Ответственность налоговых органов и их должностных лиц

МИНИСТЕРСТВО  ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ

ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

ТЮМЕНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

ИНСТИТУТ  ГОСУДАРСТВА И ПРАВА

Специальность “Налоги и налогообложение’’ 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

КУРСОВАЯ  РАБОТА 

“Ответственность налоговых органов и их должностных лиц”. 
 
 
 
 
 
 
 

Выполнила

студентка курса

группы

дневного  отделения 

Проверила

Кандидат  эконом. наук, доцент  
 
 
 
 
 
 
 

Тюмень, 2008

      Содержание:

Введение…………………………………………………………………………….3

Глава 1. Налоговые органы РФ……………………………………………………4

Глава 2. Ответственность налоговых органов  и их должностных лиц…………8

      2.1. Ответственность налоговых органов………………………………….8

      2.2 Ответственность должностных лиц  налоговых органов…………….11

Глава 3. Совершенствование налогового администрирования

«Ответственность налоговых органов и их должностных лиц»………………16

Заключение………………………………………………………………………..21

Список  литературы……………………….………………………………………22 

      Введение

      Институт  ответственности налоговых органов является чрезвычайно важным. Его значимость состоит в том, что нормы об ответственности дают налогоплательщику возможность реализовать свои права по взысканию убытков, которые были причинены неправомерными действиями фискальных органов и должностных лиц. До введения в действие первой части Налогового кодекса привлечь к ответственности налоговые органы было довольно проблематично из-за размытых формулировок и неопределенности российского законодательства. Этот недостаток устраняет Налоговый кодекс, описывая в разделе III общий порядок применения ответственности к налоговым органам.

     Институт  ответственности налоговых органов  и их должностных лиц – комплексный  институт, он содержит в себе нормы  не только налогового, но и конституционного, гражданского, административного, трудового и  уголовного права.

     Конституция  РФ в ст. 53 провозглашает право  каждого на возмещение  государством вреда, причиненного незаконными действиями или бездействием органов государственной  власти и их должностных лиц.

          Необходимо разделять ответственность налоговых органов как государственных организаций и ответственность их работников, поскольку виды и порядок применения ответственности в этих случаях совершенно различны.

      В своей курсовой работе я постараюсь раскрыть тему «Ответственность налоговых органов и их должностных лиц».                         .       
  Глава 1. Налоговые органы РФ

      В России налоговые органы с 1991 года представляют собой единую централизованную систему, отделены от финансовых органов.

     Согласно  п.1 ст. 30 НК налоговыми органами в РФ являются Министерство РФ по налогам  и сборам и его территориальные  подразделения.[6;22]

    Единую  централизованную систему налоговых  органов составляют:

    1) федеральный орган исполнительной  власти, уполномоченный по контролю и надзору в области налогов и сборов (Федеральная налоговая служба - ФНС России).

    Федеральная налоговая служба находится в  ведении Министерства финансов Российской Федерации (Минфин России осуществляет общее руководство налоговыми органами, а также издает нормативно-правовые акты (инструкции, пояснения и т.п.)).

    Федеральную налоговую службу возглавляет руководитель, назначаемый на должность и освобождаемый  от должности Правительством РФ по представлению Министра финансов Российской Федерации.

    2) его территориальные органы (управления  ФНС России по субъектам Российской  Федерации, межрегиональные инспекции  (МИ ФНС), инспекции по районам,  районам в городах, городам  без районного деления (ИФНС), инспекции межрайонного уровня).[11;22]

    Федеральная налоговая служба и ее территориальные органы являются юридическими лицами, имеют бланк и печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием, эмблему, иные печати, штампы и бланки установленного образца, а также счета, открываемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

  Единство системы налоговых органов обеспечивается тем, что функции контроля за взиманием налогов всех уровней на территории Российской Федерации выполняют органы МНС России. Создание налоговых органов, не входящих в систему МНС России, не допускается. Такое построение системы налоговых органов определено конституционным принципом единства налоговой политики и необходимо для единообразного применения налогового законодательства.[11;22]

