Ответственность за нарушение бюджетного законодательства. 2

Введение

К числу острейших проблем  функционирования бюджетной системы  относится проблема повышения ответственности  за нарушения бюджетного законодательства. 
         Ежегодно на уровне закона принимается бюджет и ежегодно он не исполняется. Ответственность при этом, как правило, никто не несет. Допускаются случаи произвольного финансирования отдельных видов расходов и предметных статей, когда деньги выделяются на одни цели, а затем перепрофилируются на другие задачи. 
         Заслуга Бюджетного кодекса в том, что в нем сделана попытка определить систему мер юридической ответственности за нарушение положений бюджетного законодательства. Речь идет о специальных санкциях, дополняющих действующие меры административного, уголовного, материального характера.

Бюджетное законодательство имеет комплексный характер, что подтверждается наличием в БК РФ значительного количества бланкетных норм, отсылающих к Кодексу административных правонарушений РФ и Уголовному кодексу РФ.

Все вышеизложенное позволяет  утверждать, что данная тема на сегодняшний  день пользуется актуальностью.

Цель настоящей работы - проанализировать ответственность  за нарушения бюджетного законодательства.

Глава1. Понятие бюджетной системы

Бюджетные отношения представляют собой финансовые отношения государства  на федеральном, региональном (субъектов  федерации) и местном уровнях  с государственными, акционерными и  иными предприятиями и организациями, а также населением по поводу формирования и использования централизованного фонда денежных ресурсов.

Бюджет - это подробное  описание расходов, а также финансовых планов отдельных людей, компаний или  правительства. Бюджет является формой образования и расходования денежных средств для обеспечения функций  органов государственной власти. Сосредоточение финансовых ресурсов в  бюджете необходимо для успешной реализации финансовой политики государства.

Совокупность всех видов  бюджетов образует бюджетную систему  государства. Взаимосвязь между  ее отдельными звеньями, организацию  и принципы построения бюджетной  системы называют бюджетным устройством.

Федеральные, региональные и местные органы государственной  и муниципальной власти и управления посредством бюджетных отношений  получают в свое распоряжение определенную часть перераспределяемого национального  дохода, которая направляется на строго определенные цели в зависимости  от разграничения функций между уровнями управления.

Бюджетная система РФ состоит из трех звеньев:

-    федеральный бюджет  РФ;

- бюджеты национально-государственных и административно- территориальных образований, называемые бюджетами субъектов федерации, или региональными бюджетами. К ним относятся республиканские бюджеты республик в составе РФ, краевые, областные бюджеты, бюджеты автономных образований, а также городские бюджеты Москвы и Санкт-Петербурга;

-    местные бюджеты.

Бюджетная система призвана играть важную роль в реализации финансовой политики государства, цели которой  обуславливаются его экономической  политикой. Государственный бюджет является главным звеном финансовой системы, при этом значение государственного регулирования через бюджетную  систему трудно переоценить, хотя нельзя не учитывать происходящие в настоящее  время изменения в практике перераспределения  финансовых ресурсов. Это перераспределение  все в большей степени осуществляется через финансовый рынок исходя из их спроса и предложения. Поэтому  роль государственного финансового  регулирования рыночных отношений  должна усиливаться через системы: налоговую, финансовых санкций и  льгот. Особенно важно обеспечивать надлежащее выполнение (своевременное  и в полном объеме) финансовых обязательств перед бюджетом и внебюджетными фондами.

Общегосударственным финансам принадлежит ведущая роль в регулировании  экономикой: как на макроэкономическом уровне - в обеспечении определенных темпов развития всех отраслей народного  хозяйства; перераспределении финансовых ресурсов между отраслями экономики  и регионами страны, производственной и непроизводственной сферами; так  и на микроэкономическом - перераспределение  финансовых ресурсов между формами  собственности, отдельными группами и слоями населения и т.п.

