Валютный контроль

Содержание: 

Введение 

    Валютный  контроль является формой государственного (административного) принуждения, применяемой  в целях побуждения резидентов и  нерезидентов к исполнению установленных правил совершения валютных операций, предупреждения, пресечения валютных правонарушений и наказания правонарушителей. Иными словами – это деятельность государства, направленная на обеспечение валютного законодательства при осуществлении валютных операций.

    Валютный  контроль в Российской Федерации осуществляется Правительством Российской Федерации, органами валютного контроля и агентами валютного контроля.

    В связи с тем, что практически  любой хозяйствующей субъект, включая  физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, имеет право выхода на внешний рынок, привели к возникновению новой для российской экономики и законодательства проблемы массовой утечки из России за рубеж валютных средств. Суммы, размещенные на зарубежных счетах российских физических и юридических лиц, исчисляются миллионами долларов. Таким образом, сформировалась система утечки финансовых ресурсов из России, в основе которой лежит незаконная реализация российскими предпринимателями прав на осуществление внешнеэкономической деятельности (злоупотребление данным правом). Причины существования этой системы - непривлекательность инвестиционного климата России не только для иностранных, но и для собственных предпринимателей. Эти обстоятельства позволяют сделать вывод о том, что тема валютного контроля в России является актуальной на сегодняшний день, поэтому выбрана для рассмотрения в контрольной работе.

    Острота проблемы незаконного вывоза российского  капитала побудила Президента и Правительство Российской Федерации принять меры, направленные на обеспечение поступления в страну экспортной валютной выручки и упорядочивающие вывоз валюты из страны за рубеж (система валютного регулирования, важнейшим направлением которого является валютный контроль).

    Фундамент нормативной базы валютного регулирования образовали Закон РФ «О валютном регулировании и валютном контроле»¹, а также принятые в его развитие многочисленные подзаконные акты.

    Однако  более чем трехлетняя деятельность по применению законодательства о валютном регулировании и валютном (экспортном и импортном) контроле свидетельствует о том, что тенденция утечки капитала из страны пока не преодолена. Главная причина этого видится в несостоятельности методов и средств, применяемых государством для решения данной проблемы. Гражданско-правовая природа отношений, которые используются для переброса валюты за рубеж, отторгает неадекватные ей методы регулирования, имеющие главным образом административный характер. Тем не менее на настоящий момент сложилась система валютного регулирования и валютного контроля Российской Федерации, составляющая неотъемлемую часть финансовой системы страны. Существует понятие законодательства о валютном регулировании и валютном контроле, система контролирующих органов и определены санкции за нарушения в сфере валютного регулирования и контроля.

    Целью данной работы является рассмотрение понятия валютный контроль, его видов, основных методов, а также показать каким образом осуществляется контроль со стороны властных структур Российской Федерации.

    Для осуществления поставленной цели необходимо выполнить следующие задачи:

• во-первых, определить сущность категории валютный контроль;
• во-вторых, рассмотреть существующие виды, формы и методы проведения валютного контроля;
• в-третьих, следует проанализировать возникающие проблемы и попытаться определить пути их решения.

    Для решения сформулированных задач  были использованы следующие методы исследования: теоретический анализ научной, методической и специальной литературы. Таким образом, работа будет представлять собой некое теоретическое исследование, в котором будут рассмотрены все аспекты такого понятия, как валютный контроль.

    В настоящей работе представляется интересным рассмотреть правовые основы валютного  регулирования и контроля, в том  числе основные понятия, систему контролирующих органов, а так же виды санкций, как один из способов регулирования.

1. Содержание валютного контроля, его значение и функции 

1.1. Понятие валютного  контроля 

    Соблюдение  норм финансового права, регулирующих валютно-финансовые отношения, обеспечивается мерами как государственного финансового контроля, так и собственного валютного контроля.

    В теории финансового права финансовый контроль определяется как «строго регламентированная деятельность специально созданных контролирующих органов за соблюдением финансового законодательства и финансовой дисциплины всех экономических субъектов»².

    Наличие самостоятельного предмета контроля (валютные сделки и операции), комплекса методов, специальной системы субъектов (органы и агенты валютного контроля), массива специальных нормативных правовых актов (валютное законодательство и акты органов валютного регулирования) свидетельствуют в пользу выделения валютного контроля в качестве самостоятельного вида государственного контроля.

