Особенности современного российского федерализма

Титульный лист

30.

Особенности современного российского федерализма 
ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ. 3

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ  ФЕДЕРАЛИЗМА 5 

1.1 Современное понимание федерализма и его сущность 5

1.2.Типология современных моделей федерализма 9 

2. ОСОБЕННОСТИ СОВРЕМЕННОГО РОССИЙСКОГО

ФЕДЕРАЛИЗМА 15

2.1. Конституционные основы  российского федерализма 15 

2.1. Особенности и перспективы  федерализма в Российской 

Федерации 21 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 27 

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 29 

ВВЕДЕНИЕ

Исследование федерализма, его смысла и ценностей, роли и перспектив развития является сегодня одним из важнейших гуманистических направлений изучения феномена власти в человеческом обществе. Поиск в этом направлении связан с нахождением ответов на глобальные вопросы. Как разделить власть, чтобы она в итоге позволяла государству эффективно осуществлять управление в интересах конкретного человека и общества в целом? Какими должны быть основополагающие идеи и принципы государственного устройства, обеспечивающие обустройство гармоничного общества, его мирное существование в рамках конкретного государства и мирового сообщества? Каковы пределы децентрализации государственной власти, не разрушающие само государство, и каковы пределы ее централизации, сохраняющие эффективность власти и близость ее к народу?

Современные исследователи  федерализма справедливо отмечают, что хотя в мире и нет абсолютно совершенных моделей государственного устройства, есть государства, выбор которыми федеративной формы обеспечивает внутреннюю целостность и стабильность, мир и согласие. Одна из основных причин такого успеха кроется в решении на конституционном уровне проблемы разделения государственной власти и ответственности за ее осуществление между центром и составными частями государства с учетом специфики конкретной страны. Именно создание конституционных основ разделения государственной власти по вертикали – один из фундаментальных вопросов формирования государственности на основе федерализма. Этот ключевой для становления российского федерализма вопрос оказался одним из сложнейших в современный период развития конституционно-правовых отношений в России.

В последние  годы тема федеративного государственно-территориального устройства является одной из ключевых в российской науке конституционного права. Однако преимущественно исследования затрагивают проблемы формирования соответствующей нормативной правовой базы, рационализации разграничения предметов ведения и полномочий, соотношения центростремительной и центробежной тенденций в сложившихся федеративных отношениях.

На этом фоне достаточно актуальным является исследовательский  взгляд на основы федерализма России, особенности и перспективы развития современных федеративных отношений в России.

Целью данной курсовой работы является рассмотрение теоретических основ российского федерализма, его исторических этапов становления в России и особенности.

Для достижения поставленной цели были выполнены задачи:

- ознакомление  с понятием «федерализм», его сущностью;

- анализ типов современных моделей федерализма;

- рассмотрение конституционных основ российского федерализма;

- выявление особенностей и перспектив федерализма в Российской Федерации.

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ  ФЕДЕРАЛИЗМА

1.1. Современное понимание федерализма и его сущность

Современная наука конституционного права рассматривает федерализм как принцип, режим и форму государственного устройства, позволяющие обеспечить единство и разделение государственной власти в условиях ее территориальной организации на нескольких уровнях. Вместе с тем в мировой науке справедливо отмечается, что федерализм как принцип обустройства ушел далеко за рамки применения только во внутригосударственных отношениях. Федерализм используется как средство совершенствования отношений между социальными негосударственными структурами, преобразования мира и слияния государств и их территорий в единое гармоничное сообщество власти как важные составляющие достигнутого уровня развития.

Суть федерализма как  путь к объединению в мирное и  гармоничное сообщество людей на всех уровнях территориальной организации государственной и общественной власти выдвигается сегодня в качестве ключевой идеи при анализе перспектив и тенденций развития общественных, внутригосударственных и межгосударственных отношений, поиске путей их совершенствования. Один из известных идеологов федерализма современной эпохи, Даниил Елазар, выразил мысль о том, что федеративные отношения по своей природе есть отражение характера связи между людьми, их стремления к единению, приобщенности к идеям единства мира, божественного договора и гражданского согласия. В этом смысле федерализм «рассматривается не только как определенная структура государственных органов и их иерархия, но и как постоянный процесс улаживания отношений между центральным правительством и составными частями федерации»¹.