Через госбюджет государство  концентрирует значительную долю национального  дохода для финансирования народного  хозяйства, социально-культурных мероприятий, укрепления обороны страны и содержания органов государственной власти и управления. С помощью бюджета  происходит перераспределение национального  дохода, что создает возможность  маневрировать денежными средствами и целенаправленно влиять на темпы  и уровень развития общественного производства. Это позволяет осуществлять единую экономическую и финансовую политику на всей территории страны.

Средства бюджета направляются на осуществление инвестиционной политики, субсидирование предприятий, финансирование конверсии оборонных отраслей. Расходы  бюджета в области экономики  призваны способствовать формированию рациональной структуры общественного  производства, наращиванию научно-технического потенциала, обновлению материально-технической  базы. Применяя различные формы воздействия  на экономику, государство способно существенно изменить сложившиеся  народнохозяйственные пропорции, например - ликвидировать нерентабельные предприятия или перепрофилировать их.

Важная роль государственного бюджета не ограничивается только лишь финансированием сферы материального  производства, бюджетные ресурсы  также направляются и в непроизводственную сферу (образование, здравоохранение, культуру и др.). Финансирование предприятий  и учреждений социально-культурного  направления осуществляется за счет бюджетных и внебюджетных фондов. Расходы бюджета, которые обуславливаются  реализацией социальной политики государства, имеют огромное значение. Они позволяют  государству развивать систему  народного образования, финансировать  культуру, удовлетворять потребности  граждан государства в медицинском  обслуживании, осуществлять социальную защиту и др.

Глава 2. Финансовая ответственность

Бюджетного правонарушение - неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного Бюджетным кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Общественная опасность  бюджетного правонарушения состоит  в причинении вреда (или угрозе причинения вреда) отношениям, возникающим в  процессе формирования доходов и  осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных  внебюджетных фондов.

Состав нарушения бюджетного законодательства также отличается от общепринятого в юридической  науке. Так, существуют различия субъективной стороны административного правонарушения и нарушения бюджетного законодательства.

Субъективной стороны  для нарушения бюджетного законодательства не существует, и в отношении физического  лица - должностного лица, и в отношении  юридического лица.

Вина в ряде случаев  при применении мер принуждения, как то: вынесение предупреждения о нарушении бюджетного законодательства, блокировка расходов, приостановление  операций по счетам в кредитных организациях, начисление пени, не имеет значения, ввиду того, что перечисленные  санкции являются мерами, применяемыми собственником - государством для восстановления нанесенного ему ущерба. Единственным исключением из общего правила, то есть мерой принуждения, применяемой  к нарушителям бюджетного законодательства только в судебном порядке, является наложение штрафа.

Из чего можно заключить, что нарушения бюджетного законодательства по своему объекту, субъективной стороне, а также по составу мер принуждения в значительной степени отличаются от административных правонарушений.

В ст. 282 БК РФ представлен  перечень мер принуждения, применяемых  к нарушителям бюджетного законодательства. Перечень мер финансовой ответственности  законодатель оставляет открытым, так  как статья содержит отсылочную норму, позволяющую применять и иные меры ответственности, предусмотренные  БК РФ и федеральными законами.

Первым в списке мер  принуждения (санкций) обозначено предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса. Эту санкцию следует  отнести к числу превентивных мер. Согласно абз. 3 ч. 2 ст. 284 БК РФ руководители Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов обладают правом применения данной меры ответственности в отношении руководителей органов исполнительной власти и органов местного самоуправления и получателей бюджетных средств. А руководители органов, исполняющих бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты, и их заместители (в соответствии с их полномочиями) вправе выносить предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджета в отношении руководителей органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и получателям бюджетных средств (ст. 284.1 Кодекса).

