Ответственность за нарушение бюджетного законодательства. 3

Введение 

     В связи с бурным развитием бюджетного законодательства РФ в последние годы новое наполнение получают многие институты бюджетного права, в том числе институт ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

Основой для создания благоприятных условий жизни граждан любого государства является устойчивая и контролируемая бюджетная система, поэтому правонарушения, посягающие на финансовые интересы государства, прежде всего причиняют наибольший вред социальным сферам общественной жизни.

К числу острейших проблем функционирования бюджетной системы относится проблема повышения ответственности за нарушения бюджетного законодательства.

Ответственность за финансовые правонарушения в бюджетной  сфере предусмотрена бюджетным  кодексом Российской Федерации. Принятие бюджетного кодекса Российской Федерации в части установления правовых основ правопорядка и условий привлечения к ответственности за нарушение  бюджетного законодательства на определенном этапе сыграло важную роль. Ответственность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации отражена в четвертой части (ст.ст. 281-306) бюджетного кодекса. «Ответственность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации».

Теоретической основой проведенного исследования является работы таких отечественных ученых, как Горбунова О.Н., Селюков А.Д., Другова Ю.В, Кучеров И.И., Карасева М.В. и других. При написании работы использовались некоторые общенаучные и частнонаучные методы познания: системный, логический, аналитический, сравнительно-правовой, статистический и технико-юридический.

Целью исследования является  анализ правоотношений, возникающих в связи с применением бюджетно-правовой ответственности.

Задачами   исследования являются:

Рассмотрение  признаков нарушения бюджетного законодательства;

анализ  отдельных мер государственного принуждения, применяемых в рамках бюджетно-правового регулирования

Объектом  исследования являются общественные отношения, связанные с применением бюджетно-правовой ответственности.

Предметом  исследования являются: нормы финансового и других отраслей права, регламентирующие применение ответственности за нарушения бюджетного законодательства.  
 
 
 

Глава 1. Нарушение бюджетного законодательства как  основание  юридической ответственности. 

1. Понятие и признаки  нарушения бюджетного законодательства.

      В Бюджетном кодексе понятие «бюджетное правонарушение» отсутствует. Вместо него используется понятие «нарушение бюджетного законодательства», которым в соответствии со ст. 281 Бюджетного кодекса признается неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного данным Кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.[5]

Бюджетное правонарушение (как разновидность финансового правонарушения) – это противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) деяние (действие или бездействие), выразившееся в ненадлежащем исполнении участником бюджетного отношения обязанностей, предусмотренных нормами бюджетного законодательства, за которое установлена финансово-правовая ответственность.

Бюджетные правонарушение имеет свой состав и  характеризуется определенными  признаками[12].

Первым  признаком бюджетного правонарушения является его противоправность – правонарушитель совершает деяние, противоречащее предписаниям норм бюджетного законодательства, нарушает их.

Вторым  признаком бюджетного правонарушения выступает виновность, что отражает психическое отношение правонарушителя  к своему деянию. При этом данное отношение порицается и осуждается государством. Вина может иметь форму умысла или неосторожности. В свою очередь умысел может быть прямым м косвенным.

Бюджетное правонарушение признается совершенным  с прямым умыслом, если лицо осознавало общественную опасность своих действий (бездействия), предвидело возможность или неизбежность общественно опасных последствий и желало их наступления. Бюджетное правонарушение признается совершенным с косвенным умыслом, если лицо осознавало общественную опасность своих действий (бездействия), предвидело возможность наступления общественно опасных последствий, не желало, но сознательно допускало наступление этих последствий либо относилось к ним безразлично.

Бюджетное правонарушение признается совершенным  по неосторожности, если лицо, его совершившее, предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия (бездействия), но без достаточных к тому оснований легкомысленно рассчитывало на их предотвращение, либо не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя при должной внимательности и предусмотрительности должно было и могло их предвидеть.[10]

Третьим признаком бюджетного правонарушения выступает вред, причиненный данным деянием. Бюджетные правонарушения нарушают интересы, обусловленные правом и охраняемые им. При этом в зависимости от характера правонарушения могут пострадать интересы государства и субъекта Российской Федерации (например, в случае нецелевого использования бюджетных ассигнований), либо интересы лиц, финансируемых из бюджета (например, в случае недофинансирования из бюджета).

