Особенности политико-территориальной организации РФ

Министерство образования и  науки Российской Федерации

Федеральное государственное бюджетное  образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«Алтайский государственный технический  университет им. И. И. Ползунова»

Институт экономики  и управления

Кафедра «Государственная налоговая служба»

 

 

 

 

 

 

 

 

ОСОБЕННОСТИ ПОЛИТИКО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ РФ

 

Пояснительная записка 

к курсовой работе

 

 

КР 081100.23.000 ПЗ

 

 

 Студент группы   ГМУ - 11                                                            П. Н. Харченко

                                                                                                                                    _{подпись                                 и. о., фамилия}  

 Руководитель КР старший преподаватель                                И. Е. Оглоблина

                                                               _{должность, ученое  звание                         подпись                                 и. о., фамилия} 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

БАРНАУЛ 2013

Содержание

 

Введение………………………………………………………………………….3

1   Теоретические аспекты развития вопроса о политико-территориальной организации РФ…………………………………………...............................................5

1. Основные понятия, особенности и проблемы…………………………..5
2. Процесс эволюции политико-территориальной организации России.14
3. Основные принципы политико-территориальной организации РФ....27

2  Основы современного экономического районирования и формы территориальной организации хозяйства России…………………………………...39

2.1 Объединение регионов: проекты и их реализация…………………..…39

2.2 Реформирование политико-территориальной организации местного самоуправления……………………………………………………………………….45

2.3 Политико-правовой анализ политико-территориальной

организации …………………………………………………………………………..56

3  Современные проблемы политико-территориальной организации РФ……………………………………………………………………………………...72

Список использованных источников…………………………………………79

Приложение…………………………………………………………………. ...81

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

 

В современной политической и экономической ситуации во всем мире сегодня повышается интерес  политологов и широкого круга  исследователей к проблематике, обозначаемой Политико-территориальное деление. Это связано, с необходимостью осмысления результатов социально-политических и экономических изменений, произошедших в России.

Стало уже привычным суждение о том, что за последнее время  Россия сильно изменилась, а вместе с ней во многом трансформировалось сознание и поведение российских граждан, ее политическая и экономическая  позиция, нормативно-правовая база и  многое другое.

Политико-территориальным делением называется разделение территории государства на административно управляемые части (политико-территориальные единицы). К основным процессам изменения политико-территориального деления относят: увеличение или уменьшение числа административных единиц, их укрупнение и разукрупнение, присоединение или отсечение от них участков территорий.

В данной курсовой работе использовались исследования таких авторов, как  Д.В.Бадовского, Л.Карапетяна, Ф.Мухаметшина, М.Х.Фарукшина и многих других. Повышенный интерес к проблеме федерализма не является случайным, так как уже давно федерализм превращается в важнейшую составную часть региональной политической жизни. Тем не менее, указанная проблема относится к числу наименее разработанных в России. До последнего времени имеющиеся по этой проблеме публикации по преимуществу рассматривали отдельные вопросы отношений власти по вертикали и управления "федеральный центр - субъекты Федерации - местное самоуправление". И лишь за редким исключением к России подходили как к объекту управления, имеющему федеративную природу.

Актуальность выбранной  темы обуславливается тем, что разработка и проведение этих реформ требуют  тщательного анализа схем реализации, законодательной базы и возможных  последствий этих процессов.

Целью данного исследования является анализ проблем и представление  перспектив изменения политико-территориального деления страны на современном этапе.

Определенная нами цель обусловила следующие задачи, которые необходимо решить в процессе исследования:

- выявить сущность федерализма, его генезис и особенности в России;

- описать процесс эволюции  ПТД (политико-территориального деления) в России;

- исследовать проблемы  выравнивания конституционного  статуса субъектов Российской  Федерации;

- показать влияние ассиметричного  федерализма на государственное  регулирование территориального  развития РФ;

- определить особенности  формирования и строения современной политики регионов в вопросах ПТД;

- выявить соотношения  некоторых аспектов законодательств в вопросах ПТД.

Предметом данного исследования является Политико-территориальное деление РФ на современном этапе.

Объектом – проблемы реализации политики РФ в вопросах Политико-территориального развития страны в целом и ее регионах.

Структура работы. Данная курсовая работа состоит из Введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.

