Ответственность международных организаций

    ВВЕДЕНИЕ 

    Стремительное развитие международных отношений  и интеграционных процессов в мире оказывает влияние на структуру международного права, в котором появляются новые институты и возникают актуальные проблемы. Одной из них является институт международной ответственности. Вместе с тем именно этот институт является одним из гарантов развития международного права и индикатором его надежности и авторитета в мире.

    Актуальность  темы исследования. Актуальность данной 
темы обусловлена тем, что межгосударственные организации относительно недавно, но активно стали активно участвовать в международных отношениях. Прежде всего, именно с этим связано отсутствие каких-либо общих норм, регулирующих ответственность международных организаций как субъектов "особого рода, имеющих специфический характер ответственности" [1, С.10].

    В этой связи, первоочередной задачей  является признание, 
нормативно закрепленное, международной правосубъектности международных организаций. До сих пор в международном праве нет нормы, официально признающей международную правосубъектность международных организаций.

    С другой стороны, нет норм отрицающих способность международной организации  быть субъектом международных прав и обязанностей. Однако, существование  нормы, закрепляющей эту способность за такими организациями, сняло бы все противоречия и коллизии, возникающие в связи с отсутствием такой нормы.

    Одной из непременных характеристик международной  правосубъектности является способность  субъекта нести международно-правовую ответственность. И применительно к международным организациям вопрос об их способности нести международно-правовую ответственность решается исходя из наличия у организации международной правосубъектности, в объеме, достаточном для того, чтобы о международной организации речь шла как о субъекте международного права [2, С.82]. Таким образом, совершенно очевидна связь между правосубъектностью организации и ее способностью нести международную ответственность.

    Далее возникает вопрос о том, какой  может и должна быть ответственность  международных организаций. Можно ли автоматически перенести положения о международно-правовой ответственности государств на международные организации? Здесь необходимо, прежде всего, обратить внимание на различную юридическую природу институтов ответственности государств и международных организаций. Основное различие этих двух институтов заключается в том, что "в отличие от института ответственности государств, который существует ipso facto, ответственность международных организаций возникает только ipso jure" [3, С.242-243]. Ответственность государств основывается на национальном суверенитете, тогда как ответственность международных организаций - производных субъектов международного права имеет договорную основу. То есть, будучи основанными на международном договоре учредительном акте - различные международные организации имеют различный объем прав и обязанностей и, следовательно, пределы и объем ответственности каждой международной организации отличны от других.

    В этом и состоит главная сложность  установления ответственности международной организации в каждом конкретном случае. Также очевидно, что невозможно создать норму, которая могла бы охватить весь спектр проблем, связанных с ответственностью организаций, установить одно единое правило для всех организаций.

    Однако, необходим документ, который бы устанавливал общие нормы ответственности  международных организаций. Нужен  документ, который стал бы основой  для дальнейшей работы в целью  кодификации норм ответственности  международных организаций, так  как это происходит по вопросу о международно-правовой ответственности государств.

    Главная сложность в создании такого документа  состоит в том, что вопросы, связанные  с международно-правовой ответственностью межправительственных организаций  очень мало разработаны как в  доктрине, так и на практике. С этой проблемой автор столкнулась во время работы над дипломным исследованием.

    Научная новизна дипломной  работы. Современное состояние научной разработанности вопросов международно-правовой ответственности межгосударственных организаций, как в отечественной, так и в зарубежной литературе, не отвечает требованиям сложившейся ситуации.

    Отечественная литература уделяла вопросам, касающимся международных организаций, внимание в 70-е - 80-е годы. Однако, в последнее  десятилетие интерес к проблеме ответственности в международном праве значительно снизился. В западной литературе проблема ответственности освещается несколько шире, и, что наиболее важно, в последнее десятилетие. Но, к сожалению, в основном, авторы уделяют внимание и рассматривают исключительно вопросы материальной ответственности межгосударственных организаций, а проблемы (наиболее сложные), касающиеся нематериальной ответственности не затрагиваются.

    В настоящее время сфера деятельности межгосударственных организаций значительно шире, чем это предполагалось во времена их становления и проникновения в международные правоотношения. Сейчас межправительственные организации выполняют политические, социальные, экономические природоохранные и даже военные функции. И для того, чтобы функционирование международных организаций было более эффективным и безопасным для всех участников правоотношений, необходима всесторонняя разработка вопросов ответственности международных организаций на практике и в доктрине.