Четвертым признаком бюджетного правонарушения выступает  наличие причинной связи между противоправным деянием и наступившим в результате его вредными последствиями.

Пятым признаком бюджетного правонарушения выступает наличие юридической ответственности за его совершение (иначе говоря, наказуемость деяния, составляющего содержание правонарушения). Следует иметь в виду, что не все нарушения норм бюджетного законодательства формируют собой состав бюджетного правонарушения – некоторые такие нарушения не обеспечены возможностью применения финансово-правовой ответственности. Исполнение предписаний бюджетного законодательства, не подкрепленных мерами юридической ответственности, государство обеспечивает другими методами (например, мерами государственного принуждения, не являющимися мерами юридической ответственности).

Каждое  бюджетное правонарушение имеет  свой состав. Состав бюджетного правонарушения – это совокупность предусмотренных  нормами права элементов, при наличии которых деяние признается бюджетным правонарушением, являющимся основанием для применения к виновному мер юридической ответственности.

Элементами  бюджетное правонарушения являются: 1) субъект правонарушения; 2) объект правонарушения; 3) субъективная сторона правонарушения; 4) объективная сторона правонарушения[11].

Субъект бюджетного правонарушения – лицо, его совершившее и подлежащее в силу этого юридической ответственности .

Объектом  бюджетного правонарушения (то есть то, на что оно посягает) является установленный правопорядок в сфере бюджетной деятельности.  

В более  конкретном виде (то есть применительно  к конкретным видам бюджетных  правонарушений) объектом бюджетного правонарушения, например, выступают: нецелевое использование бюджетных  средств; неперечисление платы за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе; непредставление или несвоевременное представление отчетов и иных сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, их исполнения и контроля за их исполнением и т. д.

Субъективная  сторона бюджетного правонарушения – это психическое отношение  правонарушителя к совершенному им деянию и его последствиям и  выражается в виновности правонарушителя.

Вина  может быть умышленной и неосторожной. Соответственно этому бюджетное правонарушение может быть совершено умышленно или по неосторожности, о чем уже было сказано выше при рассмотрении признаков этого правонарушения. «Невиновных» бюджетных правонарушений существовать не может.

Отсутствие  вины в деяниях лица, не выполнившую бюджетную обязанность, свидетельствует об отсутствии самого правонарушения, что исключает юридическую ответственность такого лица.[10]

Объективная сторона бюджетного правонарушения – признаки, характеризующие внешний  акт противоправного деяния. Оно может совершиться в форме действия (например, нецелевое использование бюджетных средств) или бездействия (например, неперечисление бюджетных средств их получателям).

Каждый  элемент бюджетного правонарушения, предусмотренный нормами права, является обязательным: при отсутствии хотя бы одного из них деяние не может быть признано бюджетным правонарушением, что исключает применение мер юридической ответственности к лицу, совершившему это деяние.

Ответственность за финансовые правонарушения в бюджетной  сфере предусмотрена бюджетным кодексом Российской Федерации. Принятие бюджетного кодекса Российской Федерации в части установления правовых основ правопорядка и условий привлечения к ответственности за нарушение  бюджетного законодательства на определенном этапе сыграло важную роль. Ответственность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации отражена в четвертой части (ст.ст. 281-306) бюджетного кодекса. «Ответственность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации». [9]

Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает и основания применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации. (см.Приложение)

К числу  таких оснований относится:

Нецелевое использование бюджетных средств (ст.289), выразившееся в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основаниям их получения, влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (ст. 15.14), 

изъятие в бесспорном порядке бюджетных  средств, используемых не по целевому назначению, а также при наличии состава преступления уголовные наказания, предусмотренные Уголовным кодексом Российской Федерации (ст.285.1).