Такая мера принуждения, как вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, установлена за следующие нарушения бюджетного законодательства:

- непредоставление либо  несвоевременное предоставление  отчетов и иных сведений, необходимых  для составления проектов бюджетов, их исполнения и контроля за  их исполнением (ст. 292);

- несвоевременное доведение  уведомлений о бюджетных ассигнованиях  и лимитах бюджетных обязательств  до получателей бюджетных средств  (ст. 294);

- несоответствие бюджетной  росписи расходам, утвержденным  бюджетом (ст. 295);

- несоответствие уведомлений  о бюджетных ассигнованиях и  лимитах бюджетных обязательств  бюджетной росписи (ст. 296);

- финансирование расходов  сверх утвержденных лимитов (ст. 297);

- предоставление бюджетных  кредитов, бюджетных ссуд с нарушением  установленного порядка (ст. 298);

- предоставление бюджетных  инвестиций с нарушением установленного  порядка (ст. 299);

- предоставление государственных  или муниципальных гарантий с  нарушением установленного порядка  (ст. 300);

- осуществление государственных  или муниципальных закупок с  нарушением установленного порядка  (ст. 301);

- нарушение запрета на  размещение бюджетных средств  на банковских депозитах либо  передачу их в доверительное  управление (ст. 302);

- за несвоевременное осуществление  платежных документов на перечисление  бюджетных средств на лицевые  счета получателям бюджетных  средств (ст. 306).

Следующей мерой принуждения  является блокировка расходов. Блокировку расходов можно рассматривать как  сокращение лимитов бюджетных обязательств либо отказ в подтверждении принятых бюджетных обязательств. Данное действие влечет за собой невозможность расходования средств бюджета, уже выделенных в виде бюджетных ассигнований. Изъятие  бюджетных средств можно отнести  к правовосстановительным мерам, то есть мерам, которые направлены в  первую очередь на предотвращение потери средств бюджета соответствующего уровня бюджетной системы.

Право приостановления операций по счетам в кредитных организациях. Часть 3 ст. 284 БК РФ закрепляет право  руководителей Федерального казначейства, его территориальных органов (в  соответствии с их полномочиями) приостанавливать в предусмотренных бюджетным  законодательством РФ случаях в порядке, установленном Правительством РФ, операции по лицевым счетам, открытым в органах Федерального казначейства главным распорядителям, распорядителям и получателям средств федерального бюджета, и счетам, открытым получателям средств федерального бюджета в кредитных организациях.

Данная мера ответственности  является наиболее распространенной и  применяется в качестве санкции  за нарушения бюджетного законодательства в семнадцати статьях главы 28 БК РФ: ст. ст. 289 - 306.

Начисление пени производится в следующих случаях, установленных  Бюджетным кодексом:

- невозврата или несвоевременного  возврата бюджетных средств, полученных  на возвратной основе (ст. 290);

- неперечисления или несвоевременного  перечисления процентов (платы)  за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной  основе (ст. 291);

- несвоевременного исполнения  платежных документов на перечисление  средств, подлежащих зачислению  на счета бюджетов (ст. 304);

- несвоевременного исполнения  платежных документов на перечисление  бюджетных средств на лицевые  счета получателям бюджетных  средств (ст. 305). К числу иных  мер, применяемых в соответствии  с БК РФ и федеральными законами, можно отнести:

- сокращение или прекращение  других форм финансовой помощи  из соответствующего бюджета,  в том числе представление  отсрочек и рассрочек по уплате  платежей в соответствующий бюджет (ст. 290);

- выплату компенсации  в размере недофинансирования (ст. 293).

Глава 3. Административная ответственность

Действующим КоАП РФ установлена  административная ответственность  только за три вида из 18 нарушений  бюджетного законодательства, перечисленных  в главе 28 БК РФ. Составы этих административных правонарушений содержатся в ст. 15.14 «Нецелевое использование бюджетных  средств и средств государственных  внебюджетных фондов», ст. 15.15 «Нарушение срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе» и  ст. 15.16 «Нарушение сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами» КоАП РФ.

Перечисленные статьи корреспондируют  со статьями БК РФ (ст. 289 - 291). Кроме того, статья 19.7 «Непредставление сведений (информации)» КоАП РФ поглощает  собой ст. 292 «Непредставление либо несвоевременное представление  отчетов и иных сведений, необходимых  для составления проектов бюджетов, их исполнения и контроля за их исполнением» и ст. 294 «Несвоевременное доведение  уведомлений о бюджетных ассигнованиях  и лимитах бюджетных обязательств до получателей бюджетных средств» БК РФ.