    Цели  и задачи исследования. Цель работы заключается в том, чтобы, изучив, проанализировав и обобщив существующие в современной юридической науке точки зрения видных юристов, специалистов по международному праву, положения некоторых основополагающих международных договоров (в том числе уставы отдельных международных организаций системы ООН), некоторую практику государств, дать общее представление о степени разработанности данного вопроса в науке международного права и попытаться внести что-то новое в развитие указанной проблемы. Общая цель конкретизируется и достигается решением ряда задач, важнейшими из которых являются:

    1. Определить, какие существуют предпосылки  для 
наделения международных организаций способностью быть субъектом международно-правовой ответственности.

    2. Выявить основания наступления по международному праву международно-правовой ответственности. На базе этого и, учитывая специфику международных организаций, выделить основания возникновения ответственности международных организаций.

    3. Рассмотрев виды и формы международно-правовой ответственности, выяснить какие из них приемлемы для международных организаций и в чем их особенности; а также как ответственность международной организации сочетается с ответственностью государств-членов организации.

    4. Определить и вывести, наиболее приемлемые на 
современном этапе развития международных отношений, варианты решения вопроса об ответственности межгосударственных организаций.

    Объект  и предмет исследования. Объектом настоящего исследования являются проблемы ответственности в международном публичном праве.

    В связи с невозможностью рассмотрения деятельности всех межправительственных организаций, конкретным предметом исследования являются общетеоретические вопросы, касающиеся форм, видов, порядка и правовых последствий международно-правовой ответственности межгосударственных организаций; проблемы соотношения ответственности международных организаций и ответственности государств-членов этих организаций.

    Теоретическая и методологическая основы дипломного исследования. Теоретическую основу дипломного исследования составили труды крупнейших казахстанских, советских, российских и зарубежных международников и юристов.

    Большую помощь в исследовании автору оказали труды казахстанских, советских и российских ученых: М.А. Сарсембаева, К.К.Токаева, О.Ш.  Кулжабаевой, О.В. Богданова, И.И. Коваленко, Ю.М. Колосова, Э.С. Кривчиковой, Н.Б. Крылова, П.М. Куриса, Д.Б. Левина, Малинина, Ю.В. Манийчука, Ф.Ф. Мартенса, М.В. Митрофанова, Г.И. Морозова, Г.И. Тункина, И.А. Ушакова, В.М. Шуршалова и многих других. Из зарубежных авторов можно отметить работы Ф. Амерасинха, М. Арсаниана, В. Батлера, К. Иглтона, К. Кольяра, О' Конелла, П. Менона, X. Оппенгейма, Ф. Сейерстеда, А. Фердросса, Р. Хиггинс и др.

    Эмпирическую  основу исследования составляют действующие международные договоры, внутренние законодательные акты по вопросам международного сотрудничества Республики Казахстан с зарубежными странами, документы ООН, в частности, резолюции Генеральной Ассамблеи, Совета Безопасности, Экономического и Социального Совета, уставы и документы различных международных межправительственных организаций, документы Комиссии международного права ООН.

    Методы  исследования. При исследовании поставленных проблем автор руководствовалась следующими методами и приемами познания: диалектическим, формально-логическим, сравнительно-правовым и методом системного анализа.

    Научная новизна исследования: первое в отечественной  науке исследование, в котором  предпринята попытка собрать  воедино имеющиеся знания и выявить  существующие пробелы в вопросах, связанных с международно-правовой ответственностью межгосударственных организаций.

    Теоретическая и практическая значимость исследования. Полученные в ходе исследования результаты могут быть использованы в дальнейшей научной разработке различных проблем, касающихся международной правосубъектности межгосударственных организаций, международно-правовой ответственности международных организаций по международному праву. Работа представляет интерес для научных работников, занимающихся проблемами ответственности и правом международных организаций. Основные положения дипломного исследования могут применяться в процессе преподавания международного права и стать основой специального курса или составными частями двух специальных курсов для студентов высших учебных заведений (право международных организаций и право международной ответственности).

    Основные  положения, выносимые на защиту:

    - положение, согласно которому основанием международно-правовой ответственности межгосударственных организаций является совершенное ею международно-противоправное деяние;

    - положение, утверждающее, что за совершение международного правонарушения межгосударственная организация несет международно-правовую ответственность от своего лица.