Такую оценку федерализма  можно дать, исходя из его сущности как средства объединения и урегулирования противоречий. По мере развития цивилизации в противовес межгосударственным и внутригосударственным противоречиям, порождающим перманентные конфликты, войны и междоусобицы, появилось стремление к достижению согласия (договора) о разделении власти, сфер влияния и мирного сосуществования. От «foedus» (в переводе с латинского – договор (соглашение)) родилось понятие федерализма как режима, получившего развитие в реальном устройстве общества и конкретных государств, совершенствовании взаимоотношений между ними, а также непосредственно между территориальными сообществами людей внутри государств.

Федерация (от латинского – foederatio) означает «союз», «объединение». Федерации создаются как союз отдельных обществ, организаций (федерация профсоюзов, например). В унитарных государствах под влиянием федерализма возникают процессы децентрализации. Отсюда естественно появление государств, занимающих промежуточное положение между федерацией и унитарным государством. Такие государства можно назвать полуфедерациями или квазифедерациями – унитарными государствами с ярко выраженными элементами федерализма. Например, сегодня это Италия и Испания.

Элементы федерализма используются и как основа формирования и развития местного самоуправления, расширяя тем самым его потенциал, и как необходимый элемент межгосударственных отношений и формирования конфедеративных образований с ярко выраженными элементами федеративного устройства (Европейский союз). Наконец, федерация – возможная форма объединения государств целого континента (Соединенные Штаты Европы) и даже планеты в целом (Всемирная Федерация)².

Однако такой «универсализм» данного понятия не привел к девальвации основного смыслового значения федерализма в государствоведении. По-прежнему в науке конституционного права доминантным являются понимание федерализма как принципа, режима и формы государственного устройства конкретных стран, образование государств как федераций.

Как подчеркивает Н.А. Михалева, «федерация предполагает стремление ее субъектов к государственно-политическому и социально-экономическому единству при сохранении значительной степени самостоятельности. Таким образом, федерация – это соединение нескольких государств, государственно-территориальных или территориальных образований в интересах достижения общих целей с помощью федеральной власти при условии сохранения за каждым субъектом – государством, государственным или территориальным образованием – определенной самостоятельности в рамках единого целого»³.

Достаточно сложно идентифицировать государство как федеративное, так  как основные критерии носят оценочный  характер, до сих пор отсутствует их единая классификация. И тем не менее существуют параметры, те качества, раскрывающие природу, способы и формы образования и функционирования федеративного государства, отличительные свойства системы разделения государственной власти и ответственности по вертикали, совокупность которых дает основание считать государство федеративным. Нормы основного закона государства, в совокупности регулирующие все эти вопросы, и определяют конституционные основы федерализма.

Анализ современного состояния федерализации государств позволяет выявить основные тенденции, формирующие наиболее совершенные черты федерализма на данном этапе развития государственности. Это демократизация федеративных отношений и возрастание ответственности государственной власти пропорционально увеличению объема ее функций и полномочий.

Развитие данных тенденций  смещает акценты в механизмах обеспечения единства и разделения государственной власти в федеративных отношениях. При сохранении обеспечиваемых принципами государственного суверенитета, субординации системы общенационального права и государственной власти необходимых элементов централизации в федеративном государстве, а также разделения государственной власти по вертикали, основанного на определенной независимости сторон федеративных отношений, в современной модификации федерализма система государственной власти все более интенсивно подкрепляется развитием отношений самоуправления и кооперации, формирующихся через разнообразные механизмы нецентрализации и партнерства.

Самоуправление выражается в расширении начал нецентрализации при осуществлении государственной власти на различных ее уровнях. Кооперация проявляется в развитии партнерских отношений сотрудничества и взаимной ответственности сторон, возрастании значения договорных форм регулирования. Таким образом, наиболее совершенные модели современного федерализма характеризует такая система отношений, при которой государственная власть, сохраняя ее единство и субординационный характер построения, делится между центром и составными частями и функционирует внутри государства на основе сочетания самоуправления и кооперации.

Общие показатели, отражающие современные тенденции совершенствования федерализма и формирующие представления об идеальной модели, имеют свои потенциальные возможности и пределы воплощения в каждом государстве с учетом степени развитости политических, экономических, социальных и правовых отношений. Поэтому при наличии общих признаков каждое государство-федерация обладает специфическими чертами, позволяющими судить о принадлежности к определенной модели федерализма.

1.2. Типология современных моделей федерализма

Единые по природе, федеративные государства имеют особенности с точки зрения модели федерализма.

В отечественной юридической  науке появились исследования, подвергающие критике сам подход к выделению различных моделей федерализма и их типологизации.