В соответствии со ст. 23.7 КоАП РФ рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных  статьями 15.14 - 15.16 КоАП РФ, вправе органы, осуществляющие функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной  сфере. В частности, Федеральная  служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор) рассматривает дела в отношении получателей средств  федерального бюджета и получателей  средств бюджетов государственных  внебюджетных фондов. От ее имени вправе рассматривать дела: руководитель Росфиннадзора, его заместители; руководители структурных  подразделений Росфиннадзора, их заместители; руководители территориальных органов  Росфиннадзора, их заместители.

Дела о правонарушениях, предусмотренных ст. 19.7 КоАП РФ, рассматриваются  судьями (ч. 1 ст. 23.1). Протоколы об указанных  правонарушениях в соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ вправе составлять должностные лица большинства органов исполнительной власти, обладающих правом административной юрисдикции.

Проанализируем составы  административных правонарушений, предусмотренных  статьями 15.14 - 15.16 КоАП РФ.

Ст. 15.14 Нецелевое использование  бюджетных средств и средств  государственных внебюджетных фондов

Использование бюджетных  ассигнований по смете бюджетного учреждения контролируется не только с точки  зрения процедуры (в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств, при соблюдении условия предварительного учета бюджетных обязательств и  т.п.), но и целевого назначения (на цели, предусмотренные бюджетной росписью и по соответствующему коду экономической  классификации бюджетов Российской Федерации) Деменкова Н.Г. Вопросы  привлечения к административной ответственности за нецелевое использование  бюджетных средств // Российская юстиция. 2010. № 7. С. 14-15..

Объектом правонарушения являются финансовые интересы государства, правила финансового обеспечения  субъектов предпринимательской  деятельности, порядок расходования государственных средств, установленные  Бюджетным кодексом РФ.

Объективная сторона правонарушения выражается в использовании бюджетных  средств получателями бюджетных  средств на цели, не соответствующие  условиям их получения. Под получателями бюджетных средств понимаются бюджетное  учреждение или иная организация, имеющие  право на получение бюджетных  средств в соответствии с бюджетной  росписью на соответствующий год.

Распространенными видами нецелевого использования являются направление  выделенных из федерального бюджета  средств на депозитные счета, приобретение депозитных сертификатов, а также  различных ликвидных активов  с целью их последующей продажи, извлечения прибыли, перераспределение  средств с одного кода бюджетной  классификации на другой в пределах утвержденной сметы, произведенное без разрешения собственника (распорядителя) таких средств. Зачастую средства расходуются на приобретение подарков к юбилеям, проведение праздников, премирование, заграничные поездки и т.д. Встречаются случаи использования выделенных бюджетных средств по их прямому назначению, но с превышением установленных размеров (ставок, тарифов). Так, в ходе проверки органами финансового контроля установлены факты излишне и ошибочно выплаченных Сбербанком России сумм компенсаций отдельным категориям граждан, что было расценено как нецелевое использование средств федерального бюджета.

Сложившаяся на сегодняшний  день арбитражная практика в целом  позволяет сформулировать точку  зрения судов таким образом, что  наказуемым является недостижение цели, для реализации которой выделялись бюджетные средства. Если же цель достигнута, но эта деятельность сопровождалась неправомерными действиями, то, с точки  зрения судов, «...подобные случаи не могут  свидетельствовать о нецелевом  характере использования денежных средств». В этих ситуациях должностные  лица могут быть привлечены к ответственности  только за нарушение Федерального закона от 21 ноября 1996 г. № 129-ФЗ «О бухгалтерском  учете» Федеральный закон от 21.11.1996 N 129-ФЗ (ред. от 28.09.2010) «О бухгалтерском  учете»  (с изм. и доп., вступающими  в силу с 01.01.2011) // Собрание законодательства РФ. 1996. N 48. Ст. 5369..

