоторые авторы рассматривают понятие территориальных основ в более широком смысле. Так, по мнению Чиркина В.Е.[3] территориальная основа местного самоуправления - это его территориальная организация, она включает понятие территории, на которой создается местное самоуправление, ее состав, порядок создания, преобразования, объединения и упразднения муниципального образования. Аналогичную позицию занимает Ревенко Л.А., по мнению которой структурный анализ понятия «территориальные основы местного самоуправления» позволяет выделить его следующие основные составляющие[4]:

  1. определенный законодательством  круг территорий, на которых осуществляется  местное самоуправление;

  2. зафиксированные законодательством положения, определяющие ведущую роль населения в решении вопросов территориального устройства муниципального образования;

  3. установленные законодательством  виды земель, составляющих территорию  муниципального образования;

  4. принципы формирования территорий  муниципальных образований.

  Такой подход к определению понятия  «территориальные основы местного самоуправления»  представляется правильным, поскольку  он отражает специфику тех общественных отношений, которые являются его содержанием. Однако с учетом изменений федерального законодательства, регулирующего принципы территориальной организации местного самоуправления, можно добавить к упомянутым составляющим принципы наделения муниципальных образований статусом муниципальных районов, городских округов, городских и сельских поселений. Важным представляется определить различия между территориальными основами и территориальной организацией местного самоуправления. Проведенный анализ показывает, что понятие «территориальная организация местного самоуправления» является более узким и используется для обозначения пространственной формы организации муниципальной власти.

  Территориальная организация местного самоуправления представляет собой форму устройства муниципальной власти. Правовой формой устройства муниципальной власти являются муниципальные образования. Как таковые в законодательстве Российской Федерации определяются городские и сельские поселения, муниципальные районы, городские округа и внутригородские территории городов федерального значения (абз.7 ст.2, ст. 11 Федерального закона №131-ФЗ). Данные муниципальные образования системно связаны. В целом они составляют децентрализованную территориальную структуру местного самоуправления в Российской Федерации. На основе территориальной организации местного самоуправления формируется система муниципального правления (форма муниципального правления). В Федеральном законе №131-ФЗ система правления отражается в понятиях «структура органов местного самоуправления» (ст.34) и «формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления» (ст.22-23). Органы местного самоуправления и прямые формы осуществления (участия) населением муниципальных образований публичной власти составляют организационно-функциональную структуру муниципальной власти, посредством которой достигается решение вопросов местного значения.

  Форма территориального устройства муниципальной  власти и формы муниципального правления  есть основные элементы целостности организации местного самоуправления. Характеристики целостности организации местного самоуправления в юридической литературе мало изучены, хотя список научных работ, связанных, например, с изучением отдельных элементов организационно-функциональной структуры, достаточно велик. Но все они касаются отдельных сторон этого комплексного явления.

  В учебном курсе «Муниципальное право» рассматривается институт территориальные  основы местного самоуправления, который  объединяет совокупность правовых норм закрепляющих территориальную организацию местного самоуправления[5].

  В то же время в Федеральном законе №131-ФЗ термин «территориальные основы местного самоуправления» не используется, а закрепляется понятие «территориальная организация местного самоуправления».

  Соотношение между территориальной организацией местного самоуправления и территориальными основами местного самоуправления состоит  в следующем. Понятие территориальной  организации местного самоуправления является более узким и используется для обозначения сложившейся системы муниципальных образований и существующих между ними взаимосвязей, а содержание понятия территориальные основы местного самоуправления включает в себя не только территориальную организацию местного самоуправления, но и существующие правила ее определения.

  Все институты местного самоуправления тесно взаимосвязаны. Территориальные  основы местного самоуправления, во многом, будучи  обусловленными потребностью оптимального осуществления полномочий на определенной территории в зависимости от характера этих полномочий (компетенционные основы местного самоуправления), в свою очередь повлияли на дальнейшее развитие компетенционных основ, а также правовых, организационных и финансово-экономических основ местного самоуправления.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 

  1.2 Вопросы реформирования  территориальной  организации местного  самоуправления

  Наиболее  сложные проблемы, требующие принятия неотложных решений, возникают в  ходе территориальной реформы местного самоуправления. Это особенно касается субъектов РФ, в которых муниципальные образования существуют только на уровне крупных городов и административных районов. Как правило, в этих субъектах РФ на сельских территориях (волости, сельсоветы, сельские округа), в поселках и городах районного значения имеются территориальные администрации, которые являются структурными подразделениями районных администраций. Именно здесь должны возникнуть новые поселенческие муниципальные образования[6].