Модель федерализма  в значительной мере предопределяется спецификой системы разделения государственной  власти по вертикали. Именно с позиций образования и функционирования системы разделения власти между федерацией и ее субъектами в конкретном государстве в первую очередь представляется необходимым проводить типологию современных моделей федерализма⁴.

Изначально особенности  системы разделения государственной власти между федерацией и ее субъектами предопределяются способом образования федеративного государства. С этой точки зрения можно выделить два типа федеративных государств: союзное и децентрализованное.

Союзное государство  образуется на основе объединения независимых  государств в результате договора (соглашения) (США, СССР, СФРЮ, ОАЭ); децентрализованная федерация создается путем преобразования унитарного или квазифедеративного государства в федеративное на основе правового акта, спускаемого сверху центральной властью (например, Индия, Канада, Пакистан на основе Конституции – 1973г., РСФСР), либо путем договора с составными частями государства о децентрализации власти на принципах федерализма, положения которого инкорпорируются в федеральную Конституцию (Российская Федерация).

Тип федеративного государства определяет особенности модели федерализма, как правового режима разделения государственной власти по вертикали. По этому критерию можно выделить два типа федерализма: делегированный и децентрализованный федерализм.

Делегированный федерализм отражает особенность образования союзной федерации, когда полномочия центральной власти определяются государствами, образующими союз. Второй тип федерализма соответственно присущ децентрализованной федерации, когда центр "спускает" или "дарит" определенный объем государственной власти территориям с учетом их интересов. Основным идентификационным критерием, определяющим принадлежность к той или иной модели федерализма, является выбор способа учреждения элементов системы разделения государственной власти по вертикали. Способ образования влияет на типы связей в системе разделения государственной власти и уровень централизации.

С точки зрения характера  отношений, определяемого наличием или отсутствием элементов соподчиненности в системе разделения государственной власти, можно выделить два типа федерализма: централизованный и нецентрализованный.

Отличительная черта подлинной федерации – нецентрализованные отношения между центром и составными частями. При централизации центр может спустить вниз полномочия (децентрализовать), а может их забрать обратно (рецентрализовать). Нецентрализация этого не допускает. Она обеспечивается договором, а власть рассредоточивается между ее ячейками (федеральные органы, штаты, территории местного самоуправления), являются главными характеристиками федеративной демократии.

Основу распределения  власти при нецентрализованном федерализме составляет принцип субсидиарности. Объем прав по вертикали распределяется в федеративном государстве на основе одного из двух принципов – субсидиарности или централизации (приоритет общенациональных интересов) либо на основе их сочетания. Отсюда в зависимости от выбора принципа распределения объема прав можно говорить о нецентрализованной или централизованной модели федерализма либо модели федерализма, сочетающей элементы централизации и нецентрализации.

В российской политической практике иногда смешиваются принцип  субсидиарности и принцип делегирования. По мнению О.Ю. Аболина, «принцип субсидиарности означает, что вышестоящим органам власти и управления должны быть делегированы только те политические, экономические и иные функции, которые не могут с той же эффективностью выполняться нижестоящими органами»⁵.

Создание правового  режима федерализма в виде нецентрализации  в государствах, где правовая система только отлаживается, должно осуществляться, как представляется, постепенно и последовательно. На первых порах формирования государственности и правовой системы на основе федерализма неизбежно использование элементов централизации власти и в определенных случаях иерархических отношений (пирамида власти и властные отношения – центр – периферия).

Важным критерием, отражающим особенности федерализма с точки  зрения типа связей, является характер и степень взаимосвязанности  и взаимозависимости субъектов федеративных отношений в системе разделения государственной власти. Исходя из этого критерия, выделяются два типа федерализма: дуалистический и кооперативный.                                                              

Федерализм, родиной которого является США, зародился как дуалистический. Его основа – строго фиксированное на конституционном уровне разделение функций и полномочий между центральной (союзной) властью и властями штатов.

Суть теории дуалистического  федерализма – разделение власти в федеративном государстве таким образом, чтобы оба уровня  управления были независимыми друг от друга и обладали самостоятельным статусом, установленным в конституции. Отсюда концепция дуалистического федерализма строится на двойственности суверенитета в федерации: суверенитет федеративного образования и его членов.                                                                

Следует заметить, что  модель, ориентируемая на строгую  фиксацию разделения власти между федерацией и ее субъектами, в прошлом и в настоящем в чистом виде не действовала и не действует ни в одной стране, так как не соответствует политическим реалиям. Только два способа размежевания власти – когда права поделены между федерацией и ее субъектами в виде фиксированного перечня либо в виде закрепления определенного круга вопросов за одной из сторон и предоставления другой всех остаточных полномочий – оказались недостаточными. Обнаружилось, что имеются сферы, в которых требуются кооперация (сотрудничество) и солидарная ответственность центра и составных частей федерации при осуществлении определенных социально значимых государственных функций. Модель федерализма, основанная на использовании системы таких отношений, получила наименование кооперативного федерализма.