 

 

 

1. Теоретические аспекты развития вопроса о ПТД (политико-территориального деления) РФ

 

1.1 Основные понятия,  особенности и проблемы

 

Под политико-территориальным делением (ПТД) подразумевается разделение территории государства на административно управляемые части (единицы ПТД). География изучает иерархию этих единиц, конфигурацию сети ПТД, логику районирования территории на политико-территориальные единицы и процессы изменения сети ПТД. В процессе изменения административные единицы могут увеличиваться или уменьшаться, происходит их укрупнение или разукрупнение. Как правило, два противоположных процесса — центробежный и центростремительный — поочередно сменяют друг друга в процессе формирования сети ПТД.

Политико-территориальное устройство — это важный институт федеративного устройства, носящий вместе с тем комплексный характер и тесно связанный с системой органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Политико-территориальное устройство - это внутренне согласованное объединение политико-территориальных единиц, которое обеспечивает необходимое организационное единство и упорядоченность политико-территориальной структуры федерального государства и его субъектов. ¹

Политико-территориальное  устройство российского государства представляет собой деление территории России и субъектов федерации на структурные единицы — территориальные образования, которые являются необходимой организационной основой функционирования органов государственной власти и местного самоуправления, участия граждан в управлении государственными и общественными делами, эффективного использования природных и материальных ресурсов, создания необходимых условий для удовлетворения социально-экономических, политических и духовных потребностей населения.

Как целостную систему  политико-территориальное устройство характеризуют следующие признаки:

- единство основ конституционного  строя российского государства,  задачи и цели многонационального  народа, проживающего различных  субъектах федерации и политико-территориальных единицах;

- тесная связь политико-территориального устройства с основными функциями российского государства, с задачами государственного, экономического, политического и социально-культурного развития;

- единство территории  Российской Федерации (ст. 5, 65, 67 Конституции  РФ);

- равноправие субъектов  федерации (ст. 5 Конституции РФ);

- единая сеть политико-территориальных единиц в субъектах федерации (город субъектного подчинения, район, города, город);

- единые принципы, лежащие в основе всего политико-территориального устройства Российской Федерации (п. 3 ст. 5 Конституции РФ);

- единство системы органов  государственной власти в субъекте  федерации в соответствии с  политико-территориальным устройством;

- автономность одних политико-территориальных образований по отношению к другим.²

Безусловно, перечисленные  признаки являются далеко не исчерпывающими, однако даже их достаточно для того, чтобы рассматривать территориальное  устройство российского государства  как целостную структуру.

В основе политико-территориального устройства Российского государства лежит закрепленный в Конституции России принцип федерализма, сочетающий в себе два начала: централизм, требующий соответствующих органов государственности власти в субъектах федерации, и широкий демократизм, выражающийся в местном самоуправлении, самоорганизации территорий. Централизм в РФ направлен на установление цивилизованных отношений между центром и субъектом.

Такая организация автономность каждой политико-территориальной единицы в тесном сочетании с взаимодействием субъектов федерации.

По сравнению с обычными политико-территориальными единицами субъекты федерации наделяются природой государственно-территориальных образований.

Под политико-территориальной единицей понимают часть территории государства, которая служит пространственной сферой деятельности соответствующих органов.

Всякая часть территории, будучи признана самостоятельной политико-территориальной единицей, неизбежно получает и организационное оформление. Последнее проявляется в ряде обязательных признаков. К их числу относится наличие ограниченной определенными пределами территории, что находит свое выражение в соответствующих правовых актах, которыми либо устанавливаются границы (районов, городов, поселков), либо перечисляются населенные пункты, находящихся на территориях местного самоуправления. Территория служит экономической и финансовой основой осуществления власти создаваемых на ней представительных и исполнительных органов, органов местного самоуправления.

Признавая ту или иную территорию самостоятельной политико-территориальной единицей, соответствующие государственные органы или органы местного самоуправления тем самым признают право населения данной территории на управление государственными и общественными делами.

Таким образом, политико-территориальная единица — компактная часть территории субъекта РФ, ограниченная и объединенная пределами распространения власти функционирующих на ней органов государства или органов местного самоуправления и максимально обеспечивающая реализацию задач и функцию государства. С учетом приведенного понимания политико-территориальной единицы к различным видам их могут быть отнесены сельсоветы, поселки, города районного, областного, краевого, республиканского (не РФ) значения, а также районы. Вышеперечисленные политико-территориальные единицы являются субъектами соответствующих государственно-правовых отношений.³

Повышение статуса краев, областей, придание им качества субъектов  федерации стало во многом решающим фактором подлинной «федерализации»  России, перехода ее от по сути унитарного государства к федеративному.