  На  ход реформы накладывается тенденция  осуществить ее с минимальным  изменением границ, сложившихся административных и хозяйственных связей. Однако это  палка о двух концах. С одной  стороны, всякий переход населенного пункта из одной муниципальной территории в другую вызывает массу житейских проблем: изменение адреса, переоформление прав собственности на недвижимость, прикрепление к территориальному органу пенсионного фонда и т.д. и неизбежно влечет за собой неприятие части населения. С другой стороны, сложившееся в советский период административно-территориальное устройство субъектов РФ во многих случаях является экономически нецелесообразным, неудобным для населения и препятствующим осуществлению его права на местное самоуправление, а трудности перехода являются все же сугубо временными и преходящими[7].

  В ходе территориальной реформы местного самоуправления возникли следующие проблемы

  1) Выбор альтернативы для города (кроме крупных городов), являющегося  на сегодня муниципальным образованием: городской округ или городское  поселение. Положения Федерального  закона № 131-ФЗ, связанные с  порядком наделения городского  поселения статусом городского округа или лишения такого статуса, содержат в себе противоречие. С одной стороны, в ч.3 ст. 84 сказано, что городские поселения, являющиеся на день вступления закона в силу муниципальными образованиями, являются городскими округами (по умолчанию). В ч.7 ст. 13 сказано, что лишение городского поселения, являющегося на сегодня муниципальным образованием, статуса городского округа возможно только с согласия населения, выявленного путем голосования, и не допускается при отсутствии согласия на такое изменение. То есть вроде бы введены механизмы защиты городов от лишения их статуса городского округа и перевода в разряд поселений. Однако с другой стороны, в ч.2 ст. 11 указано, что наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ при наличии в качестве одного из условий «сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) закрепленных за ними вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий». Закон ничего не говорит о том, как поступать в случае, если такие условия отсутствуют. Между тем, прилегающие к городу сельские территории, как правило, не имеют своей развитой инфраструктуры и опираются на инфраструктуру города. И это может служить поводом для инициирования субъектами РФ процесса массового перевода городов в статус поселений. Крайнюю позицию в данном вопросе заняло руководство Ставропольского края, которое вознамерилось перевести в статус городских поселений все города края, включая даже его столицу – г. Ставрополь. Конечно, допустить этого нельзя, хотя формальная зацепка за ч. 2 ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ у краевой власти вроде бы имеется. В то же время, малому и среднему городу, являющемуся административным центром района, во многих случаях более целесообразно иметь статус городского поселения, чем городского округа. Это создает возможности объединения в рамках муниципального района оказания услуг жителям и города и окружающей территории в таких жизненно важных сферах, как образование, здравоохранение, охрана общественного порядка, иметь в этих сферах единые органы муниципального управления. А чисто городские проблемы остаются за городской властью. Однако соответствующее решение должно быть решением самих жителей, как это и предусматривает закон[8].

  2) Закон исключает возможность  существования муниципальных образований типа «крупный город – район». Таких муниципальных образований сегодня немало: Ангарск и одноименный район в Иркутской области, Междуреченск и район в Кемеровской области, Уссурийск и район в Приморском крае, Мирный и район в Республике Саха (Якутия) и др. Во всех этих случаях соответствующие города не являются на сегодня отдельными муниципальными образованиями и у субъектов РФ есть все формальные правовые основания провозгласить их городскими поселениями без всяких голосований населения. А если придать этим городам статус городских округов, то на окружающей территории надо создавать муниципальные районы, административными центрами которых будут те же города.

  Исторически миссией города всегда было и остается инфраструктурное обеспечение, освоение и развитие окружающей его территории. Не отрицая роли городов как точек экономического роста региона в целом, следует признать, что почти каждый город является одновременно экономическим, культурным и иным центром прилегающей к нему территории, причем, чем крупнее город – тем больше его ареал. Наделение города, являющегося центром окружающей территории, статусом городского округа создает эффект «бублика», когда окружающая территория остается без малой столицы, а экономические и другие связи города и пригородной зоны существенно осложняются. Конечно, эти вопросы могут быть решены с помощью межмуниципальной кооперации, создания межмуниципальных хозяйственных обществ и некоммерческих организаций, однако экономические механизмы такой кооперации пока не отработаны и реальный опыт отсутствует. Поэтому следовало бы разрешить (хотя бы в порядке эксперимента) сохранение в некоторых случаях объединенного муниципального образования «город-район», органы местного самоуправления которого будут наделены компетенцией городского округа для собственно городской территории и компетенцией муниципального района для остальных городских и сельских поселений района[9].

  Следует признать, что реальная жизнь далеко не всегда вписывается в стандартные рамки законодательных норм, и согласиться в данном конкретном случае с предложениями города и области.