    Таким образом, валютный контроль - самостоятельный вид государственного контроля, представляющий собой деятельность специально уполномоченных на основании закона государственных органов и иных организаций (например, уполномоченных банков в качестве агентов валютного контроля) по осуществлению комплекса нормативно-закрепленных административных (правоприменительных) и организационных мероприятий, направленных на реализацию порядка совершения валютных сделок и операций в части валютных ограничений, а также мер по проверке соблюдения, выявлению, предупреждению и пресечению нарушений этого порядка.³ 

1.2. Принципы организации и осуществления валютного контроля 

    С учетом юридического содержания контрольной  деятельности как формы правоприменения можно выделить ряд принципов валютного контроля.

    К общим принципам⁴ валютного контроля относятся:

• принцип законности, означающий необходимость строгого и неуклонного соблюдения закона в процессе осуществления контроля;
• принцип социальной справедливости, означающий, что деятельность государственных органов и их должностных лиц должна осуществляться в интересах всего общества;
• принцип целесообразности, означающий необходимость учета конкретных условий применения того или иного нормативного правового акта, выбор в пределах предоставленных полномочий оптимального варианта реализации правовых требований в конкретных обстоятельствах;
• принцип обоснованности, означающий необходимость полного выявления и изучения всех обстоятельств дела, использование только относимых, допустимых и достоверных доказательств при принятии решения.

    К специальным отраслевым принципам валютного контроля из числа закрепленных в ст. 3 Федерального закона от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле»⁵ (далее - ЗВРиВК) относятся:

• принцип исключения неоправданного вмешательства государства и его органов в валютные операции резидентов и нерезидентов, означающий необходимость наличия веских законных оснований для проведения в отношении субъектов валютных операций контрольных мероприятий. Данный принцип может рассматриваться как конкретизирующий общий принцип социальной справедливости, применительно к валютной сфере;
• принцип единства системы валютного регулирования и валютного контроля, означающий необходимость создания единой федеральной системы органов и агентов валютного контроля, деятельность которой должна быть направлена на реализацию мер валютного регулирования и структура, которой должна быть оптимизирована для решения этой задачи;
• принцип обеспечения государством защиты прав и экономических интересов резидентов и нерезидентов при осуществлении валютных операций, означающий необходимость строгого соблюдения прав и интересов контролируемых субъектов при осуществлении валютного контроля, исключение или минимизация затрат (временных, трудовых, материальных) для контролируемых субъектов при осуществлении контрольных мероприятий.

    В действующем законодательстве отсутствует  указание на цели, формы и направления осуществления валютного контроля, вследствие чего их содержание представляется возможным установить лишь на основе систематического толкования норм ЗВРиВК.

    Так, из анализа норм ЗВРиВК (ст. 2, 3, 22, 23) следует, что целями валютного контроля являются:

• обеспечение соблюдения актов валютного законодательства и актов органов валютного регулирования;
• обеспечение полноты и достоверности учета и отчетности по валютным операциям.

    Цели  определяют основные направления валютного контроля:

1. Юридическое - контроль за соблюдением актов валютного законодательства и актов органов валютного регулирования и применение санкций к нарушителям (п. 1 ч. 1, ч. 2 ст. 23 ЗВРиВК).

    Юридический валютный контроль осуществляется по двум поднаправлениям:

• за резидентами и нерезидентами в части соблюдения валютных ограничений, установленных актами валютного законодательства (выполнение требований по резервированию, предварительной регистрации, репатриации и обязательной частичной продаже валютной выручки) (например, ст.7, 8, 19, 21 ЗВРиВК);
• за уполномоченными банками в части осуществления операций по поручению клиента при условии соблюдения валютных ограничений (например, абз. 4 ч. 5 ст. 23 ЗВРиВК);

2. Бухгалтерское - контроль за полнотой и достоверностью учета и отчетности по валютным операциям (п. 2 ч. 1 ст. 23 ЗВРиВК).

3. Информационно-статистическое - сбор, хранение и обмен информацией по валютному контролю между уполномоченными органами (ч. 2 ст. 12, п. 3 ч.1, ч. 3 - 12 ст. 23 ЗВРиВК), а также регистрация валютных операций (ч. 3 ст. 12, ст. 18 ЗВРиВК).