    Нематериальная  ответственность реализуется в  форме сатисфакции (например, принесение официального извинения от имени организации или наказание виновного должностного лица снятие с должности). Материальная ответственность осуществляется путем компенсации причиненного ущерба; средства для такого возмещения предоставляются специальными фондами организации, создаваемыми государствами - членами для такого рода целей;

    - положение, в соответствии с  которым, за наиболее тяжкие 
международные правонарушения (например, за акт агрессии) международная организация может нести ответственность совместно с виновными государствами: нематериальная ответственность ложится на саму организацию - ее она несет от своего имени и от имени своих членов; обязательства по 
материальной ответственности (реституция и/или компенсация) выполняются, указанными организацией или потерпевшей стороной, государствами-членами;

    - положение, по которому международная  организация 
самостоятельно решает, кто в каждом конкретном случае будет нести бремя ответственности и в какой степени – сама организация, государство или группа государств - членов либо организация и кто-то из государств - членов будут нести ответственность совместно.

    Структура дипломного исследования обусловлена целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, трёх глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

    1 ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ ПРАВОСУБЪЕКТНОСТИ МЕЖГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ 

    1.1 Правовая природа межгосударственных  организаций как вторичных субъектов международного публичного права 

    Межгосударственные  организации признаются субъектами международного публичного права, как в доктринальном, так и в конвенциальном порядке [4, С.74].

    При создании международной организации  государства выступают как суверенные и равноправные, не подчиненные какой-либо власти образования, учреждая организацию на основании международного договора. На всех этапах этого процесса взаимодействие государств имеет координирующую, горизонтальную природу и является взаимодействием субъектов одного уровня.

    Вступление  в силу устава организации приводит к весьма знаменательным последствиям. Главное из них заключается в  том, что появляется новый субъект  международного права, который не тождествен государствам, его создавшим. Образованная государствами организация получает свою собственную жизнь, во многом независимую от воли и желания отдельных членов, но в то же время эта организация не обладает суверенитетом. Она имеет собственную волю и объем полномочий, необходимых для выполнения ее функций. Полномочия организации определяются не только соответствующими положениями устава, но и ее собственными целями и принципами. Это позволяет организациям осуществлять деятельность, необходимую для достижения целей, ради которых они создавались, и не отставать от реалий международных отношений [5, С.75].

    Международные организации, как правило, построены  на принципе суверенного равенства  государств-членов, о чем свидетельствуют, в частности, рекомендательный характер их постановлений, принцип "одно государство — один голос", а также право выхода из организации. Полномочия, которыми государства-члены наделяют организацию, не исключают, как правило, соответствующих полномочий государств в тех же областях деятельности, т.е. не происходит замещения суверенных прав государств полномочиями организации. Отсюда следует вывод, что международная организация не ограничивает суверенитета государств в большей мере, чем это делает международное право, основанное на соглашении государств [4, С.75-76].

    Таким образом, международная организация это учрежденная международным договором организация, призванная на постоянной основе координировать действия государств-членов в соответствии с предоставленными ей полномочиями.

    Аналогичные определения встречаются в международно-правовых актах. Организации носят самые разные наименования: организация, фонд, банк, союз (Всемирный почтовый союз), агентство, центр. Известно, что ООН на других языках именуется «Объединенные Нации». Все это не влияет на статус организаций.

    В настоящее время, к числу наиболее развитых и разнообразных механизмов упорядочения международной жизни относятся межгосударственные организации. Одним из примечательных феноменов современного международного развития является заметное повышение активности международных организаций, равно как и значительное увеличение их общего количества.

    Согласно  данным Союза международных ассоциаций, в 1998г. существовало 6020 международных  организаций; за последние два десятилетия  их общее число возросло более чем вдвое [42, С.44].

    «Классические» межправительственные организации на основе согласия государств пользуются средствами, ограничивающими государственный суверенитет, например по некоторым вопросам принимаются решения, обязательные для государства, независимо от его мнения; применяются принудительные меры - санкции - к государствам-членам; требуется предоставление информации по вопросам внутренней жизни и т. д. Однако для межправительственной организации такие методы не норма, а скорее исключение. На практике многие из них (например, санкции) применяются достаточно редко [4, С.76].

    В целом речь идет о том, что отдельным  международным организациям государства  передали полномочия принимать обязательные решения или действовать в  определенных сферах, тем самым лишив себя в указанных областях свободы действий. В данном случае это, конечно же, свидетельствует не о том, что государства уступают часть суверенитета организации, а о том, что государства на добровольной основе ограничивают свой суверенитет, передавая определенные полномочия международной организации. Однако добровольность ограничения не влияет на результаты — наднациональность или элементы наднациональности организации, что влечет за собой отсутствие права государств предпринимать действия, входящие в компетенцию международной организации, обязанность подчиняться ее решениям в соответствии с полномочиями организации.

    В качестве примеров можно привести факты  реальной международной жизни.