При рассмотрении споров, связанных  с использованием кредитов, выделяемых из федерального бюджета, суд указывает, что «факт зачисления бюджетных  средств на расчетный счет заемщика, находящийся в другом банке», в  нарушение постановления Правительства  РФ о выделении соответствующего кредита, не может рассматриваться  как нецелевое использование  кредита. Значение согласно позиции  Высшего Арбитражного Суда РФ имеет  то, на что был использован кредит, полученный из бюджета Постановление ВАС РФ от 24 июля 2008 г. № 1046/08 // Вестник ВАС РФ. 2008. № 11..

Итак, с точки зрения судов, нецелевым использованием бюджетных  средств является лишь недостижение цели, на которую они выделялись, хотя бы и сопровождавшееся неправомерными действиями. Что касается нарушений, связанных с неправомерным несоблюдением  установленного порядка получения  и расходования бюджетных средств, то сами по себе такие факты, по судебной трактовке, нецелевым использованием не являются.

Исходя из практики органов  государственного финансового контроля, в отличие от судебного трактования, возможны два критерия для установления наличия целевого использования  бюджетных средств:

достижение надлежащей цели в результате использования бюджетных  средств;

соблюдение всех формально  установленных условий, предусмотренных  при выделении данных средств.

Итак, объективная сторона  нецелевого использования бюджетных  средств как нарушения бюджетного законодательства имеет двоякую  трактовку: судебную и органов исполнительной власти. Согласно первой трактовке  нецелевым использованием бюджетных  средств является недостижение цели их выделения, согласно второй - нецелевое  использование возникает еще  и при нарушении процедуры  использования выделенных из бюджета  денежных средств.

По юридической конструкции  правонарушение образует формальный состав. Оно считается оконченным с момента  нарушения - использования денежных средств не в соответствии с утвержденной бюджетной росписью, уведомлением, сметой доходов или расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств.

Субъект нецелевого использования  бюджетных средств. Для того чтобы  определить субъекта ответственности  при нецелевом использовании  бюджетных средств как нарушении бюджетного законодательства, целесообразно рассмотреть его через призму установленных БК РФ санкций.

Санкции за нецелевое использование  бюджетных средств распадаются  на несколько видов.

Во-первых, нецелевое использование  средств бюджета влечет за собой  изъятие соответствующей суммы  нецелевого использования в бесспорном порядке.

Данная мера является правовосстановительной и позволяет собственнику использованных не по назначению средств - Российской Федерации, субъекту Российской Федерации  или органу местного самоуправления - вновь зачислить данные средства в доходы соответствующего бюджета.

Изъятие денежных средств  в размере нецелевого использования  возможно только с организации, не являющейся бюджетным учреждением. Важно то, что с бюджетных учреждений взыскание  в размере нецелевого использования  не производится в силу экономической  бессмысленности такой операции (с единого счета бюджета на этот же единый счет).

Во-вторых, за нецелевое использование  средств бюджета на руководителя организации - получателя бюджетных  средств может быть наложен административный штраф в порядке, установленном  законодательством об административных правонарушениях.

Итак, субъектом ответственности  за нецелевое использование бюджетных  средств может быть как физическое (должностное) лицо, так и юридическое  лицо, использовавшее средства не по целевому назначению.

Однако в том случае, если правоотношения, связанные с  применением ответственности за нецелевое использование, не регулируются уголовным законодательством или  законодательством об административных правонарушениях и не выходят  за рамки исполнения бюджета (нарушителем  является участник бюджетных правоотношений - бюджетное учреждение), не существует и субъекта ответственности.

Таким образом, рассмотрение только объективной стороны и  субъекта такого нарушения бюджетного законодательства, как нецелевое  использование бюджетных средств, уже позволяет сделать вывод  об отсутствии какого-то специального состава бюджетного правонарушения, помимо состава соответствующего преступления и административного правонарушения.