      Налоговые органы представляют собой независимую  систему контроля за соблюдением  налогового законодательства. В данном случае независимость понимается прежде всего как независимость от местных  органов власти и управления. Она  является конкретным проявлением принципа разделения властей, системы "сдержек и противовесов": праву местных органов власти вводить местные налоги, устанавливать ставки платежей, определять льготы противостоит обязанность налоговых инспекций действовать в строгом соответствии с буквой и духом закона. Налоговые инспекции должны исполнять только те решения и постановления местных органов власти, которые приняты в соответствии с законом и в пределах предоставленных им прав. Местные органы власти и администрация не имеют права изменять или отменять решения налоговых органов, давать им руководящие указания.                              .  
 Продолжая разговор о структуре налоговых органов, надо сказать, что на сегодняшний день налоговые органы представляют собой единую централизованную систему налоговых органов. Характеристика этой системы как единая означает, что никаких иных налоговых органов не может существовать, кроме МНС. Речь идет о субъектах РФ и о местном самоуправлении. Субъекты Федерации создавать собственные налоговые органы права не имеют. Что касается местного самоуправления, здесь сложнее вопрос. Есть закон о финансовых основах местного самоуправления, где предусмотрено создание муниципальных налоговых служб.

     На  федеральном уровне это само министерство, возглавляемое министром, министр назначается президентом. Таким образом, этот орган входит в число тех федеральных органов исполнительной власти, которые непосредственно подчиняются президенту.[13;22]

     На  уровне субъектов Федерации создаются  управления МНС по субъектам Федерации и инспекции МНС по субъекту Федерации. Первоначально была практика, что каждый субъект Федерации имеет свой территориальный орган, но в последующем стали происходить изменения.                              . 
Кроме того, на уровне субъектов Федерации могут создаваться межрегиональные инспекции МНС. Это тот уровень управления, который на сегодняшний день привязан к федеральным округам, где подобный межрегиональный орган может создаваться и уже создается.

     МНС России является исполнительным органом. Служащих налоговых органов по их полномочиям принято делить на должностных лиц, оперативный состав и вспомогательный персонал.[12;22]

     Должностными  лицами налоговых органов являются граждане Российской Федерации —  работники налоговых органов, которым  в соответствии с квалификацией, стажем работы и занимаемой должностью присвоены классные чины.[15;22]

     Ключевым  должностным лицом налоговых  органов является налоговый инспектор. Основной объем прав и обязанностей налоговых органов реализуется  этими лицами.[21,22;23]

     Инспекторы  осуществляют все основные формы  работы с налогоплательщиками —  от приема налоговых расчетов до проведения проверок. В настоящее время в  ряде инспекций практикуется разделение функций (с учетом зарубежного опыта): ряд инспекторов осуществляет только ревизорскую работу, другие — те функции, которые не связаны с выходом на предприятия (прием и камеральная проверка деклараций, расчет окладных налогов и др.).

     К специалистам относятся работники  бухгалтерии, юрисконсульты и т. д. Лица вспомогательного состава обеспечивают служебную деятельность должностных лиц и лиц оперативного состава (технические секретари и т. п.).[15;22]

     В отличии от норм, устанавливающих  ответственность налоговых органов  до 1 января 1999 г., нормы Налогового кодекса  устанавливают ответственность налоговых органов не только за неправомерные действия (решения), но и за бездействие указанных органов, которое повлекло причинение налогоплательщику убытков.

    Следует отметить, что хотя ни Законом РФ № 943-1 «О Госналогслужбе РФ», ни Законом РФ № 2118-1 «Об основах налоговой системы в РФ» не была предусмотрена ответственность налоговых органов за бездействие, которое повлекло причинение налогоплательщику убытков, данное обстоятельство не лишало налогоплательщика права обратиться в суд с иском о возмещении убытков на основании ст.16 ГК РФ в соответствии с которой убытки причиненные гражданину или юридическому лицу, как в результате незаконных действий так и бездействия государственных органов или должностных лиц этих органов, подлежат возмещению из бюджета.[18,19;23]

    Осталось  без изменений положение о  том, что должностные лица и другие работники налоговых органов  за неправомерные действия или бездействие  могут привлекаться к административной, дисциплинарной и уголовной ответственности. Данная норма имеет отсылочный характер, и порядок применения различных видов ответственности регулируется нормами других отраслей законодательства по общему правилу.[14,15;22]

     Необходимо  разделять ответственность налоговых  органов как государственных  организаций и ответственность их работников, поскольку виды и порядок применения ответственности в этих случаях совершенно различны.

     Во  второй главе я рассмотрю ответственность  налоговых органов и их должностных  лиц по отдельности. 
 