Невозврат либо несвоевременный возврат бюджетных  средств, полученных на возвратной основе, по истечении срока, установленного для их возврата, влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (ст.15.15),

изъятие в бесспорном порядке бюджетных  средств, полученных на возвратной основе, процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, взыскание пени за несвоевременный возврат бюджетных средств, предоставленных на возвратной основе, в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки. Невозврат бюджетных средств, предоставленных на возвратной основе, влечет сокращение или прекращение всех других форм финансовой помощи из соответствующего бюджета, в том числе предоставление отсрочек и рассрочек по уплате платежей в соответствующий бюджет[1].

Неперечисление  либо несвоевременное перечисление процентов, (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе, влечет наложение штрафов  на руководителей получателей бюджетных  средств в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (ст. 15.16), а также изъятие в бесспорном порядке сумм процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, полученным и на возвратной основе, взыскание пени за просрочку уплаты процентов (платы) за пользование указанными  бюджетными средствами в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки.

Как видно  из норм Бюджетного кодекса Российской Федерации, ответственность за бюджетные правонарушения не ограничена рамками собственно бюджетного законодательства. Финансовые правонарушения, приведение к тяжелым последствиям влекут за собой меры административной, и иногда даже и уголовной ответственности.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

2. Понятие юридической ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

Ответственность за нарушение бюджетного законодательства является юридической ответственностью и, поэтому, ей присущи все признаки юридической ответственности в  общеправовом смысле.[10]

Под правонарушением в юридической науке, как правило, понимается противоправное (неправомерное), общественно вредное, виновное деяние (действие или бездействие) деликтоспособного субъекта, в результате которого ненадлежащим образом исполняются обязанности, нарушаются закрепленные законодательством права и законные интересы участников каких-либо общественных отношений, за которые в действующем праве установлена юридическая ответственность. При этом основные юридические характеристики правонарушения - это его противоправность, общественная вредность и виновность деяния. Здесь большинство исследователей отражают господствующий подход к юридическому составу правонарушения как совокупности объекта, субъекта, субъективной и объективной стороны.

Рассмотрение  вопросов финансовой и, в том числе, бюджетной ответственности в последнее десятилетие находится в поле внимания отечественной аналитической юриспруденции. Отметим, что в советской юридической науке обращалось внимание на меры ответственности, которые носили финансовый характер. В частности Р.О. Халфина указывала на наличие специфических санкций в области финансового права . Более того, предпринималась попытка дать общую характеристику финансово-правовых санкций и их особенностей . Вместе с тем указанная проблема пока не нашла исчерпывающего исследования. Более того, выделение финансово-правовой ответственности, как самостоятельного вида ответственности, сопровождалось целым рядом досадных недоразумений и "неопределенностей, которые и сейчас имеют место". Так, в связи с изменением экономической и политической модели развития нашего общества, и сопряженным с указанными процессами бурным развитием налогового права, возникла объективная необходимость переосмысления места и роли финансового права в правовой системе, а как отмечается отдельными исследователями - и его структуры . Как отмечается, это, среди прочего, породило теории об отсутствии рассматриваемого вида юридической ответственности и "о существовании лишь административной ответственности за нарушения бюджетного законодательства". Так, Д.Н. Бахрах пишет, что ответственность за административные правонарушения предусматривают не только нормы административного права, но и ряда других отраслей права, и, в частности, финансового права . Как известно, неплодотворность такого подхода в настоящее время показана в финансово-правовой литературе.

Кроме того, нельзя не согласиться с М.В. Карасевой, когда она отмечает, что  выделение финансовой ответственности  как самостоятельного вида ответственности  как раз и связанно с бурным развитием финансового законодательства. Неслучайно термин "финансовая санкция" впервые используется законодателем в Законе РСФСР от 21 марта 1991 г. "О государственной налоговой службе РСФСР", а термин "финансовая ответственность" - в Указе Президента РФ от 23 мая 1994 г. "Об осуществлении комплексных мер по своевременному и полному внесению в бюджет налогов и иных обязательных платежей". Ю.А. Крохина отмечает, что финансово-правовая ответственность формируется по институциональному признаку - "снизу вверх", поскольку, например, более детальную разработку получает налоговая ответственность и существенные перспективы развития имеет ответственность за нарушения бюджетного законодательства .[4]

Правонарушение  выступает основанием ответственности; без правонарушения нет ответственности.