Понимание бюджетных средств  как информации о полномочиях  участников бюджетного процесса, содержащей цель и наименование ответственного лица, в определенной мере снимает  необходимость доказывания вины для многих нарушений бюджетного законодательства. В частности, нет  необходимости в доказывании  вины при нецелевом использовании  бюджетных средств. Сам факт неправомерного распоряжения бюджетными средствами предполагает осознанное действие по изменению назначения бюджетных средств либо неисполнение обязанностей по достижению установленного результата.

В судебной практике достаточно много проблем вызывают процессуальные особенности применения мер принуждения  за нецелевое использование бюджетных  средств. Остановимся на некоторых  из них.

Предметом судебного разбирательства  может быть как вопрос о наложении  административного штрафа, так и  жалоба оштрафованного лица.

Одной из проблем применения мер принуждения за нецелевое  использование бюджетных средств  является предусмотренная ст. 2.9 КоАП РФ возможность освобождения от административной ответственности лица, совершившего административное правонарушение. Таким  основанием является малозначительность совершенного правонарушения. Оценка правонарушения как малозначительного  производится судом исходя из конкретных обстоятельств дела. Административным законодательством не установлено  исчерпывающих критериев определения  правонарушения как малозначительного, в результате чего судебная практика по освобождению от административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств по названному основанию отличается разнообразием.

В одних случаях суды указывают  на отсутствие оснований для квалификации административного правонарушения в качестве малозначительного, ссылаясь на важность средств федерального бюджета, использованных не по целевому назначению. Так, Контрольно-ревизионным управлением  Минфина в Алтайском крае в  отношении Главного управления исполнения наказаний Минюста России по Алтайскому краю вынесено постановление о назначении административного наказания, которое  было обжаловано в арбитражном суде.

Суд установил, что сумма  нецелевого использования средств  федерального бюджета составила 2362288 руб. При этом суд отметил, что  оснований для применения ст. 2.9 КоАП РФ не находит, поскольку указанное  правонарушение представляет собой  существенную угрозу общественным отношениям в сфере экономической политики страны.

Интересен другой пример неприменения судами ст. 2.9 КоАП РФ к бюджетным  правонарушениям. Постановление о  назначении административного наказания  было вынесено Контрольно-ревизионным  управлением (КРУ) Минфина России в  Самарской области в отношении  войсковой части. Постановление  было обжаловано в арбитражный суд. Судом первой инстанции Постановление  было отменено на основании ст. 2.9 КоАП РФ. КРУ не согласилось с выводами суда первой инстанции о малозначительности административного правонарушения и подало апелляционную жалобу.

Суд апелляционной инстанции  отменил решение суда первой инстанции, указав, что общая сумма виновного  нецелевого использования бюджетных  средств составила 1334018 руб. Суд апелляционной  инстанции счел несостоятельными выводы суда первой инстанции о малозначительности совершенного войсковой частью административного  правонарушения и указал, что для  должностных лиц, допустивших нецелевое  расходование бюджетных средств в размере 1500000 руб., предусмотрена уже уголовная ответственность по ст. 285.1 УК РФ Постановление Одиннадцатого арбитражного суда от 20.09.2010 по делу N А55-12362/2010 // СПС «Консультант Плюс»..

Вместе с тем судебная практика имеет и обратные примеры, когда положения ст. 2.9 КоАП РФ применялись  к бюджетным правонарушениям. Так, Контрольно-ревизионным управлением  Минфина России в Амурской области  вынесено постановление о привлечении  к административной ответственности  начальника УВД, которое было обжаловано в суде общей юрисдикции.

Решением суда первой инстанции  на основании ст. 2.9 КоАП РФ постановление  по делу об административном правонарушении в части переплаты премии на сумму 2460 руб., а также излишнего списания бензина на сумму 2643 руб. отменено и  производство по делу прекращено. Судом  установлено, что в период ревизии  суммы переплаты премии и излишне  списанного бензина возвращены виновным лицом в кассу.