  3) Одной из самых сложных проблем  территориальной реформы является  проблема статуса поселков городского типа (рабочих поселков), находящихся в настоящее время в административном подчинении городских муниципальных образований[10]. Чаще всего они возникли как спутники крупных городов при строительстве промышленных предприятий. Многие поселки отделены от базовых городов сельской территорией и удалены от них на расстояние от 5 до 40 км. Поселки имеют автономную инженерную и социальную инфраструктуру, обеспечивающую оказание услуг населению, необходимый налоговый потенциал, т.е. все условия, необходимые для осуществления местного самоуправления в статусе городских поселений. Однако если базовый город получает статус городского округа, то данные поселки должны будут перейти в какой то муниципальный район, скорее всего в тот, административным центром которого является базовый город.

  4) В ряде субъектов РФ при  установлении границ городских  округов им не оставляют территорий  для развития. Конфликтные ситуации  по границам между городом и прилегающим районом решаются, как правило, в пользу района. Это прямо противоречит положениям пп.3 ч.1 ст.11 Федерального закона № 131-ФЗ, согласно которому в состав территории поселения должны входить территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения. В связи с этим потребуется большая и срочная работа по установлению или корректировке городской черты городов.

  5) Серьезной проблемой при установлении  границ городских округов являются пригородные территории, на которых расположены дачные участки и зоны отдыха горожан. По логике вещей, они должны быть отнесены к рекреационным территориям и территориям традиционного природопользования жителей городских округов и включаться в их состав. Действительно, ели там пребывает не сельское, а городское население, то город и должен заботиться об охране правопорядка на этих территориях, оказании скорой медицинской помощи, вывозу бытовых отходов и т.д. У муниципального района такого интереса нет. По данному вопросу необходимо соответствующее толкование норм п.3 ч.1 ст.11.

  6) Чрезмерно усложнен в Федеральном  законе № 131-ФЗ порядок формирования  межселенных территорий в субъектах  РФ с низкой плотностью населения.  Если законом установлено (ч.3 ст. 11), что к территориям с низкой плотностью населения относятся территории субъектов РФ или отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, плотность населения сельских поселений в которых более чем в три раза ниже средней плотности сельских поселений по РФ в целом, и Правительством РФ задана эта средняя цифра, то все остальное должно решаться субъектами РФ самостоятельно. Между тем, закон установил, что перечень таких территорий утверждается Правительством РФ.

  Представляется, что межселенные территории могут существовать и в муниципальных районах, средняя плотность сельского населения в которых выше норматива, установленного Правительством РФ.

  7) Еще одна проблема – сверхмалые  муниципальные образования[11]. В п.9 ч.1 ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ сказано, что на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан. Из этой формулировки следует, что при численности населения свыше 100 человек и удаленности от других населенных пунктов или трудной доступности данный населенный пункт должен в обязательном порядке приобрести статус поселения. Формальное следование этой норме приведет к существенному росту общего количества экономически и организационно слабых поселенческих муниципальных образований, в том числе в случаях, когда жители будут против. Представляется необходимым либо вообще исключить из закона данную норму, либо увеличить предельную численность населения для обязательного создания сельского поселения до 300-500 чел. Конечно, это не должно трактоваться как запрет на создание поселений и с меньшей численностью населения, если такова будет воля населения.

  Скорейшее решение перечисленных проблем  территориальной организации местного самоуправления является неотложной задачей. Лозунг должен быть таков: меньше запретов и ограничений, больше свободы в выборе наиболее эффективных и приемлемых для населения решений[12].  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

  2. Международное законодательство  о местном самоуправлении 

  2.1 Европейская Хартия  Местного самоуправления, как международно-правовой  договор

  Для решения международно-правовых проблем  развития местного самоуправления в  Европе создан Конгресс местных и  региональных органов, который входит в структуру органов Совета Европы. Конгресс состоит из двух палат: Палаты местных органов власти и Палаты регионов. Заседания Конгресса проводятся один раз в год во Дворце Европы в Страсбурге. Конгресс является совещательным органом, а его решения носят рекомендательный характер. Российская Федерация является членом Совета Европы с 1996 г. и с этого же времени принимает участие в работе Конгресса местных и региональных органов власти Европы.

  Европейская Хартия местного самоуправления является основным международным источником правового регулирования сферы местного самоуправления. По своей юридической природе она является международно-правовым договором, и поэтому Хартию следует применять, учитывая особенности такой формы нормативно-правового акта.