Кодекс  устанавливает ответственность  за отдельные финансовые правонарушения. В некоторых случаях Бюджетный  кодекс содержит конкретные санкции, а  в ряде случаев - отсылочные нормы  к административному и уголовному законодательству.

Любая юридическая ответственность характеризуется тремя признаками:

а) государственным  принуждением;

б) отрицательной  оценкой деяния, формирующего правонарушение, и субъекта, совершившего это деяние;

в) наступлением для правонарушителя неблагоприятных  последствий, что и составляет сущность наказания.

Финансово-правовая ответственность за бюджетные правонарушения характеризуется следующими признаками:

1) данная  ответственность установлена непосредственно  бюджетным законодательством (причем, только Бюджетным кодексом Российской Федерации и иными федеральными законами);

2) к  ответственности привлекается субъект  бюджетного правоотношения;

3) ответственность  предусматривает применение мер  наказания к лицу, виновному в  неисполнении или ненадлежащем  исполнении предписаний, предусмотренных нормами бюджетного законодательством ;

4) в  основании ответственности лежит  бюджетное правонарушение, то есть  нарушение бюджетного законодательства;

5) ответственность  состоит в применении специфических  бюджетных санкций;

6) привлечение к бюджетно-правовой ответственности производят органы, исполняющие бюджеты;

7) привлечение  к ответственности осуществляется  в порядке, установленном бюджетным  законодательством;

8) бюджетно-правовая  ответственность является средством  обеспечения надлежащего исполнения требований бюджетного законодательства.

При привлечении  бюджетного правонарушителя к юридической  ответственности государство преследует, как правило, три цели.

обеспечение исполнения бюджетного законодательства. Особенно это характерно для ситуации, когда к ответственности привлекается получатель бюджетных средств.

наказание правонарушителя, что выступает  средством  его воспитания и предупреждения повторных правонарушений.

защита  имущественных интересов участников бюджетных правоотношений. В рамках финансовой ответственности ответственность за нарушения бюджетного законодательства формирует особый вид ответственности – бюджетно-правовую ответственность.

Бюджетно-правовая ответственность – это применение уполномоченными органами, исполняющими бюджет, к нарушителю  бюджетного законодательства мер юридической ответственности, установленных этим законодательством, возлагающих на правонарушителя дополнительных обременений имущественного характера.

Характеризуя  правовой статус субъектов Российской Федерации в системе ответственности за нарушение бюджетного законодательства, отметим следующие обстоятельства:

субъекты  Российской Федерации не правомочны станавливать ответственность за нарушения  бюджетного законодательства (в форме  как административной, так и бюджетно-правовой ответственности). Такую ответственность правомочны устанавливать лишь уполномоченные федеральные органы государственной власти.

нарушение бюджетного законодательства субъектов  Российской Федерации может выражать собой объективную сторону бюджетно-правового или административного бюджетного правонарушения, которое будет лежать в основании привлечения правонарушителя соответственно к бюджетно-правовой или административной ответственности;

субъекты  Российской Федерации в лице органов, исполняющих бюджеты субъектов Российской Федерации, правомочны привлекать правонарушителей к бюджетно-правовой ответственности за совершение бюджетных правонарушений, в порядке установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации.

субъекты  Российской Федерации в лице органов, исполняющих бюджеты субъектов Российской Федерации, правомочны возбуждать дела о привлечении правонарушителей к административно- правовой ответственности за нарушения бюджетного законодательства путем составления протокола о совершении бюджетного правонарушения.

субъекты  Российской Федерации в лице уполномоченных органов государственной власти сами могут быть привлечены к бюджетно-правовой ответственности за нарушения бюджетного законодательства в качестве правонарушителей.

органы  государственной власти субъектов Российской  Федерации, исполняющие бюджеты, а также их должностные лица могут привлекаться к административной ответственности за нарушения бюджетного законодательства в качестве правонарушителей.[9]

Согласно  ст. 282 Бюджетного кодекса РФ4  к нарушителям бюджетного законодательства могут быть применены следующие меры: предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса; блокировка расходов; изъятие бюджетных средств; приостановление операций по счетам в кредитных организациях; наложение штрафа; начисление пени; иные меры в соответствии с настоящим Кодексом и федеральными законами.