    Согласно  ЗВРиВК наиболее важными объектами валютного контроля можно признать:

• поступление в Российскую Федерацию валютной выручки от экспорта товаров резидентами (ч. 1 - 4 ст. 7, ст. 19 ЗВРиВК);
• обоснованность платежей резидентов в иностранной валюте за импортируемые товары (ч. 5 ст. 7 ЗВРиВК);
• обоснованность платежей резидентов при приобретении ими у нерезидентов долей, вкладов, паев в имуществе (уставном или складочном капитале, паевом фонде кооператива) юридических лиц при внесении резидентами вкладов по договорам простого товарищества с нерезидентами (ч. 7 ст. 7 ЗВРиВК);
• соблюдение условий предоставления и получения кредитов и займов между резидентами и нерезидентами (п. 1 и 2 ч. 2, п. 1 и 2 ч.З ст.8 ЗВРиВК);
• соблюдение условий совершения операций с внешними и внутренними ценными бумагами (п. 3 и 4 ч. 2, п. 3 - 6 ч. 3 ст. 8 ЗВРиВК);
• соблюдение запрета на совершение валютных операций между резидентами (ч. 1 ст. 9 ЗВРиВК);
• соблюдение условий совершения валютных операций между нерезидентами (ч. 2 и 3 ст. 10 ЗВРиВК);
• соблюдение порядка купли-продажи иностранной валюты и чеков, номинированных в иностранной валюте (ч. 3 ст. 11 ЗВРиВК);
• соблюдение порядка открытия счетов резидентами в зарубежных банках, расположенных на территориях иностранных государств, не являющихся членами ОЭСР или ФАТФ, и совершения операций по этим счетам (ч. 3, 6, 7 ст. 12, ст. 18 ЗВРиВК);
• соблюдение порядка списания со специального счета и зачисления денежных средств и ценных бумаг на специальный счет резидентами (ч. 5 ст. 14 ЗВРиВК) и нерезидентами (ч. 5 ст. 13 ЗВРиВК);
• выполнение обязанности по обязательной продаже части валютной выручки (ст. 21 ЗВРиВК);
• соблюдение физическими лицами условий вывоза наличной иностранной валюты (ч. 3 ст. 15 ЗВРиВК);
• соблюдение иных требований, установленных актами валютного законодательства и актами органов валютного регулирования (ч. 1 ст. 4, ч. 2 ст. 5 ЗВРиВК).

    Важно отметить, что непосредственно предметом валютного контроля являются любые валютные операции независимо от наличия или отсутствия валютных ограничений в отношении них. Это объясняется тем, что при осуществлении контроля уполномоченные органы проверяют не только собственно соблюдение установленных валютных ограничений, но и правомерность избранной участниками валютной операции модели правового поведения, обоснованность квалификации валютных операций как не ограничиваемых, наличие или отсутствие признаков притворной или мнимой сделки с точки зрения ст. 170 ГК РФ и т. п.⁶

2. Формы и методы валютного контроля 

    Применительно к понятию валютного контроля необходимо указать на его формы (как способы выражения и организации контрольных действий) и методы (как приемы и способы его непосредственного осуществления).

    По  времени осуществления выделяют три формы валютного контроля: предварительный; текущий; последующий.

    При осуществлении валютного контроля могут использоваться следующие  методы: наблюдение; проверка; обследование; анализ.

    Многочисленность  объектов валютного контроля, многообразие валютных ограничений, а также наличие развитой системы органов и агентов валютного контроля являются основой формирования нескольких организационно-правовых форм валютного контроля.⁷

    Под организационно-правовой формой валютного контроля понимают систему мер, осуществляемых организационно - юридически взаимосвязанными органами и агентами валютного контроля с использованием специфических методов и приемов в отношении нормативно определенной группы субъектов или группы валютных операций.

    Выделяют  следующие организационно-правовые формы валютного контроля:

1. Правительственный. Осуществляется Правительством Российской Федерации в отношении системы валютного контроля для обеспечения координации деятельности в области валютного контроля федеральных органов  исполнительной  власти,  являющихся органами валютного контроля, их взаимодействия с Банком России, а также взаимодействие не являющихся уполномоченными банками профессиональных участников рынка ценных бумаг и таможенных органов как агентов валютного контроля с Банком России (ч. 6 ст. 22 ЗВРиВК).

    Основная  форма правительственного валютного  контроля - издание индивидуальных актов правоприменения.