    Наиболее  яркий и красноречивый — Европейское  сообщество, которое в настоящее время уже нельзя рассматривать как классическую международную организацию в силу его наднационального характера. Общеизвестно, что Европейское сообщество в лице своих главных органов — Совета европейских сообществ и Комиссии европейских сообществ — полномочно создавать правила-регламенты и директивы, обязательные для государств-членов. Кроме того, Европейское сообщество имеет орган, контролирующий соблюдение этих правил, — Европейский суд и обладает полномочиями на принуждение к их исполнению [41, с.55].

    Характерные черты организации: создание путем  заключения особого договора, являющегося  учредительным актом (устав, статут); система постоянно действующих  органов; автономный статус и соответствующие  функции.

    Всем  этим определяется международная правосубъектность организации, воля которой не обязательно совпадает с волей каждого из ее членов.

    Международные организации являются органом сотрудничества государств, они не носят надгосударственного  характера. Международный суд ООН  не раз подчеркивал, что в природе международных организаций нет ничего такого, что позволило бы рассматривать их как нечто подобное сверхгосударству. Организация обладает лишь той компетенцией, которой ее наделили государства.

    Международные организации разделяются на две основные группы.

    Межгосударственные (межправительственные) организации  учреждаются на основе международного договора группой государств; в рамках этих организаций осуществляется взаимодействие стран-членов, и их функционирование основано на приведении к некоторому общему знаменателю внешней политики участников по тем вопросам, которые являются предметом деятельности соответствующей организации.

    Путем объединения физических и/или юридических лиц, деятельность которых осуществляется вне рамок официальной внешней политики государств возникают международные неправительственные организации (а не на основе договора между государствами) [6, С.87].

    На  наш взгляд, после второй мировой  войны на международной арене шло создание межгосударственных организаций двух типов:

    а) межправительственные (координационные) [43, С. 56] и

    б) наднациональные (властно ориентированные).

    Различие  между двумя типами организаций  связано главным образом с  объемом компетенции, перераспределяемой от государства к международному органу. В межправительственных организациях перераспределенная компетенция оставалась совместной для организации и государства В наднациональных организациях некоторые вопросы передавались исключительно в ведение организации.

    Как правило, наднациональные организации создавались в тех сферах межгосударственного сотрудничества, которые затрагивали интересы всего человечества, имели всемирный или региональный характер и требовали для своего решения объединенных усилий государств. Нерешенность проблемы могла представлять угрозу для цивилизации в целом. Иначе говоря, наднационального регулирования требовали те проблемы, которые впоследствии получили название глобальных проблем современности [5, С. 77].

    Международные экономические проблемы в широком  контексте, безусловно, принадлежали к разряду глобальных и требовали особых механизмов регулирования. Эти механизмы конкретизировались в международных организациях наднационального типа. Международная организация приобретала наднациональный характер в том случае, если в ее учредительных документах по конкретным вопросам устанавливалась предельно широкая и объемная компетенция, затрагивающая все основные компоненты государства (территорию, население, власть) и ограничивающая его функции в этих вопросах применительно к каждому из компонентов.

    С формально-юридических позиций среди  признаков наднациональной организации можно назвать:

    - право международной организации на вмешательство в вопросы, относящиеся к внутренней компетенции государства согласно его конституции;

    - полномочия организации на создание в целях регулирования этих вопросов: а) правил, обязательных для государств-членов; б) механизмов контроля и принуждения к соблюдению этих правил;

    - возложение широких полномочий по созданию правил и контролю за их соблюдением на непредставительные органы, т.е. международных служащих;

    - право организации своими решениями обязывать и управомочивать физических и юридических лиц государств-членов.

    Кроме того, в юридической литературе называются и другие признаки наднациональной организации. Так, А. Н. Талаев и И.С. Шабан выделяют право организации "обязывать своих членов без их согласия и против их согласия, путем принятия обязательных решений большинством голосов" [5, С.78]. Представляется, что названные признаки не только характерны для наднациональных организаций, но присущи и межправительственным учреждениям.

    Следует отметить, что в международно-правовой литературе достаточно широко дебатировался вопрос о несовместимости наднациональных организаций с принципами уважения государственного суверенитета и невмешательства во внутренние дела государств-членов [5, С.78].

    Сегодня, очевидно, что сомнения правоведов по этому поводу были несколько преувеличены. Противоречия между основными принципами международного права и членством государств в наднациональных организациях не существуют в том случае, если уставы организаций предусматривают добровольность выхода из организации.