Классификация мер принуждения, применяемых за бюджетные правонарушения, неоднозначна. Так, Т.В. Конюхова считает, что к  нарушителям бюджетного законодательства могут быть применены следующие меры:

предупреждение  о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса (мера финансовой дисциплинарной ответственности);

блокировка  расходов (мера финансовой дисциплинарной ответственности);

изъятие бюджетных средств (мера финансовой дисциплинарной ответственности);

приостановление операций по счетам в кредитных организациях (мера  финансовой дисциплинарной  ответственности);

наложение штрафа (мера административной ответственности);

начисление пени (мера гражданско-правовой ответственности за просрочку исполнения обязательств);

иные  меры в соответствии с Бюджетным  кодексом и другими федеральными законами.  

Глава 2. Виды  ответственности за нарушение бюджетного законодательства

2.1 Виды   ответственности за нарушение бюджетного законодательства

Традиционно в теории права выделяют пять видов  юридической ответственности: уголовную, административную, гражданскую, дисциплинарную и материальную. Гражданская ответственность  за правонарушения в бюджетной сфере применяться не может, так как правонарушения носят публичный, а не частноправовой характер.[7]

Дисциплинарная  ответственность наступает за нарушение  трудовой дисциплины, а материальная - в случае причинения работником ущерба предприятию. Поэтому бюджетные правоотношения напрямую не охраняются дисциплинарной и материальной ответственностью. За нарушения бюджетного законодательства может наступать уголовная ответственность, если в правонарушении содержатся признаки состава преступления, предусмотренного Уголовным кодексом РФ. Как было сказано выше, в определенных случаях за нарушения в бюджетной сфере предусмотрена административная ответственность Кодексом РФ об административных правонарушениях. Следовательно, тот факт, что за нарушения бюджетного законодательства предусмотрена уголовная и административная ответственность, возражений не вызывает.

Говоря  об административной ответственности, следует иметь в виду, что ее мерами охраняются не только нормы  административного права, но и конституционного, финансового, трудового и других отраслей права. Из этого следует, что за нарушения бюджетного, налогового, земельного, экологического законодательства может наступать административная ответственность.

Однако  действующее бюджетное законодательство дает нам основания выделять финансовую ответственность в самостоятельный вид юридической ответственности, во-первых, по причине существования бюджетного (финансового) правонарушения, являющегося основанием такой ответственности. Во-вторых, это связано с предусмотренными ст.282, 289-306 Бюджетного кодекса РФ мерами принуждения к нарушителям бюджетного законодательства.[6]

Согласно  статье 282 Бюджетного кодекса РФ к  таким мерам относятся:

1) предупреждение  о ненадлежащем исполнении бюджетного  процесса;

2) блокировка  расходов;

3) изъятие  бюджетных средств;

4) приостановление  операций по счетам в кредитных  организациях;

5) наложение  штрафа;

6) начисление  пени и иные меры в соответствии  с Бюджетным кодексом РФ и  федеральными законами

В теории права, а также в отраслевых правовых науках выделяют следующие меры государственного принуждения: меры пресечения, предупредительные меры, правовосстановительные меры и юридическую ответственность. То есть меры государственного принуждения - это более широкое понятие по сравнению с юридической ответственностью. Наказание возможно только в рамках привлечения к юридической ответственности, являясь мерой юридической ответственности. Что касается санкции, то под ней в теории права понимается часть правовой нормы, в которой содержатся последствия выполнения или невыполнения самого правила поведения, а также нормативное определение мер государственного принуждения (но не юридической ответственности). В Бюджетном кодексе РФ не используются термины "санкция", "наказание", а употребляется термин "меры принуждения", что наиболее точно отражает сущность закрепленного в Кодексе.

К пресекательным мерам государственного принуждения  относятся: блокировка расходов (ст. 231 БК РФ); приостановление операций по счетам в кредитных организациях; сокращение или прекращение всех форм финансовой помощи из соответствующего бюджета (ст. 290 БК РФ); аннулирование государственных или муниципальных гарантий (ст. 300 БК РФ).