      Глава 2. Ответственность налоговых органов и их должностных лиц

     2.1. Ответственность налоговых органов

    Несмотря  на то, что НК РФ содержит специальную  статью об ответственности налоговых  органов (ст. 35), а Закон "О налоговых  органах Российской Федерации" отводит  этому вопросу отдельную главу (гл. III "Ответственность налоговых органов"), в обоих законодательных актах предусмотрен лишь один вид ответственности налоговых органов - возмещение убытков, причиненных налогоплательщику незаконными действиями этих органов и их должностными лицами.[6,10;22]

    Налоговые органы несут ответственность за убытки, причиненные налогоплательщикам вследствие своих неправомерных  действий (решений) или бездействия, а равно неправомерных действий (решений) или бездействия должностных  лиц и других работников указанных органов при исполнении ими служебных обязанностей. Причиненные налогоплательщикам убытки возмещаются за счет федерального бюджета в порядке, предусмотренном Налоговым кодексом и иными федеральными законами. Для наступления имущественной ответственности налоговых органов необходимо наличие следующих условий:

    1) действий (решений) или бездействия  этих органов или их должностных  лиц (работников); неправомерность  (незаконность) действий (решений) или  бездействия;

    2) причинение убытков налогоплательщику (или вреда его имуществу) при осуществлении должностным лицом (работником) своих служебных обязанностей;

    3) причинная связь между неправомерными  действиями (решениями) или бездействием  и причиненными убытками (наступившим  вредом).[12;22]

    Убытки - это расходы лица, чьи права нарушены, произведенные для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода). Споры о возмещении убытков разрешаются в порядке гражданского судопроизводства в соответствии с гражданским или  Арбитражным Процессуальным законодательством. Так как налоговые органы являются федеральными органами исполнительной власти, причиненные ими убытки возмещаются за счет федерального бюджета в установленном законодательством порядке. Должностные лица (работники) налоговых органов непосредственной ответственности перед потерпевшим не несут. Налоговый орган (либо государство), возместивший убытки, вправе в порядке регресса взыскать выплаченные денежные суммы с виновного должностного лица (работника). Удовлетворение морального вреда должно быть истребовано с должностных лиц налоговых органов, и суд может возложить на них обязанность денежной компенсации указанного вреда.[13;22]

    Таким образом, нормы налогового законодательства не устанавливают какой-либо специальной  ответственности налоговых органов, а, по сути, повторяют положение ст. 53 Конституции РФ о том, что каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов.[1;22]

    Понятие убытков и порядок их возмещения регулируются гражданским законодательством. Как вытекает из ст. 15 ГК РФ, убытки могут быть двух видов:

1) реальный  ущерб - расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело  или должно будет произвести  для восстановления нарушенного  права, утрата или повреждение  его имущества; 

2) упущенная  выгода - неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено.

     Поскольку иное не предусмотрено законодательством, при нарушении прав налогоплательщика  подлежат возмещению как реальный ущерб, так и упущенная выгода.

     Налоговое законодательство не устанавливает  особой процедуры предъявления требований о возмещении убытков, поэтому такие  требования должны предъявляться в  порядке, предусмотренном гражданским  законодательством. Однако налоговые  органы не обладают ни источником их возмещения (денежными средствами, которые могут быть направлены на эти цели), ни соответствующей компетенцией (ни одним нормативным актом такое право налоговым органам не предоставлено). Поэтому даже в случае признания налоговым органом требований налогоплательщика возмещение ему убытков возможно только через возбуждение искового производства.[14;22]

     Ответчиком  по делу о возмещении убытков является Российская Федерация, соответствующий  субъект Федерации или муниципальное  образование в лице соответствующего финансового или иного управомоченного органа (ст. 16 ГК РФ; п. 10 ст. 158 БК РФ). Убытки возмещаются за счет федерального бюджета (п. 1 ст. 35 НК РФ). Поэтому, строго говоря, рассматриваемую ответственность лишь условно можно считать ответственностью налоговых органов; действительным субъектом ответственности является государство, на которое Конституцией РФ и Гражданским кодексом Российской Федерации возложена обязанность отвечать за незаконные действия всех своих органов, включая налоговые.[3,4,6;22]