Политико-территориальное устройство РФ функционирует как система, включающая в себя в качестве ее элементов и составных частей политико-территориальные единицы. В свою очередь политико-территориальное устройство каждого субъекта РФ же функционирует как система в рамках общефедеральной территориальной системы.

Как сложная система политико-территориальное устройство включает в качестве составных частей политико-территориальное деление (членение государственной территории по политическому признаку), ведомственно- территориальное деление (разделение государственной территории на зоны действия или влияния по производственному признаку), национально-территориальное деление (разделение административно-территориальных единиц по национальному признаку) и отношения политико-территориальной подчиненности (социальные связи между отдельными типовыми частями государственной территории).

Системообразующими факторами, объединяющими отдельные элементы территориальной организации в  целостный организм, являются такие  свойства территории, как ее политическая однородность исключающая существование  внутри суверенного государства  участков территорий, подчиненных юрисдикции другого государства; принадлежность государственной территории народу; способность территории к функциональному  делению на типовые части произвольных форм и любых размеров, позволяющая  отыскивать оптимальные структуры  пространственной сферы политической и экономической организации  общества.

Содержание политико-территориального устройства не исчерпывается разделением территории на районы, населенные пункты и т. д., а включает в себя целый ряд аспектов, предполагающих наличие различных по своему значению территориальных единиц, между которыми существуют определенные отношения. Именно этим определяются основания для территориального построения всей системы государственной власти в субъектах федерации.

В федеративном российском государстве территориальная организация  приобретает качественно новый  характер, который предопределяется, прежде всего, активной и самостоятельной, ролью субъектов федерации в  развитии экономики, социальной и культурной жизни. Организация территории в  России и субъектах федерации  при этих условиях включает несколько  уровней, каждый из которых предстает  и качестве самостоятельной территориальной  системы.

Одна из них определяет территориальный принцип построения Российской Федерации, другая - олицетворяет политико-территориальное устройство ее субъектов. Тесная связь и взаимодействие этих систем обусловливает неизбежную сложность территориальной организации российского государства. Такого рода сложность вполне естественна и может быть с успехом преодолена на основе последовательного осуществления конституционного принципа федеративного построения государства, обеспечивающего комплексного научного подхода к экономическому районированию сочетание социально-экономических административно-территориальных границ на основе создания в рамках любого звена политико-территориального устройства экономических комплексов, построенных с учетом перспектив развития и т.д.

Эти принципы тесно взаимосвязаны, чем обеспечивается комплексный  характер территориальной организации. Вместе с тем некоторые из этих принципов будут находить наиболее обобщенное выражение в той или  иной территориальной системе, чем  будет подчеркиваться и специфика  субъектов федерации.

Территориальная организация  России включает в себя, прежде всего  экономическую организацию государственной  территории, представляющую собой совокупность крупных экономических районов, которые складывались объективно как результат территориального размещения производительных сил. Эти районы служат для осуществления территориального управления, координации хозяйственной деятельности входящих в их состав республик, краев, областей. ⁴

Сегодня, с учетом изменившейся обстановки, возникновение и развитие экономических районов требует  их всестороннего изучения, тщательного  учета их особенностей в процессе установления необходимого соответствия между экономическим районированием и федеративным и политико-территориальным устройством.

Поэтому построение территориальной  организации Российской Федерации  предполагает обязательный учет федеративного  устройства и роль в этом субъектов  федерации. В едином российском государстве  должно обеспечиваться гармоничное  сочетание территориального верховенства России с территориальным верховенством  субъектов федерации. С учетом федеративного  характера его федеральные органы (Совет Федерации Федерального Собрания) осуществляют также регулирование  важнейших территориальных вопросов (изменение территориального состава  России, изменение границ субъектов  федерации, установление порядка входа  и выхода из России и т. д.).

Территориальная организация  государства наиболее четко выражена в системе политико-территориального устройства. В Конституции РФ система политико-территориального устройства специально не закреплена.

Однако она связана  не только с организацией и деятельностью  органов государственной власти и местного самоуправления, но и  с системой институтов, регулирующих всю совокупность территориальных  отношений. При этом следует обратить внимание на тесную взаимосвязь между  экономическим районированием, федеративным и политико-территориальным устройством, а также на то обстоятельство что политико-территориальные единицы служат основой для построения и функционирования органов государственной власти и органов местного самоуправления, рыночных институтов общественных объединений.