Кооперативный федерализм – это нецентрализованная федерация, взаимоотношения строятся на матричной системе, исключающей иерархию. В федеративных отношениях доминирует принцип разделенной и солидарной власти и ответственности, при которой функции, когда-то признаваемые исключительными для каждой из сторон, становятся совместными. Наконец, кооперации сторон базируется на переговорных (согласительных) процедураx, соблюдение которых обязательно в случае возникаемых разногласий.

Еще один значимый критерий типологизации современных моделей федерализма, позволяющий обнаружить их особенные черты, – однородность субъектов федерации с точки зрения их государственно-правовой природы и различий в статусе. По этому критерию можно выделить три типа федерализма и соответственно три типа федеративных государств: симметричный, асимметричный, симметричный с элементами асимметрии.

Идеальная федерация  – симметричное государство, где в основу устройства положено объединение субъектов федерации, однородных по природе и равных по статусу. В настоящее время абсолютно симметричных федераций с юридической точки зрения фактически не существует.

Каждое федеративное государство может столкнуться  с так называемыми объективными случаями асимметрии – необходимостью образования наряду с субъектами федерации, которые равноправны, федерального округа в рамках столицы государства, федеральных территорий, территорий с особым статусом на переходный период и т.д.

Большинство федеративных государств сегодня – это симметричные федерации с элементами асимметрии. В данном случае все субъекты федерации признаются однородными по природе и статусу (США, Германия, Австрия, Швейцария, Бразилия и другие), но конституция допускает из общего правила исключения, которые не касаются различий государственно-правовой природы субъектов федерации, а затрагивают лишь отдельные элементы статуса.

Наименее удачная модель федерализма – асимметричная федерация. Конституция асимметричной федерации изначально закрепляет разнородность субъектов федерации по их природе и статусу.

Одной из причин асимметрии может стать проведение различий в статусе в зависимости от того, какой фактор положен в основу образования субъекта федерации – национальный или территориальный.

До сих пор ведется  теоретический спор, допустимы ли федерации, построенные на национальной основе, или федерации, сочетающие территориальный и национальный факторы.

Несмотря на то что  большинство федеративных государств; построено на территориальной основе, в мировой практике имеет место  сочетание территориального и национального (этнического и национально-лингвистического) факторов при построении федерации.

В мировой практике примером государства с ярко выраженными этническими особенностями, но избравшего наднациональный подход при построении федерации, является Нигерия. Данное государство, пытавшееся первоначально создать федерацию по этническому признаку, в итоге, с целью предотвращения этнических конфликтов, перекроило всю территорию страны на части по принципу: ни одна этническая группа, ни одно племя не образуют самостоятельного субъекта федерации.

По последствиям, которые  вызвал национальный фактор, использованный при структуировании федераций, можно выделить по меньшей мере три  группы государств.

Первая группа – государства, которые претерпели распад и прекратили свое существование либо были преобразованы (СССР, Югославия, Чехословакия, Нигерия). Вторая – государства, сохраняющие государственную целостность, но претерпевающие внутренние катаклизмы в форме локальных национальных конфликтов, проявлений сепаратизма (Индия, Канада, Российская Федерация). Наконец, третья группа государств – стабильные и относительно спокойные федерации (Бельгия, Швейцария).

Резюмируя, хотелось бы отметить многообразие современных моделей федерализма. Их изучение по разным параметрам, характеризующим степень демократичности и эффективности, свидетельствует о важности ориентации на развитие моделей федерализма более высокого уровня. В этом смысле предпочтение, видимо, должно отдаваться моделям нецентрализованного, кооперативного, симметричного федерализма, допускающего лишь объективно заданные элементы асимметрии.

2. ОСОБЕННОСТИ СОВРЕМЕННОГО  РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

2.1. Конституционные  основы российского федерализма

Федеративные отношения  в Российской Федерации регулируются по меньшей мере на пяти базовых уровнях: Конституции Российской Федерации, Федеративным договором, федеральными конституционными и федеральными законами, договорами между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и, наконец, конституциями (уставами) и законами субъектов РФ.