     Обстоятельства, которыми истец обосновывает свои требования, должны доказываться самим истцом (п. 1 ст. 53 АПК РФ). Поэтому налогоплательщик, предъявляя иск о возмещении убытков, причиненных незаконным действием  налогового органа, должен обосновать:

· незаконность действия налогового органа, повлекшего убытки налогоплательщика (например, ссылкой  на судебный акт, признающий аналогичное  решение налогового органа недействительным);

· факт возникновения убытков в виде реального ущерба или упущенной  выгоды.[2;22]

     Так, если предприятие из-за незаконного  действия налогового органа не смогло вовремя расплатиться с контрагентами, это не является убытками по причине  отсутствия его расходов. Обычно весьма трудно доказать убытки в вице упущенной  выгоды, так как требуется обосновать, что те или иные доходы налогоплательщик непременно получил бы, если бы не действия налоговых органов;

· размер причиненных убытков и то, что  налогоплательщик сделал все, от него зависящее, чтобы убытки минимизировать. Например, если убытки вызваны отсутствием средств на счете вследствие их списания налоговым органом, налогоплательщик должен доказать, что предпринимал различные действия по изысканию иных источников (обращался в банки за получением кредита и т.п.).   Мерами по предотвращению и снижению убытков могут быть и обжалования незаконных действий налоговых органов в административном или судебном порядке;

· причинно-следственную связь между незаконными действиями налоговых органов и убытками налогоплательщика. Отсутствие доказательства такой связи - наиболее частое основание для отказа в удовлетворении исковых требований о возмещении убытков.

  2.2. Ответственность должностных лиц налоговых органов

     В соответствии со ст. 12 Закона РФ "О  налоговых органах Российской Федерации" за невыполнение или ненадлежащее выполнение должностными лицами налоговых органов своих обязанностей они привлекаются к дисциплинарной, материальной и уголовной ответственности в соответствии с действующим законодательством.[10;22]

     Данная  норма Закона имеет отсылочный характер, и порядок применения различных видов ответственности к должностным лицам налоговых органов регулируется нормами других отраслей законодательства.

     Общий порядок дисциплинарной ответственности государственных служащих установлен в нормативных документах. В случае неисполнения или ненадлежащего исполнения обязанностей (совершения должностного проступка) на работника налогового органа может быть наложено дисциплинарное взыскание в виде:

· замечания;

· выговора;

· строгого выговора;

· предупреждения о неполном служебном соответствии;

· увольнения.

     До  решения вопроса о применении дисциплинарной ответственности работник налогового органа может быть временно (но на срок не более одного месяца) отстранен от исполнения должностных  обязанностей.[15;22]

     Как наложение дисциплинарных взысканий, так и отстранение от исполнения служебных обязанностей осуществляет тот налоговый орган или руководитель, который имеет право назначать  работника на государственную должность. Должностные лица налоговых органов подлежат материальной ответственности за причинение ущерба организации, с которой они состоят в трудовых отношениях. Порядок привлечения к материальной ответственности регулируется Трудовым кодексом РФ (ТК РФ).

     Материальная  ответственность наступает, как правило, при наличии следующих условий:

· предприятию  причинен действительный, реальный (прямой) имущественный ущерб;

· ущерб  причинен работником при исполнении трудовых (служебных) обязанностей;

· работник виновен в причинении ущерба;

· имеется  причинная связь между действиями работника и причиненным материальным ущербом.

     В соответствии со ст. 241 ТК РФ за ущерб, причиненный  организации, работники, по вине которых  причинен ущерб, несут материальную ответственность в размере прямого  ущерба, но не более своего среднемесячного заработка. Случаи полной материальной ответственности специально оговорены в ст. 243 ТК РФ.[7;22]

     Применительно к деятельности налоговых органов  наиболее значимыми являются:

· ущерб  причинен преступными действиями работника  налогового органа, установленными приговором суда;

· имущественный  вред причинен не при исполнении должностных  обязанностей;

· ущерб  причинен работником, находившимся в  нетрезвом состоянии.

     Как вытекает из ст. 248 ТК РФ, работник налогового органа возмещает ущерб по распоряжению руководителя налогового органа в размере, не превышающем его среднемесячного заработка. В остальных случаях меры материальной ответственности применяются путем предъявления иска в суд общей юрисдикции.[7;22]

     Уголовная ответственность к должностным лицам налоговых органов применяется в общем порядке и на общих основаниях, предусмотренных Уголовным кодексом Российской Федерации.