Составной частью политико-территориального устройства являются политико-территориальное деление, которое представляет собой систему объективно связанных друг с другом элементов политико-территориальных единиц и субъектов политико-территориальных правоотношений в их организационном единстве.

В связи с этим в системе  политико-территориального устройства необходимо выделять:

а) городские и сельские поселения;

б) политико-территориальные единицы, в границах которых действуют органы государственной власти или органы местного самоуправления;

в) виды политико-территориальных органов государственной власти и органов местного самоуправления

К основным процессам изменения сети ПТД относятся увеличение или уменьшение числа административных единиц, укрупнение (объединение мелких единиц в более крупные) и разукрупнение самих единиц. Эти изменения происходят в результате реформ ПТД, проведение которых диктуется текущими политическими потребностями государства (изменением политических принципов управления территорией и ее частями). Для России с ее огромной территорией сетка ПТД и принцип устройства самого ПТД являются одной из главных основ ее государственности.

В Конституции и Федеративном Договоре предусматривается разграничение  полномочий между Российской Федерацией и ее равноправными субъектами.

В ведении федеральных  органов государственной власти находятся, например, такие функции, как: принятие и изменение Конституции  страны; защита прав и свобод человека; определение основ федеральной  политики и осуществление федеральных  программ в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного, национального развития России; установление правовых основ  единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование; управление федеральной собственностью, бюджетом, налогами; энергетические системы и ядерная энергетика, транспорт, пути сообщения; внешняя политика и международные отношения; внешнеэкономические отношения; оборона и безопасность России; защита государственных границ, территориальных вод, воздушного пространства и др. В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории; координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации и др.

К ведению субъектов Федерации  также отнесен широкий круг вопросов: распоряжение собственными природными богатствами и их рациональное использование; осуществление внешнеэкономических  связей; заключение между собой прямых торговых соглашений, правовое регулирование  социально-экономического развития.

Новая Конституция России и Федеративный Договор зафиксировали  изменение характера взаимоотношений  между Федерацией и ее субъектами. Последние наделяются большей хозяйственной самостоятельностью. Это, а также создание единого экономического пространства на территории России, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств должно обеспечить благоприятные условия для создание рыночной экономики, развития межреспубликанских и межрегиональных торгово-экономических связей. После распада СССР бывшие автономии, области и края, входившие в состав РСФСР, стали называться субъектами Федерации, сама РСФСР получила название Российская Федерация — Россия, а бывшие АССР приобрели собственные национальные названия. Современный вид политико-территориальное деление России получило в 1993 году с принятием новой Конституции, а также после укрупнения ряда субъектов федерации во второй половине 2000-х годов (фактически - упразднения 6 из 10 автономных округов) – Приложение 1.

По состоянию на 2008 политико-территориальное устройство России включало:

21 республику;

9 краёв;

46 областей;

2 города федерального  значения (Москва и Санкт-Петербург);

1 автономная область (Еврейская);

4 автономных округа- субъектов Федерации;

1866 районов;

1095 городов;

329 городских районов;

1348 посёлков городского  типа;

22944 сельских администраций;

154049 сельских населенных  пунктов.

В мае 2000 в России образовано семь федеральных округов. В январе 2010 года был образован СКФО и теперь их восемь:

Центральный округ — Москва;

Северо-Западный округ —  Санкт-Петербург;

Приволжский округ — Нижний Новгород;

Южный округ — Ростов-на-Дону;

Северо-Кавказский - Пятигорск;

Уральский округ — Екатеринбург;

Сибирский округ — Новосибирск;

Дальневосточный округ —  Хабаровск.

Во главе каждого из них стоит полномочный представитель  Президента РФ. Эти округа не затрагивают  политико-территориального деления страны, а служат целям укрепления государственной власти. Кроме того, существуют экологическое, историческое, национальное или этническое, политическое (по степени влияний политических партий) деление или районирование территории, которые накладывают свой отпечаток на политико-территориальное устройство страны.

1.2 Процесс эволюции  ПТД России

 

Процесс эволюции ПТД России делится на 13 этапов:

1. Первая Петровская реформа стала первой в истории России унификацией системы ПТД. До конца XVII века эта система складывалась во многом стихийно, государство подразделялось на политико-территориальные единицы разного происхождения и обладающие разными статусами — прежние княжеские земли, уделы, приказы, разряды, чети, уезды, некоторые волости, фактически приравненные к уездам. Число таких единиц в конце XVII века колебалось от 150 до 200. Указом Петра I от 18 декабря 1708 года территория Российского государства была разделена на восемь огромных губерний— Московскую, Ингерманландскую (в1710году переименована в Санкт-Петербургскую), Архангелогородскую, Киевскую, Смоленскую, Казанскую, Азовскую, Сибирскую. Максимальную площадь (около 2 /3 всей территории государства) занимала Сибирская губерния, а наиболее населенной (более 190 тысяч дворов) была Московская губерния. В 1713 году из вновь присоединенных на северо-западе земель была образована Рижская губерния. В 1717 году из южной части Казанской губернии была образована новая Астраханская губерния.