Для определения структуры конституционных  основ российского федерализма важно понять параметры, совокупность которых дает основание считать данное государство, во-первых, федеративным, а во-вторых, выявить отличительные черты модели федерализма, определяющие характер федеративной организации российского государства. Анализ этих параметров связан с определением признаков, составляющих устои федерализма, то есть тех качеств, которые обозначают природу государства как федерации; устанавливают принципы, структуру, способы и формы образования и функционирования федеративного государства, обусловливающие типологическую характеристику модели федерализма; характеризуют режим ответственности за ее осуществление. Принципиальный характер данных вопросов свидетельствует о необходимости их определения в основном законе – конституции государства. Нормы основного закона государства, регулирующие эти вопросы, и составляют конституционные основы федерализма.

Необходимым формально-юридическим  условием признания государства  федерацией является закрепление этого  качества в федеральной конституции.

Идеологическую основу федерализма  составляют конституционно определенные принципы. Речь идет о фундаментальных принципах основ конституционного строя и федеративного устройства, формирующих модель федерализма, идеологию разделения государственной власти по вертикали на общенациональном конституционном уровне.

Применение общих конституционных принципов носит либо универсальный характер (принцип высшей ценности прав и свобод человека и гражданина), либо касается нескольких институтов конституционного строя. Так, можно выделить принципы, предопределяющие одновременно и особенности институтов гражданского общества в Российской Федерации, и отличительные черты федеративного устройства. К ним относятся принципы народовластия, разделения властей, равноправия граждан Российской Федерации, гарантированности местного самоуправления.

Конституционные принципы федерализма  – это принципы, определяющие федеративное устройство государства. Они обусловливают тип федерации, ее структуру, особенности территориального устройства, характер разделения государственной власти между федерацией и ее субъектами, основы разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации.

Определение системы  конституционных принципов российского федерализма – вопрос, по которому сегодня в отечественной юридической науке наблюдается весьма существенное разнообразие подходов. Если строго следовать юридической формализации данных принципов в Основах конституционного строя, то их перечень должен соответствовать содержанию ч.3 ст.5 Конституции Российской Федерации. В ней закреплено положение о том, что федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации. Представляется, что и по полноте охвата принципов, и по тому, как они сформулированы, изложенная система принципов не может быть признана совершенной.

Во-первых, перечень принципов  федеративного устройства, не ограничивается положениями ч.3 ст.5 Конституции  РФ. К конституционным принципам федерализма относятся также государственный суверенитет (ст. 4), равноправие субъектов Российской Федерации (ч.1 и 4 ст. 5), единство конституционно-правовой системы (ст. 15), разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами (ст.71, 72, 73).

Во-вторых, существует неясность  в вопросе соотношения; принципа государственной целостности с иными принципами федерализма. Этимологическое толкование данного принципа дает основание включать в его содержание принцип единства системы государственной власти, принцип территориальной целостности, являющийся в свою очередь элементом государств венного суверенитета, а также принцип единства конституционно-правовой системы.

Исходя из изложенного, можно сформулировать следующие  основные конституционные принципы российского федерализма: государственный суверенитет, единство системы государственной власти, равноправие субъектов Российской Федерации, единство конституционно-правовой системы, разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации. Между данными принципами существует тесная взаимосвязь. Именно их комплексная реализация позволяет обеспечить демократический и эффективный федерализм.

Важнейшей составляющей конституционных основ федерализма является определяемая в Основном законе государства система разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами. Необходимое условие создания системы разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами – конституционно-правовое оформление.

Конституция государства  обозначает общие контуры разделения государственной власти по вертикали, очерчивает рамки, придающие данной системе по сущности, форме и содержанию федеративные начала.

Природа федерации, уровень  развития федерализма предопределяются тем, каким образом учреждается  система разделения государственной  власти между федерацией и ее составными частями, кто выступает субъектами федеративных отношений, что закрепляется в качестве объектов разделения государственной власти, как размежевываются и структурируются предметы ведения по вертикали в федеральной Конституции, как и в каком объеме распределяется между Федерацией и ее субъектами ответственность за осуществление поделенной на конституционном уровне государственной власти.

Формально-юридическая  сторона определения конкретных элементов системы разделения государственной  власти по вертикали между федерацией и ее субъектами связана с четким ответом в конституционных нормах на вопросы: "между кем делить", "что делить" и "как делить".

Федеративные отношения, с точки зрения субъектов, между которыми государственная власть делится по вертикали, дифференцируются в Конституции Российской Федерации на два уровня.