    Содержание  правительственного валютного контроля может определяться, помимо ЗВРиВК, также и иными федеральными законами, в том числе не относящимися к актам валютного законодательства (ч. 1 ст. 22 ЗВРиВК).

2. Общий. Осуществляется федеральными органами исполнительной власти, специально уполномоченными Правительством Российской Федерации на осуществление валютного контроля (в настоящее время таким органом является Федеральная служба финансово-бюджетного надзора), а также агентами валютного контроля и правоохранительными органами (ФСБ России, МВД России) в отношении любых валютных операций, контроль за совершением которых отнесен к их компетенции.

    Основная  форма общего валютного контроля - проведение проверок (последующий контроль).

3. Банковский - осуществляется Банком России (в том числе его территориальными учреждениями) и уполномоченными банками в отношении любых валютных операций, совершаемых клиентами уполномоченных банков, а также Банком России в отношении уполномоченных банков в связи с исполнением ими норм валютного законодательства и актов органов валютного регулирования.

    При этом Банк России обладает статусом органа валютного контроля (ч. 2 ст. 22 ЗВРиВК), а уполномоченные банки - статусом агентов валютного контроля (ч. 3 ст. 22 ЗВРиВК).

    Основная  форма банковского валютного контроля - наблюдение (текущий контроль) и проверки (последующий контроль).

4. Таможенный. Осуществляется таможенными органами в отношении лиц, осуществляющих валютные операции, связанные с перемещением (ввозом и вывозом) через таможенную границу Российской Федерации объектов валютных правоотношений.

    При этом таможенные органы обладают статусом агентов валютного контроля (ч. 3 ст. 22 ЗВРиВК).

    Основная  форма таможенного валютного  контроля - наблюдение (текущий контроль).

    Разумеется, организационно-правовые формы валютного контроля на практике существуют не изолированно, а тесно переплетаются. Наиболее ярким примером их взаимодействия может служить осуществление валютного контроля при экспортно-импортных операциях, в котором участвуют и банки, и таможенные органы.

    Такое положение делает необходимым обеспечение четкой координации между всеми органами и агентами валютного контроля как для обеспечения целостности и максимальной эффективности системы валютного контроля, так и во избежание дублирования функций или неоправданного вмешательства в валютные операции резидентов и нерезидентов.

    В целях решения данной проблемы Правительство Российской Федерации специально уполномочено на осуществление необходимой межведомственной координации (ч. 6 ст. 22 ЗВРиВК). Нельзя, однако, не отметить, что опыт функционирования системы валютного контроля в нашей стране не дает оснований для чрезмерной переоценки возможностей Правительства Российской Федерации в рабочем режиме обеспечивать взаимодействие различных органов валютного контроля.

    С учетом этого представляется целесообразным либо создание межведомственного совещательного координирующего органа для обсуждения наиболее важных вопросов в сфере валютного контроля, либо формирование коллегиального органа по аналогии с Национальным банковским советом для принятия ключевых решений в области проведения валютной политики, либо предоставление координирующих функций одному из реально действующих органов валютного контроля (наиболее целесообразно - Банку России).⁸

3. Система органов и агентов валютного контроля 

    Деятельность  по валютному контролю в Российской Федерации осуществляется системой органов и агентов валютного контроля, а также Правительством Российской Федерации (ч. 1 ст. 22 ЗВРиВК, ч. 8 ст. 15 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»⁹. Кроме того, отдельные функции по валютному контролю осуществляют налоговые органы (абз. 1 ч. 1 ст. 18 ЗВРиВК), не имеющие какого-либо специального валютно-правового статуса.

    Органами  валютного контроля являются Банк России и федеральный орган (федеральные органы) исполнительной власти, уполномоченный (уполномоченные) Правительством Российской Федерации (ч. 2 ст. 22 ЗВРиВК).

    Таким образом, Правительство Российской Федерации вправе уполномочить любое число федеральных органов исполнительной власти на осуществление функций органов валютного контроля, распределив между ними свою компетенцию по осуществлению валютного контроля, установленную федеральными законами.

    Особенностью российской системы валютного контроля следует признать то, что Правительство Российской Федерации, обладая правом наделения статусом и функциями органа валютного контроля, само не имеет права осуществлять какие-либо функции в данной сфере за исключением мер по обеспечению:

• координации деятельности в области валютного контроля федеральных органов исполнительной власти, являющихся органами валютного контроля;
• взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, являющихся органами валютного контроля, с Банком России;
• взаимодействия не являющихся уполномоченными банками профессиональных участников рынка ценных бумаг как агентов валютного контроля с Банком России (ч.б ст.22 ЗВРиВК).