2. Вторая Петровская реформа , провозглашенная указом от 29 мая 1719 года, была направлена на разукрупнение слабо управляемых огромных губерний, которые разделили на провинции, а те, в свою очередь, — на дистрикты. Были вновь образованы две губернии — Нижегородская и Ревельская; Азовскую губернию переименовали в Воронежскую.

3. Реформа 1727 года упразднила дистрикты, частично заменив их уездами. Эта реформа также продолжила процесс разукрупнения губерний, начавшийся в1719году: были образованы Белгородская и Новгородская губернии, изменились границы Санкт-Петербургской, Московской и Сибирской губерний. Всего после реформы 1727 года в империи насчитывалось 14 губерний иоколо250уездов – Рисунок 1. Эта сетка ПТД оставалась достаточно стабильной на протяжении нескольких десятилетий (лишь в1744 году были созданы Выборгская и Оренбургская губернии).

Начало царствования Екатерины I ознаменовалось некоторыми изменениями ПТД, связанными, в основном, с созданием административных органов на вновь присоединенных к империи землях. В 1764 году Иркутская провинция Сибирской губернии была выделена в самостоятельную Иркутскую губернию. На юге была учреждена Новороссийская губерния, а на Левобережной Украине — Малороссийская. В 1765 году сформирована Слободско-Украинская губерния с центром в Харькове. После первого раздела Польши в1772году из вновь присоединенных к России земель были созданы две новые губернии — Могилевская и Псковская, а спустя три года, за счет новых земель, приобретенных на юге по Кучук-Кайнарджийскому миру, была образована новая Азовская губерния. Особый статус на территории этой губернии получили земли войска Донского, в то время как другие казачьи земли — Запорожская Сечь — были присоединены к Новороссийской губернии. Таким образом, к моменту начала новой реформы ПТД территория империи делилась на 23 губернии, 65 провинций и 276 уездов.

4. Екатерининская реформа, начавшаяся 7 ноября 1775 года с подписания Екатериной II «Учреждения для управления губерний», ознаменовала собой гораздо более существенное разукрупнение ячеек ПТД, нежели все предыдущие реформы.

В ходе этой реформы число  губерний (основная часть которых  стала называться наместничествами) увеличилось вдвое, провинции были упразднены, а единицей ПТД второго уровня стали уезды. Процесс реализации реформы растянулся на 10 лет, в течение которых были образованы 40 губерний (наместничеств) и две области на правах губернии, в которых было выделено 483 уезда.

 

Рисунок 1 - Состояние ПТД после реформы 1727 года – северная и центральная часть.

 

Процесс расщепления старых губерний начался с двух центральных  — Смоленской и Тверской. Затем были созданы Псковская губерния, Новгородское, Калужское, Полоцкое, Могилевское, Ярославское, Тульское, Рязанское, Володимирское, Костромское, Орловское наместничества, Курская губерния, Нижегородское, Тамбовское, Воронежское, Вологодское наместничества и Колыванская область. При этом была ликвидирована старая Белгородская губерния, которая была разделена между Курской губернией и Воронежским наместничеством. Старая Слободско-Украинская губерния была преобразована в Харьковское наместничество, из северных частей Казанской и Оренбургской губерний было выделено новое Вятское наместничество, а из южных уездов Казанской губернии — новые Симбирское и Пензенское наместничества. Из северной части Астраханской губернии было образовано новое Саратовское наместничество. В последние годы Екатерининской реформы возникли Пермское, Новгородско-Северское, Черниговское, Киевское, Казанское, Уфимское, Олонецкое, Архангельское наместничества и новая Московская губерния. В 1782 году была упразднена самая крупная единица ПТД империи — Сибирская губерния, вместо которой было учреждено новое Тобольское наместничество с двумя областями — Тобольской и Томской. В свою очередь, Иркутское наместничество разделили на четыре области (Иркутскую, Нерчинскую, Охотскую, Якутскую).