    Государства, вступая в любую из международных  организаций, скорее реализуют, чем теряют, свои суверенные права Нельзя согласиться и с утверждением, что характер связи государства и наднациональной организации приводит к полному ограничению государственного суверенитета [5, С. 78]. Суверенитет, как известно, сложное политико-юридическое свойство государственной власти, реализуемое во многих правовых институтах (механизмах власти, политическом режиме, компетенции и т. д.). В учредительных же документах международных организаций наднационального типа ограничивается лишь один институт-компетенция и, как правило, по узкому кругу вопросов (в МБ, МВФ, ЕЭС — это экономика, в СБ ООН — вопросы поддержания мира), требующих международного регулирования. Международно-правовое ограничение компетенции государства — нормальная и динамично развивающаяся практика, не нарушающая его целостности и независимости.

    Итак, появление элементов наднациональности  в компетенции международной организации в общем плане не противоречит развитию государств как суверенных образований.

    Межгосударственные организации оказывают гораздо более ощутимое воздействие на международно-политическое развитие - в той мере, в какой главными действующими лицами на международной арене остаются государства. Вместе с тем международных неправительственных организаций больше, чем межгосударственных, причем на протяжении многих лет наблюдается устойчивая тенденция увеличения их числа. В 1968 г. было 1899 международных неправительственных организаций, в 1978 г. - 2420, в 1987 г. - 4235, в 1998г.- 5766. В этом находит свое проявление усиливающаяся глобализация мировой системы с отчетливо выраженным возрастанием объема разнообразных транснациональных (точнее, трансграничных) взаимодействий [6, С.87].

    В принципе в таком развитии можно  видеть предпосылки для радикальной  трансформации системы международных отношений и формирования глобального мирового сообщества, в котором самоорганизация и регулирование общественных процессов будут осуществляться не через взаимодействие между государствами, а непосредственно, с помощью механизмов прямого действия. Международные неправительственные организации в таком случае могут рассматриваться как элементы формирующегося глобального гражданского общества. Следует отметить, что среди специалистов нет единого мнения в трактовке этой тенденции. Но в любом случае появление все большего числа негосударственных действующих лиц (акторов), оперирующих на международной арене параллельно с государствами и в известном смысле оспаривающих их монопольное положение, становится примечательным феноменом в развитии международных отношений [7, С.44-45].

    Достаточно  ощутимо и влияние неправительственных  организаций на международную жизнь. Они могут поднимать вопросы, которые не затрагиваются деятельностью  правительств; собирать, обрабатывать и распространять информацию о международных проблемах, требующих общественного внимания; инициировать конкретные подходы к их решению и побуждать правительства к заключению соответствующих соглашений; осуществлять наблюдение за деятельностью правительств в тех или иных сферах международной жизни и выполнением государствами взятых на себя обязательств; мобилизовывать общественное мнение и способствовать возникновению чувства причастности «простого человека» к крупным международным проблемам.

    И все же значение межгосударственных организаций для регулирования международной жизни неизмеримо больше. В этом отношении они проявляют себя как бы в двух ипостасях - с одной стороны, образуя поле кооперативного или конфликтного взаимодействия между государствами-членами, с другой - выступая в качестве специфических действующих лиц на международной арене и таким образом оказывая самостоятельное влияние на динамику развития международных отношений.

    Впрочем, мера такой самостоятельности - вопрос тоже достаточно спорный и традиционно  являющийся предметом дебатов среди аналитиков. Сторонники «реалистической парадигмы» в подходе к международным отношениям полагают, что межгосударственные организации «производят» лишь то, что «вкладывают» в них государства-члены, и не способны генерировать никакой импульс, выходящий за пределы внешней политики последних. Иными словами, межгосударственные организации рассматриваются лишь как постоянный дипломатический форум, выявляющий совпадение позиций участников. С другой стороны, адепты «идеалистической парадигмы» подчеркивают, что в результате деятельности межгосударственных организаций возникает новое качество, не сводимое лишь к сумме внешнеполитических импульсов стран-членов. Именно по этому пути, считают они, будет происходить преобразование всей системы международных отношений, ее трансформация из арены установления баланса интересов в механизм выявления и решения глобальных проблем человечества.

    Первый  из указанных выше двух подходов, по-видимому, в большей степени отражает фактическое  положение дел на международной  арене. Но в любом случае имеет смысл подчеркнуть три обстоятельства.

    Во-первых, даже если рассматривать межгосударственные организации как вторичные, производные  субъекты международного права, они  вовлечены (и в некоторых случаях  весьма активно) в процесс формирования и осуществления международно-правовых норм. Более того, эффективность последних все больше зависит от того, в какой степени они санкционированы межгосударственными организациями.