    Хотелось  бы подчеркнуть, что в НК РФ отсутствуют правовые нормы, которые могли бы заставить сотрудников налоговых органов исполнять Кодекс, а именно нормы, обеспечивающие соблюдение налоговыми органами сроков проверок и сроков вынесения решения по ним. В свое время были отклонены и поправки, предусматривающие уголовную ответственность должностных лиц налоговых органов за вынесение заведомо незаконных решений и злоупотребление своими правами.

    Внесение  изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации в части  установления ответственности сотрудников  налоговых органов за вынесение заведомо незаконного решения, а также за превышение должностными лицами органов налогового контроля своих должностных полномочий обусловлено следующими обстоятельствами.

    Реформа налогового администрирования, проведенная  Правительством РФ и Государственной Думой летом 2006 г., предполагала реализацию положений Послания Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации в части прекращения "налогового терроризма" органов налогового контроля и надзора в отношении предпринимателей. Однако стоит еще раз отметить, что существенного улучшения условий для самостоятельного и добросовестного исполнения налогоплательщиками конституционной обязанности по уплате законно установленных налогов и сборов, расширения законодательно закрепленных гарантий соблюдения прав и законных интересов налогоплательщиков по Закону N 137-ФЗ не произошло.

    Наоборот, положение по отдельным статьям  ухудшилось. К примеру:

    - налоговые органы получили право  взыскивать во внесудебном порядке  штрафы с предпринимателей и  организаций независимо от размера;

    - активно практикуются директивы  налоговых органов, как необходимо  решать тот или иной экономической  спор, направляемые арбитражным  судам;

    - разъяснения Минфина России и  ФНС России зачастую входят  в явное противоречие с нормами Налогового кодекса РФ.

    В таких условиях установление ответственности  стимулировало бы налоговые органы к неукоснительному соблюдению законодательства и способствовало предотвращению нарушений  прав налогоплательщиков. В этом случае можно было бы говорить об определенном соотношении прав, обязанностей и юридической ответственности во взаимоотношениях налоговых органов с налогоплательщиками.

    Основные  составы преступлений, которые совершаются  государственными служащими при  исполнении должностных обязанностей, установлены в гл. 30 УК РФ "Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления". Ими являются:

· злоупотребление  должностными полномочиями - использование  своих служебных полномочий вопреки интересам службы из корыстной или иной личной заинтересованности (ст. 285 УК РФ);

· превышение должностных полномочий - совершение должностным лицом действий, явно выходящих за пределы его полномочий и повлекших существенное нарушение  прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства (ст. 286 УК РФ);

· получение  взятки должностным лицом в виде денег, ценных бумаг, иного имущества  или выгод имущественного характера  за действия (бездействие) в пользу взяткодателя или представляемых им лиц, если такие действия (бездействие) входят в служебные полномочия должностного лица либо оно в силу должностного положения может способствовать таким действиям (бездействию), а также за общее покровительство или попустительство по службе (ст. 290 УК РФ);

· халатность - неисполнение или ненадлежащее исполнение должностным лицом своих обязанностей вследствие недобросовестного или  небрежного отношения к службе (ст. 293 УК РФ).[8;22]

      Тот или иной вид ответственности наступает в зависимости от характера правонарушения. 

     Глава 3. Совершенствование налогового администрирования

    «Ответственность налоговых органов и их должностных лиц»

    В июле 2006 года Государственная Дума приняла Федеральный закон «О внесении изменений в Налоговый Кодекс РФ» касающийся мер по совершенствованию налогового администрирования. Большая часть положений данного закона вступила в силу с 01 января 2007 года. Однако, положение налогоплательщиков  не   улучшилось.[9;22]                                        ]                                                                         
 В настоящее время налоговые органы при проведении проверок налогоплательщиков очень вольно трактуют налоговое законодательство. 
Сотрудники налоговых органов изначально нацелены на то, чтобы найти как можно больше  нарушений.                                                      .  
 Результатом некомпетентности сотрудников налоговых органов становятся решения по итогам выездных налоговых проверок, которые налогоплательщику приходится оспаривать в судебном порядке.                               . 
 Существующая процедура рассмотрения возражений налогоплательщика на решение, выносимое налоговым органом по результатам проверки носит формальный характер, т.к. руководитель налогового органа всегда отстаивает «честь мундира».