  В частности, следует иметь в виду особую важность Преамбулы Хартии, поскольку по общему правилу все сомнения, возникающие при толковании конкретных положений, содержащихся в тексте международно-правового договора, должны толковаться с учетом Преамбулы толкуемого договора. А именно:

  Ни  одно толкование не должно противоречить ни одному из принципов, сформулированных в Преамбуле.

  Если  возможно толкование, прямо соответствующее  одному из принципов, сформулированных в Преамбуле, то именно такое толкование и следует предпочесть всем прочим.

  В случае с Европейской Хартией местного самоуправления такой подход к толкованию тем более обоснован, что сама Хартия является юридической конкретизацией другого документа – Декларации принципов местного самоуправления, датируемой 1968 годом. Последовавшие многолетние и много раундовые консультации привели в 1981 году к выработке текста Хартии. Еще 4 года ушли на его доработку. И только в июне 1985 года в Страсбурге Европейская Хартия местного самоуправления была принята Комитетом министров Совета Европы в форме конвенции 15 октября 1985 года.

  Открытый  характер конвенции позволил ряду стран  присоединиться к Хартии. В частности, от имени России Хартия была подписана 28 февраля 1996 года, ратифицирована федеральным  законом в 1998 году и вступила в  силу с 1 сентября 1998 года.

  Из  факта ратификации Хартии и вступления ее в силу на территории РФ нередко  делается вывод о необходимости  неукоснительного выполнения всех требований Хартии органами государственной власти и местного самоуправления РФ. Однако, во-первых, Европейская Хартия местного самоуправления, как и многие другие «проектные» документы Евросоюза, является не самоисполнимым международным договором, для реализации которого требуются серьезные изменения в национальных правовых системах государств-участников договора, а эти изменения невозможно и даже опасно производить в сжатые исторические сроки. Поэтому присоединение к не самоисполнимым международным договорам требует от присоединившихся стран: а) не предпринимать действий, противоречащих целям и принципам договора, изложенным в его Преамбуле и б) по мере возможности последовательно вносить изменения в национальное законодательство, направленные на все более полную реализацию положений договора.

  А во-вторых, в тексте самой Хартии указано, что ее участники должны выполнять отнюдь не все требования, а только определенное их количество. И сами нормы в значительной части относятся к так называемому мягкому международному праву. Отметим, что такой подход характерен для не самоисполнимых договоров вообще и для «проектных» документов Единой Европы в частности[13].

  Важно подчеркнуть, что Комитет министров  Совета Европы, принявший Хартию, сознательно  и целенаправленно создал ее не как  свод императивных норм, но как инструмент формирования и реализации единой юридической политики в сфере местного самоуправления, оставляя за присоединившимися государствами большую свободу маневра при реализации такой политики. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

  2.2 Структура и основное содержание Европейской Хартии местного самоуправления

  Европейская Хартия местного самоуправления представляет собой относительно небольшой по объему документ, состоящий из Преамбулы  и 18 статей, сгруппированных в три  части. Статьи озаглавлены, части заглавий не имеют. Статья 1 не включена ни в одну из частей и размещена непосредственно после Преамбулы.

  В Преамбуле изложены общие принципы местного самоуправления, разделяемые  органами государственной власти договаривающихся государств. Первыми названы цели формирования Единой Европы, причем «заключение соглашений в области управления» называется одним из средств, служащих достижению цели объединения Европы.

  Остальные формулировки Преамбулы характеризуют  местное самоуправление как самостоятельную  демократическую ценность и как эффективный механизм народовластия. В частности, декларируется, что «органы местного самоуправления являются одной из главных основ любого демократического строя», причем участие граждан в местном самоуправлении фактически признается одной из форм их участия в государственном управлении. Так, говорится, что «право граждан участвовать в управлении государственными делами… наиболее непосредственным образом может быть осуществлено именно на местном уровне».

  Органы местного самоуправления видятся авторам Хартии как «пользующиеся значительной самостоятельностью в отношении полномочий, порядка их осуществления и средств, необходимых для выполнения своих функций».

  Основное  содержание местного самоуправления раскрывается в части I характеризуемого документа, состоящей из десяти статей (ст. 2 – 11). Статья 2 устанавливает, что «принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государства».

  Статья 3 (ч.1) содержит определение местного самоуправления, под которым понимается «право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения»[14].

  Статья 3 (ч.2) дает больше всего поводов для  политических споров, поскольку устанавливает, что местное самоуправление «осуществляется  советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом».

  Статья 4 требует установить основные полномочия органов местного самоуправления в  конституционном или ином законодательном  порядке. Допускается делегирование  органам местного самоуправления отдельных полномочий органов государственной власти по решению конкретных задач.