    Следует также отметить, что по смыслу ч. 2 ст. 22 ЗВРиВК перечень органов валютного регулирования не может изменяться или дополняться в соответствии с иными федеральными законами (до 1 января 2004 г. ГТК России имел статус органа валютного контроля на основании ч. 1 ст. 198ТКРФ 1993 г.).

    В то же время осуществление валютного контроля производится в соответствии не только с ЗВРиВК, но и с иными федеральными законами (ч. 1 ст. 22 ЗВРиВК).

    В свою очередь, агентами валютного контроля являются:

1. Уполномоченные банки, подотчетные Банку России;
2. Не являющиеся уполномоченными банками профессиональные участники рынка ценных бумаг, в том числе держатели реестра (регистраторы), подотчетные федеральному органу исполнительной власти по рынку ценных бумаг (в настоящее время таким органом является Федеральная служба по финансовым рынкам).

    Согласно  абз. 21 ст. 2 Федерального закона «О рынке ценных бумаг»¹⁰ профессиональными участниками рынка ценных бумаг являются юридические лица, осуществляющие брокерскую деятельность (брокеры), дилерскую деятельность (дилеры), деятельность по управлению ценными бумагами (управляющие), деятельность по определению взаимных обязательств (клиринг), депозитарную деятельность (депозитарии), деятельность по ведению реестра владельцев ценных бумаг (регистраторы), деятельность по организации торговли на рынке ценных бумаг (организаторы торговли на рынке ценных бумаг).

    Следует отметить, что профессиональные участники рынка ценных бумаг, будучи агентами валютного контроля, подотчетны федеральному органу исполнительной власти по рынку ценных бумаг, не имеющему статуса органа валютного контроля. При этом Правительство Российской Федерации осуществляет специальную функциональную координацию между профессиональными участниками рынка ценных бумаг и Банком России (ч. 6 ст. 22 ЗВРиВК). Однако формы и цели обеспечения такого взаимодействия остаются пока нечеткими;

3. Таможенные органы.

    Согласно  п. 7 ст. 403 ТК РФ таможенные органы осуществляют в пределах своей компетенции валютный контроль операций, связанных с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу, в соответствии с законодательством Российской Федерации о валютном регулировании и валютном контроле.

    В то же время согласно ч. 3 ст. 22 ЗВРиВК все таможенные органы, включая ФТС  России, отнесены к категории агентов  валютного контроля, что создает очевидную неопределенность в структуре правоотношений, возникающих между ФТС России и иными таможенными органами при осуществлении ими валютного контроля. Кроме того, подобный подход вступает в явное противоречие с общей моделью, закрепленной в ч. 3 ст. 22 ЗВРиВК, согласно которой агентами валютного контроля признаются территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, являющихся органами валютного контроля.

    Очевидно, что указанная коллизия требует  скорейшего разрешения со стороны законодателя;

4. Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, являющихся органами валютного контроля.

4. Права и обязанности органов и агентов валютного контроля 

    В ЗВРиВК установлен закрытый перечень общих и специальных прав и обязанностей органов и агентов валютного контроля:¹¹

1. Органы и агенты валютного контроля и их должностные лица в пределах своей компетенции и в соответствии с законодательством Российской Федерации имеют право:

• проводить проверки соблюдения резидентами и нерезидентами актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования (п. 1 ч. 1 ст. 23 ЗВРиВК);

• проводить проверки полноты и достоверности учета и отчетности по валютным операциям резидентов и нерезидентов (п. 2 ч. 1 ст. 23 ЗВРиВК);
• составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 16, 17, 19.4 (ч. 1), 19.5 (ч. 1), 19.6, 19.7 КоАП РФ¹² (пп. 80 п. 2 ст. 28.3 КоАП РФ), а также принимать решение (в форме определения) о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования (п. 2 ст. 28.7 КоАП РФ) с последующим его направлением (в течение суток) органу валютного контроля;
• использовать паспорт сделки для целей осуществления валютного  контроля в соответствии с ЗВРиВК (ч. 3 ст. 20 ЗВРиВК);
• запрашивать и получать документы и информацию, которые связаны с проведением валютных операций, открытием и ведением счетов.